Regionaal beleid in de
Europese Gemeenschap
DRS. W. T. M. MOLLE*
Binnen de Europese Gemeenschap bevinden zich regie’s die sterk uiteenlopen qua niveau van
inkomen en werkgelegenheid. Om deze verschillen te verminderen wordt door de EG een regionaal
beleid gevoerd. De vraag is hoe effectief dat beleid kan zijn gezien het feit dat de ongelijkheden veel
meer samenhangen met verschillen tussen lidstaten dan met een typische regionale problematiek. In
dit artikel wordt de regionale politick van de Europese Gemeenschap beschreven en geevalueerd.
De auteur komt tot de conclusie dat de beschikbare fondsen ontoereikend zijn om de regionale
ongelijkheid te verminderen en bovendien niet op de meest effectieve wijze worden ingezet.
1. Inleiding
De ruimtelijke verdeling van inkomen en werkgelegenheid
over de diverse regie’s van de Europese Gemeenschap is nogal
ongelijk. Ten einde deze ongelijkheid te verminderen wordt
zowel door de afzonderlijke lidstaten als door de Europese
Gemeenschap een regionaal beleid gevoerd. In dit artikel zal
de vraag opgeworpen worden of het beleid dat door de
Europese Gemeenschap gevoerd wordt adequaat is, gezien de
aard en de omvang van het probleem.
Voordat het eigenlijke probleem zal worden aangesneden,
zullen wij echter eerst kort ingaan op enkele algemene
aspecten van regionale problematiek en regionale politick
(par. 2). Vervolgens zal een korte analyse gemaakt worden van de regionale problematiek binnen de EG (par. 3).
Daarna zal worden ingegaan op de manier waarop op
Europees niveau een beleid is uitgewerkt dat ten doel heeft
deze structurele ongelijkheden te verminderen (par. 4). Ten
slotte zal dit beleid in het licht van de resultaten van de
analyses m.b.t. de aard van de regionale problematiek worden
gesteld, ten einde te bezien in hoeverre de gekozen instrumenten adequaat geacht kunnen worden (par. 5).
2. Regionale problemen en regionale politick
Binnen elk land bestaan verschillen in economische ontwikkeling tussen regie’s. Deze verschillen zijn in het ene land
meer uitgesproken dan in het andere. Zij worden meestal
afgemeten aan indicatoren als de concentratie van bevolking
en economische activiteiten, het niveau van inkomen per
hoofd, de produktiviteit per werkende en de beschikbaarheid
en toegankelijkheid van milieugoederen, van culturele infrastructuur, van recreatie enz. Een van de meest gebruikte
indicatoren van regionale ongelijkheid is overigens het verschil in beschikbare werkgelegenheid tussen regie’s, of anders
gezegd, in relatieve werkloosheid.
De theorie van de regionale ontwikkeling geeft aan dat deze
verschillen niet zo maar het gevolg zijn van incidentele
factoren, maar van een complex samenspel van onderling
afhankelijke factoren die in de loop van de geschiedenis steeds
gezamenlijk de lokatie van economische activiteiten en van de
bevolking bepaald hebben. Men kan daarbij denken aan
geografische gegevenheden, b.v. ligging bij een monding van
een rivier, economisch-technologische factoren die b.v. de
716
kostprijsverhouding van de produktie op diverse plaatsen
bepaalden, demografische factoren die de omvang en de
totale groei van de bevolking be’invloedden enz. Deze factoren veranderen voortdurend. Recente wijzigingen zijn b.v.
geweest de stijging van de kosten van energie en de overheveling van vele produkties naar derde-wereldlanden, vanwege
de daar geldende lagere loonkosten.
Hoewel er steeds verandering is, is het niet zo dat deze
verandering ook gaat in de richting van een beter evenwicht.
Integendeel, er bestaan sterke aanwijzingen dat het systeem
aan zich zelf overgelaten alleen maar grotere ongelijkheid
voortbrengt 1). Sommige produktiefactoren b.v. zijn niet erg
mobiel, en voor zover ze dat wel zijn, zijn ze vaak geneigd om
naar de concentratieregio’s te verhuizen. Voorbeelden hiervan zijn er te over: een van de mechanismen die dit
veroorzaakt loopt via het bankwezen, dat de besparingen van
de ,,arme” regio’s centraliseert, en vervolgens deze aanwendt
voor kapitaalverstrekking in concentratieregio’s omdat daar
de projecten met de beste financiele vooruitzichten bestaan.
De vooruitzichten zijn er beter omdat deze regio’s dichter bij
de markt liggen, gebruik kunnen maken van gespecialiseerde
arbeid e.d.
