Europa-bladwijzer
Bezinning op het landbouwbeleid
van de EG
DR. J. C. P. A. VAN ESCH
Inleiding
Het landbouwbeleid van de EG staat
reeds enige tijd ter discussie. De bezwaren ertegen zijn voornamelijk de hoge
budgettaire lasten en een niet-efficient
marktordeningssysteem. Dit artikel handelt over de kritiek die op het Gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt uitgebracht, alsmede over de aangedragen
oplossingen.
In het kader van een verlaging van de
Britse bijdrage aan de financiering van
de Gemeenschapsbegroting is in de
ministerraad van 30 mei 1980 aan de
Commissie een onderzoek opgedragen
inzake de ontwikkeling van de Gemeenschappelijke politiek en het bijsturen van
het structuurbeleid. Dit onderzoek, dat
v66r 1 juli 1981 moet zijn afgesloten,
betreft niet alleen de landbouw, maar
ook andere sectoren van het Gemeenschappelijke beleid. Bij dit onderzoek
mogen financie’le verantwoordelijkheid
van de Gemeenschap voor dit beleid
— dat uit de eigen middelen van de
Gemeenschap wordt gefinancierd —
noch de grondbeginselen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid in het
geding worden gebracht 1).
Als bijdrage tot de besprekingen die
binnen de instellingen van de Gemeenschap over het landbouwbeleid worden
gevoerd, heeft de Commissie vervolgens
op 8 december 1980 een mededeling aan
de ministerraad voorgelegd onder de
titel Bezinning over het Gemeenschappelijk landbouwbeleid 2). In dit document
ligt de nadruk op het prijs- en garantiebeleid: het landbouwstructuurbeleid
komt nauwelijks ter sprake. Dit artikel
beperkt zich evenzeer tot het prijs- en
garantiebeleid.
Het probleem
De ordening van de landbouwsector
van de EG moet zich volgens artikel 39
van het EEG-verdrag richten op verhoging van de produktiviteit, op een redelijk agrarisch inkomen en redelijke consumptieprijzen voor landbouwprodukten. De ordening kreeg globaal gesteld
gestalte in een stelsel waarin uniforme
730
prijsstelling per produkt een vrije landbouwmarkt binnen de EG deed ontstaan,
zij het nogal fors afgeschermd van derde
landen. Om de uniforme prijs te kunnen
handhaven werden minimumprijzen per
produkt vastgesteld. Beneden dit niveau
geldt een overheidsgarantie door middel
van interventie in de markt (opkopen
door de overheid).
Dit is geen slecht stelsel. Er zijn echter
twee dingen fout gegaan. De prijzen zijn
van het begin af aan nogal hoog vastgesteld om een hoge graad van zelfvoorziening mogelijk te maken 3). Bovendien
ontbreekt in het ,,marktmechanisme”
van de landbouw een regelmechaniek
om het aanbod op de vraag af te stemmen. Het gevolg hiervan is dat op gezette
tijden voor verschillende produkten een
overproduktie optreedt. De EG-overheid moet dan voorraden financieren en
deze, aan de EG-markt onttrokken landbouwprodukten soms tegen afbraakprijzen meestal buiten de EG afzetten.
Door de hoge kosten die hieraan verbonden zijn, ontstaat een publiek irritatiepunt in de Gemeenschap en daalt de
bereidheid van sommige lidstaten, om
dit feilen te financieren. Dit laatste blijkt
uit de stellingname van de ministerraad 4) tegen het groeitempo van de
landbouwuitgaven om een overschrijding van de grens van 1% van de BTWopcenten te voorkomen.
Het gevaar is nu aanwezig dat, doordat men het budgettaire probleem gaat
aanpakken, niet alleen het probleem van
de markt onopgelost blijft, maar ook
desintegratie van de Gemeenschappelijke landbouwmarkt kan ontstaan.
Wanneer de lidstaten van de EG willen
dat een vrije landbouwmarkt gehandhaafd blijft, dienen zij zich juist op het
voorkomen van te grote structurele overschotten te richten. Het budgettaire
probleem verdwijnt dan of wordt tot
hanteerbare properties teruggebracht.
Kritiek op het landbouwbeleid
De Commissie inventariseert in haar
document (biz. 8-12) de kritiek die op
het landbouwbeleid wordt uitgeoefend.
1. In het beleid is geen efficient wer-
kend systeem ingebouwd om de ontwikkeling van de produktie aan te passen
aan de vraag op de eigen markt en op de
wereldmarkt. Hierover concludeert de
Commissie terecht, dat iedereen met gezond verstand zal inzien dat geen enkel
systeem op lange termijn goed kan functioneren als er geen fysieke of economische factoren zijn die regulerend
werken.
2. Aangezien de marktordening van
de Gemeenschap berust op prijsgaranties en produktgebonden steun bevoordeelt zij juist de grootste bedrijven, die
reeds de beste produktiestructuur hebben. De Commissie stelt vast dat dit uit
de vrije economie voortvloeit. Wel acht
zij de kritiek gerechtvaardigd dat het
prijspeil — en dus tot op grote hoogte
het landbouwinkomen — rechtstreeks
wordt gesubsidieerd door de overheid.
Anders gezegd: in deze tijd van ,,inleveren” wordt inkomenssteun verleend
aan de welvarendste boeren.
3. Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is tot nu toe meer ten goede gekomen aan de reeds welvarende gebieden in de EG dan aan de gebieden die
er slecht voorstaan. Tegenover dit verwijt is de Commissie ambivalent. Enerzijds voert zij aan dat verschillen in
natuurlijke gesteldheid en structurele
verschillen reeds bestonden toen de
Gemeenchap werd opgericht. Anderzijds ontkent zij niet dat de verschillen
qua inkomen en produktiviteit tussen de
landbouwgebieden in de jaren zeventig
groter zijn geworden door het markt- en
prijsbeleid. Zij wijt dit aan twee oorzaken:
— door de aard van de produkten die
worden voortgebracht (graan, zuivel
en suiker) krijgen de welvarendste
gebieden van de Gemeenschap meer
steun dan de probleemgebieden, met
name de mediterrane gebieden die
vooral fruit, groenten en wijn produceren;
— de marktordening van de Gemeenschap is het voordeligst voor de producenten die er het best voortstaan.
Deze producenten zijn veelal in de
welvarendste gebieden gevestigd.
Overigens heeft er volgens de Commissie in de afgelopen jaren een accentverschuiving plaatsgevonden naar produkten in de mediterrane gebieden, wat
1) Bulletin EG, nr. 5, 1980, biz. 9.
2) Supplement Bulletin EG, nr. 6, 1980.
3) In bijlage 5 van het document van de
Commissie worden over de jaren 1975-1978
cijfers over de zelfvoorzieningsgraad van de
EG geleverd. De hoogste betreffen eiwitten
(112), boter (111), suiker (111), slachtpluimvee (104), gerst (103), tarwe (100), vetstof
(100) en varkensvlees (100). De overige twaalf
produkten liggen beneden de 100, waarvan
7 boven de 90. Het laagste cijfer betreft
citrusvruchten met 42.
4) Bulletin EG, nr. 2, 1980, biz. 52; Bulletin
EG, nr. 5, 1980, biz. 10.
;
4. De landbouw zou, absoluut gezien,
te kostbaar zijn voor de Gemeenschap.
Terecht wijst de Commisie crop dat in de
EG de overheidsuitgaven voor de landbouw niet hoger zijn dan in andere
sterk geindustrialiseerde landen (EG en
VS ca. 1 a 1 ‘/2% van het bruto binnenlands produkt, Japan 5%).
5. Een te groot deel van de begroting
van de Gemeenschap gaat naar de landbouw waardoor de dntwikkeling van de
Gemeenschappelijke politiek in andere
sectoren wordt belemmerd. Ook dit
argument wordt door de Commissie afgewezen. En terecht. Weliswaar gaat
meer dan 70% van de kredieten naar de
landbouw, maar dit wordt veroorzaakt
door het feit dat het landbouwbeleid de
enige werkelijke Gemeenschappelijke
politiek is die geld kost. Het mededingings beleid en de handelspolitiek liggen ook op Gemeenschapsniveau, maar
zijn relatief goedkoper. Wanneer de bevoegdheden van de EG worden uitgebreid naar nieuwe sectoren van het overheidsbeleid, betekent dit dat nationale
taken en uitgaven voortaan niet meer
behoeven te worden uitgevoerd. Hierdoor zou de overheveling van deze taken
en uitgaven van het nationale naar het
Gemeenschappelijke niveau gepaard
moeten gaan met gelijktijdige overdracht van de bijbehorende financiele
: middelen.