Naast het marktmechanisme komen echter ook impulsen
uit het politieke systeem die niet steeds in het voordeel van de
achtergebleven regio’s werken. Te denken valt hier bij
voorbeeld aan de effecten van de tendens om de lonen op
nationaal vlak te bepalen. Als gevolg daarvan is het relatieve
loonkosten voordeel van veel regio’s verloren gegaan.
Gezien het feit dat het systeem geen of onvoldoende
zelfregulerende mechanismen kent en dat grote groepen van
de bevolking de ongelijkheid als sociaal onaanvaardbaar en
moreel onrechtvaardig ervaren, is het nodig een beleid te
voeren om de tendensen die deze onevenwichtigheden veroorzaken, om te keren. In de literatuur staat deze reden voor het
voeren van een regionaal beleid bekend als de rechtvaardigheidsgrond (,,equity”-argument in de Angelsaksische literatuur). Daarnaast worden er echter ook steeds typisch econo-
* De auteur is hoofd van de afdeling Vestigingspatronen van het
Nederlands Economisch Instituut te Rotterdam.
1) Zie in dit verband ook de theorie van Myrdal m.b.t. de cumulatieve causatie (,,backwash and spread effects”).
; mische gronden aangegeven om een regionaal beleid te
Een vraag die al door veel auteurs is opgeworpen, is in
voeren. Deze staan in de literatuur bekend als de z.g.
hoeverre het gevoerde regionale beleid werkelijk effectief
doelmatigheidsgrond (,,efficiency”-argument in de Angelsak-
geweest is, d.w.z. daadwerkelijk een bijdrage heeft geleverd
tot het bereiken van de gestelde doelen. Daartoe zijn verscheidene typen studies uitgevoerd. Het eerste type telt simpelweg
alle werkgelegenheid op in activiteiten die steun ontvangen
hebben en vindt dit het effect van de politiek. De vraag is
sische literatuur). De overweging daarbij is dan dat er als
gevolg van de gebrekkige regionale verdeling van een aantal
produktiefactoren, overheidsgoederen en economische acti-
viteiten de economic geen volledig profijt kan trekken van het
aanwezige potentieel, en dus de totale produktie lager is dan
mogelijk zou zijn als deze onevenwichtigheden zouden worden opgeheven.
Alle landen van West-Europa zijn in de loop van de
afgelopen decennia een regionaal beleid gaan voeren. Afhankelijk van de zwaarte van hun regionale problematiek en de
overheersende sociaal-economische inzichten werd er eerder
of later mee begonnen, en werd de regionale politiek meer of
minder intensief opgezet, wat zowel tot uiting komt in de
kracht waarmee de instrumenten werden gehanteerd als in het
aantal instrumenten dat werd ingezet. Langzamerhand is er
toch enige tekening gekomen in de veelheid van ideeen die
m.b.t. instrumenten van regionale politiek tot uitwerking zijn
gekomen in de diverse lidstaten van de Europese Gemeen-
center wat er hiervan ook zonder steun ontstaan zou zijn. Om
dit te meten zijn modellen ontwikkeld die trachten de effecten
van de regionale politiek te isoleren van de ,,normale”
ontwikkeling4). Uit deze studies komt in het algemeen naar
voren dat het beleid van beperkt belang is. Ten slotte zijn er
studies uitgevoerd van het interviewtype, waarbij aan bedrijven die ergens gevestigd zijn, werd gevraagd in hoeverre
regionale steunmaatregelen op hun beslissing van invloed zijn
geweest 5). Daaruit blijkt eveneens dat er t.a.v. de mogelijkheden tot be’invloeding van de ruimtelijke verdeling van economische activiteiten door middel van de bestaande regionale
beleidsmaatregelen geen al te grote verwachtingen dienen te
worden gekoesterd.
schap en een zekere consensus begint zich uit te kristallise-
ren 2). Op grond daarvan kunnen we enige algemene kenteke-
3. Korte kenschets van het regionale probleem in de EG
nen geven.
Deze betreffen in de eerste plaats de regio’s die onderwerp
zijn van regionaal beleid. Was er aanvankelijk bijna overal
een duidelijke concentratie van de aandacht op de z.g.
achtergebleven regio’s of regio’s die met structurele aanpassingsmoeilijkheden zaten, naderhand is steeds meer het
de specifieke karaktertrekken van de Europese regionale problematiek.
De regionale problemen van de Europese Gemeenschap
zijn omvangrijk. Zij betreffen enerzijds regio’s die tot nog toe
inzicht doorgebroken dat het systeem van regio’s als geheel
niet of nauwelijks aan de ontwikkeling van industrie en
beschouwd moet worden en dat elk element daaruit een eigen
diensten hebben deelgenomen en nog sterk zijn gericht op
landbouw. Met name in de regio’s van de Zuidelijke lidstaten
type maatregel nodig had. Ook over de instrumenten bestaat
in grote lijnen eenstemmigheid. In alle lidstaten kunnen de
gebruikte instrumenten worden onderscheiden in instrumenten gericht op personen en instrumenten gericht op bedrijven.
De eerste groep staat in praktisch alle landen qua belang
Na deze korte algemene kenschets zullen we nu ingaan op
is deze landbouw vaak weinig produktief. Voorbeelden zijn
Calabria en Molise (in Italic). Anderzijds zijn er ook regio’s
die in het verleden een leidende rol hebben gespeeld in een
bepaalde fase van de economische ontwikkeling maar nu
overigens ver achter bij de tweede. Het betreft in concrete
door de gewijzigde produktieverhoudingen in de moeilijkhe-
vooral financiele tegemoetkomingen voor personen die bereid zijn te verhuizen. Veel belangrijker is de groep instrumenten voor bedrijven. Deze valt ook weer in tweeen uiteen, met
enerzijds financiele prikkels die de investeringen in bepaalde
streken moeten aanmoedigen, en anderzijds een grote groep
instrumenten die de voorwaarden voor vestiging in bepaalde
den zijn gekomen. Duidelijke voorbeelden hiervan zijn de
regio’s verlichten. Deze laatste betreft praktisch uitsluitend
infrastructuur (wegen, havens, bedrijfsterreinen, scholing van
arbeiders, nutsvoorzieningen enz.). Een gedetailleerd overzicht van de maatregelen die in elk land van kracht waren en
zijn, is gegeven in het reeds eerder geciteerde werk van Alien
e.a. en er zal hier niet verder op worden ingegaan.
traditionele staalregio’s als Wallonie, Saarland, Zuid-Wales.
De eerste groep regio’s wordt in het algemeen gekenmerkt
door een perifere ligging, en door een gebrekkige infrastructuur, ook wat betreft voorzieningen. Het tweede type regio
wordt in het algemeen gekenmerkt door inadequate infrastructuur, grote problemen met zowel oude industrie- als
woongebieden. Ook de arbeidsmarktsituatie is in beide typen
regio’s verschillend. Tot voor kort onderscheidde men naast
bovengenoemde twee typen ook de z.g. congestiegebieden
als probleemregio. Het probleem lag hier echter omgekeerd:
Wel dient nog een woord gezegd over het doel waarop het
de groei en concentratie in deze regio’s was zodanig dat er in
deze regio’s moest worden afgeremd. Onlangs is echter het
regionaal beleid is gericht. Een samenvatting van de nage-
inzicht doorgebroken dat deze regio’s, meestal de centrale
streefde doelen is reeds enige tijd geleden door de OECD
gemaakt 3). Deze zijn sindsdien praktisch dezelfde gebleven.
Het zijn:
— ,,planning economic development and investment in
stedelijke gebieden van elk land, hun sterke positie hebben
verloren en nu eveneens kampen met grote problemen van
aanpassing van zowel hun economische als hun maatschappe-
accordance not only with the need to promote the overall
progress of the national economy, but also with the
diverse needs and potentialities of the different regions
and with the geographical distribution of the population
and manpower;
— reducing the imbalance between regions in the distribution of economic activity and in the levels of income,
prosperity and welfare;
— maintaining and encouraging the social and cultural basis
of the life of the regional populations including the
preservation and best use of natural, cultural and amenity
resources;
— planning the physical environment and infrastructure
including housing, communication, and other forms of
fixed capital in accordance with consistent and coherent
national, inter-regional and regional aims and with the
economic resources available.”
ESB 29-7-1981
2) Zie in dit verband K. Alien e.a., Regional incentives in the European
Community, a comparitive study, EC Regional Policy Series nr. 15,
Brussel, 1979.
3) OECD, The regional factor in economic development policies in
fifteen OECD countries, Parijs, 1970, biz. 24.
4) Zie b.v. recentelijk voor Nederland H. Folmer en J. Oosterhaven,
Dutch regional economic policy: a review of contents and an. evaluation
of effects, Research Memorandum van het Instituut Economisch
Onderzoek RU Groningen, Groningen, 1980 en verder de studie van
J. Rhodes en B. C. Moore, Evaluating the effects of British regional
economic policy, Economic Journal, jg. 83, biz. 87-110.
5) In deze categoric voor Nederland b.v. F. S. Poolman, A. L. M.
Potters en E. Wever, Industriele bedrijfsmigratie naar en binnen
Noord-Brabant.
717
lijke structuur aan de nieuwe omstandigheden. Zij kunnen de
ongeveer de helft. Na 1970 schter is een omgekeerde tendens
grote probleemgebieden van de toekomst worden 6).
waarneembaar; sinds dat jaar neemt de dispariteit sterk toe.