6. Sommige lidstaten ontvangen meer
dan zij betalen, terwijl andere een financieel nadeel van het landbouwbeleid
ondervinden. Dit komt door de structuur, de gerichtheid en de omvang van
de landbouwproduktie van de verschillende lidstaten. Deze constatering wordt
door de Commissie onderschreven.
Maar zij merkt vervolgens op dat zo’n
uitspraak geen grondslag van het beleid
mag zijn. De Commissie heeft hierin
gelijk. Hier ligt namelijk het verderfe-
lijke beginsel van het Just retour” op
de loer. Uiteraard moet er voor elk, aan
een integratievorm deelnemend land globaal een evenwicht tussen voor- en nadelen zijn. In een economisch integratieverband behoeft dit niet tot economische grootheden beperkt te blijven,
want economische integratie is altijd —
al dan niet nagestreefd — een politiek
gebeuren. Globaal evenwicht sluit evenwicht per onderdeel uit. Het ontbreken
van evenwicht per onderdeel maakt immers juist compensatie van voor- en nadelen mogelijk. Hierin zit de winstmogelijkheid voor de integratie. Binnen een
eenheidsstaat is het niet anders. Het
ongelukkige is evenwel dat in de budgetsector de kosten en in zekere mate ook
de baten per lidstaat in een bedrag zijn
uit te drukken. In de marktsector is dit
niet mogelijk. Terecht stelt de Commissie daarom, dat de genoemde kritiek
geen voldoende reden is om alleen het
ESB 29-7-1981
Gemeenschappelijk landbouwbeleid ter
discussie te stellen. Dit laat overigens
de mogeJijkheid onverJet te zoeken naar
een voor aJle Jidstaten aanvaardbare
belastingbasis voor de eigen financieringsmiddelen van de EG.
7. Het besteden van grote bedragen
kondigd dat Frankrijk zich bij de onderhandelingen over hervorming van het
Gemeenschappelijke
landbouwbeleid
hard zal opstellen. Haar doelstelling
bij deze onderhandelingen is dat het
beleid weer moet worden gebaseerd op
de
oorspronkelijke
principes
van
aan produkten waarvan de structurele
Gemeenschappelijke prijzen, voorkeurs-
overschotten toenemen heeft de inkomensverschillen binnen de landbouw
niet kleiner gemaakt. Met ,,grote bedragen” wordt gedoeld op het feit dat onevenredig veel wordt besteed aan de zuivel: een sector waarvoor op korte ter-
behandeling voor de Gemeenschap en
vrijhandel tussen de lidstaten van de
mijn geen uitzicht bestaat op het ver-
EG 6). Volgens haar is het nodig dat
de Europese landbouwprijzen worden
teruggedrongen tot het niveau dat ook
in de rest van de wereld geldt 7). Daarom
moet volgens mevrouw Cresson het hele
beteren van de afzetmogelijkheden. De
Commissie constateert een zeer duidelijk
parallellisme tussen het regionale inkomenspeil in de landbouw en het aan
stelsel van landbouwuitgaven worden
herzien. Om te voorkomen dat de kleine
boeren daarbij het slachtoffer worden,
moet de omvang van de produktie een
steun uitgekeerde bedrag per arbeids-
rol gaan spelen bij het bepalen van de
kracht. Wanneer de gemiddelde steun
voor de gehele Gemeenschap op 100
wordt gesteld, geldt:
— voor de meeste gebieden in het bekken van Parijs en in Belgie, NoordDuitsland, Nederland en Denemar-
prijzen 8).
ken een getal 150;
— voor ‘/3 van Italic een getal 50;
— voor de rest van Italie en voor de
bergstreken en het Zuidwesten van
Frankrijk een getal van 80.
Intussen heeft het Europees Parle-
ment op 16 juni jl. een resolutie over
het Gemeenschappelijk landbouwbeleid
aangenomen, waarin een voorkeur werd
uitgesproken voor het vaststellen van
maximale hoeveelheden landbouwprodukten die in aanmerking voor garantieprijzen komen. Op welke manier de
maxima zouden dienen te worden vastgesteld, staat niet in de resolutie. Wel
bevat zij allerlei paragrafen met regelin-
Deze rubriek wordt verzorgd door
het Europa Instituut van de
Rijksuniversiteit Leiden
gen om te voorkomen dat al te drastisch
wordt ingegrepen. EG-commissaris Andriessen liet in het Parlement weten dat
de Commissie op zeer korte termijn zelf
met ideee’n komt om de landbouwuitgaven te drukken, en dat deze ideee’n in
hoofdlijnen parallel lopen met wat hij in
het Europees Parlement had gehoord 9).
Ook de Commissie vindt het nodig dat
het landbouwbeleid zodanig wordt aangepast dat dit steunpatroon er anders
gaat uitzien.
Mogelijke oplossingen
Bij het in praktijk brengen van een
oplossing voor het landbouwprobleem
gaat het om een politieke beslissing.
De keuze van de oplossing is een politieke keus. Het gaat dus niet om een op
wetenschappelijke gronden geselecteerde structuur. Het Landbouw-Economisch Instituut in Den Haag heeft in
februari 1979 een studie gepubliceerd 5)
waarin allerlei alternatieven worden uitgewerkt en de effecten naast elkaar
worden gezet. Een nuttige exercitie.
Maar voor een beleidsbeslissing moeten
wij bij de politiek te biecht.
Het standpunt van Frankrijk is in
landbouwzaken van veel belang. Een
Gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid was een van de Franse eisen
bij het opstellen en uitvoeren van het
EEG-verdrag. Frankrijk zal geen wijzigingen in het landbouwbeleid dulden
die nadelig voor dat land zullen zijn.
Ook de nieuwe Franse minister van
Landbouw onder het Mitterand-regime,
mevrouw Edith Cresson, heeft al aange-
Zoals wij reeds vaststelden zit het pro-
bleem niet in uit de hand gelopen budgettaire lasten, maar in een verkeerde economische ordening van de bedrijfstak
landbouw. Het ligt niet in de bedoeling
het gehele systeem op de helling te zetten 10). Dit bleek reeds uit de beperking
die de ministerraad aan het onderzoek
van de Commissie heeft gesteld, uit de
uitgangspunten van de Franse land-
bouwminister en uit de paragrafen in de
resolutie van het Europees Parlement
5) G. Meester, Prijs- en inkomensbeleid voor
de landbouw in de EG: alternatieven en hun
effecten, Landbouw-Economisch Instituut,
‘s-Gravenhage, 1979.
6) NRC Handelsblad, 12 juni 1981.
7) De Commissie merkt in haar document
(biz. 9) op, dat in de VS de melkprijs momenteel hoger is dan in de EG.
8) Europa van Morgen, 5 juni 1981, biz. 328.
9) Europa van Morgen, 17 juni 1981, biz.
359; zie ook het verslag-Plumb over de mogelijke verbeteringen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid, 27 mei 1981, zittingsdocumenten Europees Parlement 1981/1982,
nr. 1-250, 1981.
10) Wanneer men geen koude sanerinj; na-
streeft, dient het landbouwstructuurbeleid de
uitstoot van arbeidskrachten en zelfstandige
boeren mogelijk te maken. Over het gevoerde
structuurbeleid in de Europese landbouw
meer in een volgend artikel.
731
die moeten voorkomen dat al te dras-
tisch wordt ingegrepen 11).
In feite gaat het er om, structured
overproduktie van landbouwprodukten
te voork6men voor zover deze niet buiten de EG kunnen worden afgezet of in
voedselprogramma’s kunnen worden
aangewend 12). Tevens zou een mechanisme moeten worden ingebouwd om de
inkomensverschillen in de Europese
landbouw niet groter, maar veeleer kleiner te maken. Ten slotte zou een betere
relatie met landbouwprijzen buiten de
EG kunnen ontstaan door het terugbrengen van de Europese landbouwbescher-
ming 13).