Van de verschillende onevenwichtigheden die tussen de
Bezien wij nu de oorzaken van deze dispariteit en van de
regie’s in Europa bestaan, wordt in het algemeen de ongelijkheid van het inkomen per hoofd als een van de schrijnendste
ervaren. De ongelijkheid tussen regie’s in Europa op dit punt
is nogal groot. De regio met het hoogste inkomen per hoofd in
de EG van de negen is b.v. vijf keer zo ,,rijk” als de armste
regio (Eurostat). Bovendien bestond de indruk, dat deze
verschillen de neiging hadden toe te nemen.
Het gebruik van het bruto regionaal produkt (brp) per
hoofd van de bevolking als indicator in dit soort berekeningen
is onderhevig aan een aantal feilen. Zo geeft het niet aan wat
de verschillen aan de bestedingskant zijn (d.w.z. houdt geen
rekening met overdrachtsinkomens) en is gebaseerd op
wisselkoersen, die zoals bekend een slechte weerspiegeling
zijn van de verschillen in koopkracht tussen landen. Ten slotte
is het cijfer verder onderhevig aan alle bekende kritiek op het
nationaal produkt of nationaal inkomen als welvaartsindicator. Bij het voorlopig ontbreken van enige betere indicator
wordt er toch vrij algemeen mee gewerkt.
ontwikkeling wat nader. Dit kan gebeuren door de Theil-index te splitsen in de dispariteit tussen sets en die, binnen sets.
Als een set beschouwen we hier de regie’s die alle tot hetzelfde
land behoren. In label 1 (regel 2) is de dispariteit tussen de
niveaus van het inkomen per hoofd van de lidstaten weergege-
ven en uitgedrukt (regel 3) in procenten van de totale
ongelijkheid tussen regie’s. Daarbij blijkt dat de verschillen
tussen landen voor een heel groot gedeelte de verschillen
tussen regie’s blijken te bepalen: in de EG van de negen tussen
1950 en 1970 voor 55 tot 60%, in de EG van de twaalf in
diezelfde jaren zelfs 75 tot 85%. De recente stijging van de
totale dispariteit blijkt volledig voort te vloeien uit de stijging
van het verschil tussen landen. Als gevolg daarvan blijkt dat
in 1977 in de EG van de twaalf zelfs 83% van de regionale
verschillen zijn terug te voeren tot landenverschillen. Als in
plaats van inkomen per hoofd van de bevolking het inkomen
per werkende wordt genomen, blijkt dit laatste cijfer zelfs op
te lopen tot 90% 9).
De analyse van de ontwikkeling van de verschillen in
In het bovenstaande werd nog slechts ingegaan op indicato-
regionaal inkomen per hoofd in Europa was tot voor kort zeer
ren voor de totale dispariteit. Dit zegt niets over de positie van
gebrekkig als gevolg van het ontbreken van vergelijkbare
de diverse regie’s. Deze laatste zijn door ons in de eerder
vermelde publikaties echter ook onderzocht. Een van de
opmerkelijkste resultaten uit de analyse van de samenstelling
van de rangorde van de diverse Europese regie’s voor
cijfers. Sinds 1970 worden deze cijfers wel opgesteld door
Eurostat. Ten behoeve van een eerdere publikatie 7) hebben
wij op grond van alle beschikbare informatie ook cijfers
opgesteld voor de jaren 1950 en 1960 voor 76 regie’s in de
Europese Gemeenschap van de Negen. Met behulp van o.a.
de index van Theil is door ons toen nagegaan hoe de
dispariteit in inkomen per hoofd tussen 1950 en 1970 zich had
ontwikkeld. Daaruit Week dat ze voortdurend was gedaald.
De periode 1950-1970 is echter al weer relatief ver achter ons.
Bovendien is in de tussentijd de EG uitgebreid met Griekenland en zal binnenkort waarschijnlijk andermaal worden
uitgebreid met Spanje en Portugal. Reden om de analyses
nogmaals uit te voeren voor een recent jaar (1977) en voor de
nieuwe Gemeenschap van Twaalf 8). De bestaande databasis
voor de negen lidstaten werd daartoe gecompleteerd voor de
drie nieuwe lidstaten. De resultaten van de nieuwe berekenin-
gen m.b.t. de dispariteit in inkomen per hoofd zijn weergegeven in label 1.
Tabel 1. Theil-indices van het bruto regionaal produkt per
hoofd van de bevolking in de Europese Gemeenschap (totale
dispariteit tussen regie’s en dispariteit tussen landen,
1950/1977)
EG 12
EC) 9
1950
1960
1970
1977
1950
1960
1970
verschillende indicatoren, was de grole stabiliteit die zich
hierin manifesleerde. Over de bijna dertigjarige analyse-
periode bleken sleeds de perifere regie’s van de mediterrane
landen zich op de laagste plaatsen te bevinden, terwijl enkele
stedelijke regie’s in Noord-Europa steeds bovenaan stonden.
Slechts twee significante verschuivingen traden op in dit
beeld, te weten Duitsland, dat met al zijn regio’s sterk is
opgeklommen, en Groot-Brittannie, dat met al zijn regio’s
sterk is teruggevallen. Wat dit laatste land betreft lijkt
overigens onlangs weer enige verschuiving ten gunste te zijn
opgetreden.
Een andere indicator voor de regionale ongelijkheid, die in
het algemeen sterk op de voorgrond komt in discussies, is de
werkloosheid. Ook op dit punt zijn er vrijwel geen vergelijkbare gegevens voor de jaren voor 1975 uit officiele bron. Uit
de analyse van zo veel mogelijk wel vergelijkbaar gemaakte
nationale cijfers blijkt echter dat de relatieve werkloosheid in
1950 in West-Duitsland veel hoger was dan in de rest van
Europa, terwijl daarentegen de procentuele werkloosheid in
Engeland beneden het EG-gemiddelde lag. Deze situatie heeft
zich geleidelijk veranderd en onlangs zijn het in Europa van
de negen voornamelijk de Italiaanse en Britse regio’s (en
lerland) die te kampen hebben met hoge werkloosheidsper-
centages. Wat de drie nieuwe lidstaten betreft zijn de cijfers
1977
erg gebrekkig maar voor zover zij vergelijkbaar te maken zijn
blijken ze te wijzen op zeer hoge werkloosheid. Ook voor deze
1. Totale dispariteit …… 0,068 0,047 0,039 0,068 0,125 0,102 0,073 0,100
2. Dispariteit tussen landen 0,040 0,026 0,023 0,052 0,095 0,081 0,061 0,083
76
78
59
55
59
79
83
Bron: Molle en Van Haselen, op.cit.
indicator blijkt overigens dat er een sterke nationale factor is
die de regionale situatie in Europa met betrekking tot de
werkloosheid in hoge mate bei’nvloedt.
In het recente verleden zijn de regionale verschillen toege-
nomen, met name als gevolg van de toename van de
Het zal niemand die enigszins op de hoogte is met de
bestaande welvaartsverhoudingen in Europa verwonderen
dat bij uitbreiding van de EG de dispariteit aanmerkelijk
blijkt toe te nemen. Voor de EG van de twaalf was in alle drie
de steekjaren, d.w.z. in 1950, 1960 en 1970, de Theil-index
zelfs twee maal zo groot als voor de EG van de negen. Of in
rneer tot de verbeelding sprekende termen: in de EG van
twaalf was de regio met het hoogste bruto binnenlands
produkt per hoofd 10 tot 14 keer zo rijk als de regio met het
laagste brp per hoofd, in vergelijking met 5 tot 6 maal voor
de EG van negen. Hoewel absoluut steeds hoger, bleek de
ontwikkeling ook bij de analyse voor de uitgebreide EG
steeds aan te geven dat in de loop van de periode 1950-1970 de
totale dispariteit aanmerkelijk is afgenomen en wel met
718
verschillen tussen lidstaten. Voor de toekomst moet rekening
worden gehouden met een verdere toeneming van de verschillen, gezien de bestaande verwachtingen van demografische en
6) Zie in dit verband o.a. L. H. Klaassen, W. T. M. Molle en J. H. P.
Paelinck (ed.), Dynamics of urban development, Gower press, 1981.
7) Willem Molle in samenwerking met Bas van Hoist en Bans Smit,
Regional disparity and economic development in the European Community (417 662), Saxon House, Farnborough, 1980.
8) Willem Molle en Hein van Haselen, Regional disparity and assisted areas in the European Community of twelve, NEI/ PEER, 1980/22.
9) Idem.
|economische groei tussen de twaalf lidstaten van de EG 10).