Aanbevelingen van de Europese
Commissie
Volgens de Commissie moet de vernieuwing van het Gemeenschappelijk
landbouwbeleid volgens drie beleidslijnen verlopen (biz. 14-18);
1. aanpassing van de marktverordeningen door invoering van een nieuw
grondbeginsel, namelijk de medeverantwoordelijkheid of kostenbijdragen van
de producenten. Wat de producenten
boven een bepaald volume aanbieden,
berekend op basis van de afzetmogelijk-
heden binnen en buiten de Gemeenschap, dient geheel of ten dele voor rekening van de producent te komen. Dit
nieuwe beginsel zou een vast element in
het Gemeenschappelijk landbouwbeleid
moeten worden en van toepassing moeten zijn op alle produkten waarvoor
een marktordening geldt. In de toepassing zou het naar produkt kunnen worden gedifferentieerd.
Over de wijze waarop de quota worden vastgesteld lopen de meningen uiteen. Men kan per produkt een globaal
kwantum voor de gehele Gemeenschap
vaststellen. Daarbinnen kunnen deelkwanta per lidstaat worden bepaald, wat
een verstarrend element in de landbouw
zou veroorzaken. Uiteindelijk zal de beperking op de een of andere manier
in elk bedrijf voelbaar moeten worden.
De uitwerking van een kwantumsysteem
zal moeilijke politieke beslissingen vragen, maar het zou voorlopig al een hele
stap zijn indien over het principe een beslissing door de ministerraad zou worden genomen. Daarbij moet de invloed
op de agrarische inkomens worden ingecalculeerd;
2. een nieuwe aanpak ten aanzien van
de buitenlandse politick van de Gemeenschap voor het handelsverkeer in
landbouwprodukten. Wanneer het
nieuwe beleid restricties oplegt aan
de omvang van sommige takken van
dierlijke produktie, moet ook de invoer
van bepaalde soorten veevoeder of
soortgelijke produkten ,,beter in de hand
worden gehouden”. Ten aanzien van de
uitvoer moeten in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid een aantal voorzieningen worden ingebouwd, die ook bestaan in landen die belangrijke expor732
teurs van landbouwprodukten zijn (VS,
Canada, Australie, Nieuw-Zeeland). Met
name betreft het hier de mogelijkheid
om langlopende overeenkomsten te sluiten. De Commissie wijst in dit verband
ook op de voedselvoorziening van de
ontwikkelingslanden;
3. ombuiging van het structuurbeleid.
De Commissie pleit er voor dat de
ministerraad enkele wijzigingen in de
z.g. sociaal-structurele richtlijnen aanneemt. Voorts beveelt zij de ontwikkeling van de bosbouw aan, van energie-
beperkende methoden in de landbouw
en van de afzetmogelijkheden van landbouwprodukten die als grondstof kunnen dienen voor de energieproduktie.
J. C. P. A. van Esch
11) Handhaving van de opzet van het huidige
beleid houdt in, dat de landbouw geen nationale steunverlening krijgt. De Commissie verwerpt in haar document (biz. 12-13) twee oplossmgen, namelijk de z.g. tweetrapsfinanciering (voor zover de EG-begrpting de landbouwuitgaven niet kan financieren zou elke
lidstaat het verschil uit zijn eigen begroting
moeten bekostigen) en de z.g. prijzencocktail
(nationale pnjstoeslagen bovenop een
Gemeenschappelijke minimumprijs).
12) De landbouw- en voedselorganisatie van
de VN heeft kort geleden gewezen op een
kpmende voedselschaarste in de wereld. Het
lijkt gerechtvaardigd de vraag te stellen, of
het in zp’n situatie toelaatbaar is, potentiele
produktie achterwege te laten. Een moeilijke
vraa.g, waarop een politick antwoord past.
13) Hierbij speelt de vraag in hoeverre de
z.g. wereldmarktprijzen voor landbouwprodukten ree’le prijzen zijn. Uiteraard zou een
verlaging van landbouwprijzen in de EG
gepaard moeten gaan met lagere interventiepnjzen.