verantwoordelijkheid voor de regionale politick wordt ge-
Als we proberen de oorzaken te verklaren van de slechte
legd. Inderdaad lijkt het functioneren van de Gemeenschap in
positie m.b.t. inkomen per hoofd en werkloosheid van de
mediterrane landen ten opzichte van Noord-Europa enerzijds
en vervolgens proberen de redenen te vinden voor de
wijzigingen in relatieve positie van Engeland en Duitsland,
gevaar te komen als de regionale effecten niet door middel van
een behoorlijke regionale politick worden gecorrigeerd. Een
duidelijk voorbeeld hiervan is de staalindustrie. Het ontbreken van alternatieve activiteiten in de ,,staalregio’s” brengt
bepaalde staten ertoe zware steun te geven aan de gevestigde
Industrie, wat bij andere lidstaten reeds heeft geleid tot het
dan blijkt dat het met name allerlei nationale ontwikkelingen
en situaties zijn die voor dit beeld verantwoordelijk zijn. Het
betreft hier factoren als aanwezigheid van hulpbronnen,
dreigen met sluiting van de grenzen. Als dit laatste zou
„ niveau van scholing van beroepsbevolking, toegang tot
gebeuren zou dat een directe aantasting betekenen van de
• markten en vooral ook sociale en economische infrastructuur, die eerder een typisch nationale i.p. v. regionale dimensie
hebben. Bij de behandeling van de regionale problematiek in
de EG kunnen niet slechts regionale factoren worden bezien,
basis van de Gemeenschap (de vrije markt) en daarmee zou de
gehele Europese structuur, waarvan een groot deel van de
welvaart van Europa toch inmiddels afhankelijk is, in gevaar
komen. Hieruit blijkt duidelijk dat er niet alleen op nationaal,
zoals voor regie’s binnen een land, maar dienen ook z.g.
maar ook op Europees niveau meer dan voldoende aanleiding
:
nationale factoren een zeker zo belangrijke plaats in te nemen.
is om het argument van de ,,economische doelmatigheid” te
Het regionale probleem van Europa kan niet geheel worden
hanteren voor het voeren van een regionaal beleid. Echter,
ook het rechtvaardigheidsargument heeft een Europese dimensie. Bij dit laatste komt de solidariteit tussen de welvarende en minder welvarende gebieden in Europa tot zijn recht.
gesteld in termen van inkomen per hoofd en werkloosheid.
Gezien het gewicht van deze indicatoren in de politieke
discussie kunnen de resultaten van de hier gegeven analyse
toch, zij het met het nodige voorbehoud, gebruikt worden als
aanzet voor een vergelijking van het regionaal probleem met
regionale politick in de Europese Gemeenschap.
Gezien de nadruk die de Europese Gemeenschap recent
steeds sterker wenst te leggen op de sociale en menselijke
aspecten naast de puur economische, volgt ook hieruit een
zekere drang om op Europees niveau een beter regionaal
evenwicht na te streven door het voeren van een regionaal
Na deze korte behandeling van de aard van de Europese
male problematiek gaan we nu over naar het regionale
beleid dat op Europees niveau wordt gevoerd 11). De eerste
vraag die daarbij opkomt is dan waarin het Europees beleid
beleid.
Het doel van de Europese regionale politick is op vele
plaatsen op verschillende manier verwoord. In een van de
laatste officiele uitlatingen 12) worden de volgende twee
doelen onderscheiden:
— het beperken van de bestaande regionale problemen zoals
ticn onderscheidt van het nationale. Dit is in de eerste plaats
deze zich voordoen zowel in de regie’s die traditioneel
ta.v. de uitvoerende organisatie. Binnen een land (lidstaat) is
weinig ontwikkeld zijn, als in de regie’s die verwikkeld zijn
het steeds de nationale overheid die het beleid voert. Deze is
compleetste belichaming van het overheidsgezag en de
arbiter voor het evenwicht van de delen van haar grondgetted. Deze staten zijn echter zelf weer regio van een groter
•gebied. De voorgaande paragraaf gaf aan dat in dit grotere
gebied er zeer omvangrijke problemen bestaan die zeker zo
in een proces van industriele of agrarische omschakeling;
— het voorkomen van nieuwe regionale ongelijkheden die
(root zijn als die binnen lidstaten. De vraag komt dan op wie
^erantwoordelijkheid draagt voor het evenwicht tussen deze
^macro”-regio’s. Tot voor relatief kort was hier een eenduifig antwoord op, te weten de verschillende staten zelf. Zij
deze doelen te bereiken. Aanvankelijk was dit zeer beperkt,
vooral omdat de EG aanvankelijk uitermate slecht was
toegerust om deze doeleinden na te streven. Een eerste
deden hun best om de welvaart van hun land ten minste niet te
had van de omvang en aard van de regionale problemen op
Europees vlak. Mede als gevolg hiervan begon de Gemeenschap te functioneren zonder dat zij op dit punt voldoende uit
het Verdrag voorvloeiende bevoegdheden had 13). Ten slotte
4. Het regionaal beleid op Europees niveau
achterblijven bij die van andere landen en zetten
.rvoor alle mogelijke instrumenten in als monetaire polihandelspolitiek, nationale groeipolitiek, beleid t.a.v.
litaal en kennis en zelfs soms militaire interventie. Overiwerden een aantal van deze instrumenten soms niet
toegepast om het evenwicht tussen staten te handha, maar ook om het evenwicht tussen regie’s van de staat te
kunnen voortkomen uit de structurele veranderingen in de
wereldeconomie enz.
Vanzelfsprekend komt nu de vraag op wat de EG doet om
oorzaak hiervan was dat in 1958 eigenlijk niemand enig idee
bleek het verkrijgen van de nodige bevoegdheden een nogal
langdurige geschiedenis. Het voortdurend ijveren van de
Commissie heeft er echter toch toe geleid dat geleidelijk meer
‘orderen. Dit gold met name b.v. als tariefpolitiek gebruikt
om de textielindustrie, die sterk regionaal geconcen•d is, te helpen.
Met de groei van de Europese eenwording, en met name
met de komst van de EG is in dit beeld wel wat veranderd. Met
‘ide creatie van de gemeenschappelijke markt en het gezamenJijk buitenlands handelsbeleid zijn een aantal instrumenten
die vroeger door de lidstaten werden gebruikt om zowel hun
nationale als regionale groei te bevorderen, ontvallen. Gezien
de harmonisatie die ook op andere gebieden bereikt is, met
pame monetair, sociaal enz., hebben ook instrumenten op
ideze gebieden aan betekenis ingeboet. Dit zal nog versterkt
worden indien (voorlopig onwaarschijnlijk) de Economische
jen Monetaire Unie gecreeerd wordt (dan zou nl. geen
nationale wisselkoerspolitiek meer mogelijk zijn).
Er bestaan grote verschillen in welvaart tussen de lidstaten
ivan de Gemeenschap. Bovendien bestaan er grote verschillen
; tussen regie’s van elke lidstaat. De Gemeenschap be’invloedt
srioor haar functioneren zowel de verschillen tussen staten als
tussen regie’s. Ook dit systeem werkt niet zelfcorrigerend.
‘et lijkt dan ook noodzakelijk dat er ook bij de EG een
SB 29-7-1981
10) W. T. M. Molle, Long term changes in the spatial socio-economic
system of the EC, an evaluation of the past and perspectives of the
future, NEI/FEER, 1980/9.
11) Voor uitgebreidere behandelingen van de regionale politick op
Europees niveau kan verwezen worden naar W. T. M. Molle en
J. H. P. Paelinck, Regional policy, in: P. Coffey (red.): Economic
policies of the Common Market, MacMillan, 1980 en vooral N.
Vanhove en L. H. Klaassen, Regional policy; a European approach,
Saxon House, Farnborough, 1980, en bovendien naar een wat oudere
publikatie van J. van Ginderachter, La politique regionale de la
Communaute, justifications, modalites, propositions, Revue du Marche Commun, 1973, biz. 468-86.
12) Gebaseerd op de publikatie van de EG-commissie, Community
regional policy: new guidelines, Bulletin of the European Communities, 1975, supplement.
13) De bekendste bevoegdheid van de Gemeenschap (art. 93 van het
verdrag) was om bepaalde steunmaatregelen, waaronder regionale, te
verbieden als zij van mening was dat deze niet verenigbaar waren met
de gemeenschappelijke markt.
719
instrumental! werden verkregen en het regionale element zich
coordinatie was van direct regulerende aard. Het betrof
steeds meer verzelfstandigde uit de overige beleidsvelden van
hier de regeling tot beperking van de steun die door de
de EG. In dit verband lijkt het nuttig de volgende vier
lidstaten nationaal kan worden gegeven aan ontwikkelin-
hoofdelementen te onderscheiden.
1. Een eerste activiteit die de Commissie ondernam, was het
verkrijgen van kennis over de regionale situatie in de
Gemeenschap en de ontwikkelingen die zich daarin
voordoen. In dit verband heeft de Commissie een aantal
gen in bepaalde regio’s. Deze regulering was nodig gezien
studies gemaakt resp. laten uitvoeren 14). Recent is een en
ander wat stelselmatiger aangepakt en het ligt nu in de
het feit dat de steun voor de minder ontwikkelde regio’s
volledig ontkracht dreigde te worden als gevolg van het
feit dat in de meer ontwikkelde regio’s ook vrij hoge steunbedragen konden worden verkregen. Dit punt verdient
daarom nadere aandacht daar het hier daad werkelij k ging
om beperking van de mogelijkheden van lidstaten tot het
bedoeling dat elke twee jaar een rapport verschijnt m.b.t.
aanwenden van bepaalde instrumenten. Deze regeling is
de regionale ontwikkeling. Het eerste in deze reeks is
tot nog toe de enige in zijn soort.
4. Een vierde en laatste element dat uiteindelijk gestalte
gekregen heeft (in 1975) na jarenlang onderhandelen 17),
is de mogelijkheid die de Europese Gemeenschap gekregen heeft met het Regionaal Fonds om direct met
financiele middelen te intervenieren ten einde een bijdrage
onlangs gereed gekomen 15). Deze rapporten hebben
vooral ten doel de kennis m.b.t. de oude problemen
actueel te houden en nieuwe problemen te onderkennen zo
gauw deze zich aandienen. Deze rapporten dienen tevens
een grondslag te vormen voor discussie met de lidstaten
over de prioriteiten die moeten worden gesteld bij het
regionale beleid en over eventuele wijzigingen die in dit
beleid dienen te worden doorgevoerd. Bij de bestaande
economische activiteiten van de grond te krijgen, als
studies heeft met name de ontwikkeling van enkele
algemene indicatoren aandacht gekregen, maar het plan is
om in de toekomst ook de effectiviteit van de politick
systematischer te gaan bestuderen.
kredieten voor de ontwikkeling van de infrastructuur.
Belangrijke voorwaarde voor hulp aan investeringen in
bedrijven is dat deze activiteit ook al onderwerp uitmaakt
van hulp van de lidstaat of een van haar organen. De
2. Een tweede taak die de Commissie zich gesteld had was de
coordinatie van het beleid dat door haar op een aantal
beleidsterreinen wordt gevoerd, zoals dat van landbouw,
sociale zaken, kolen en staal, energie, economic, transport, buitenlandse handel enz. Veel van de beleidsmaatregelen die op deze terreinen worden genomen, hebben
invloed op de regionale ontwikkeling. Kennis van de
interventies van de EG zijn dus beperkt tot aanvullend
te geven aan de ontwikkeling van bepaalde regio’s 18). Het
Fonds verstrekt zowel kredieten om investeringen in
beleid aan dat van de lidstaten. Als infrastructuur komen
naast de direct voor industriele activiteiten bestemde
werken (als bedrijfsterreinen) ook meer algemene infrastructurele werken in aanmerking als b.v. op het gebied
van weg- en waterbouw. Lidstaten dragen projecten voor
die worden beoordeeld in het licht van het ,,regionaal
invloed van elk in het verband van het totale beleid moet
het mogelijk maken dat ter dege rekening wordt gehouden
programma” op hun bijdrage aan de oplossing van de
met het regionale element bij de formulering van het
bijdragen uit de diverse lidstaten (eigen middelen van de
beleid. Dit aspect is alleen al van groot financieel belang,
Gemeenschap).
moeilijkheden van de regio. Het Fonds wordt gevoed door
gezien de bedragen die als schenking door het Sociale
Ponds en het Garantiefonds voor de Landbouw worden
gegeven en de bedragen die als lening door de Europese
Investeringsbank en de Europese Gemeenschap voor
De gelden van het Regionaal Fonds zijn verdeeld volgens
een zekere sleutel, die sterk in het voordeel werkt van de
Kolen en Staal worden verstrekt.
bevolking van de EG (en 13% van het bnp) 35% van de
3. Voor een goed regionaal beleid is het natuurlijk niet
voldoende dat alleen de activiteiten van de Gemeenschap
zelf worden gecoordineerd, de diverse activiteiten van
lidstaten en lagere organen hebben eveneens een grote
invloed en het lag dan ook voor de hand dat de Commissie
dit in haar coordinatietaak mede zou betrekken. Reeds in
1965 werd de noodzaak hiervan onderkend en het voorstel
gedaan tot het opstellen van regionale programma’s voor
de probleemregio’s van de EG. Het heeft bijna tien jaar
geduurd voordat dit voorstel werd aangenomen. Op het
ogenblik zijn echter reeds een groot aantal beleidspro-
landen met een laag inkomen. Zo krijgt Italic met 21% van de
middelen van het Fonds, Engeland met 21% van de bevolking
en 14% van het bnp 24% van de middelen, terwijl de
verhouding voor lerland en Griekenland nog extremer is
(lerland ontvangt met 1,2% van de bevolking en 0,6% van het
bnp 6% van de middelen van het Fonds en Griekenland met
3,6% van de bevolking en 1,6% van het bnp 13%) 19). Naast
de gebruikelijke middelen van het Fonds, die ± ERE 1.200
mln. bedragen, is er nog een klein gedeelte van het Fonds, het
z.g. ,,hors quota”. Dit kan door de Commissie worden
gebruikt voor hulp aan regio’s waar zich zeer acute moeilijkheden voordoen. In de praktijk zijn deze gelden voor die
gramma’s gepubliceerd 16). Zij hebben ten doel duidelijk
te maken welke maatregelen door de diverse betrokken
organisaties in deze regie’s worden genomen (infrastruc-
tuur, scholing, volkshuisvesting enz.) ten einde het mogelijk te maken een en ander beter op elkaar af te stemmen,
mogelijke leemten te identificeren en een plan te maken
deze leemten op te vullen. Zij dienen bovendien de basis te
vormen voor een voortgangscontrole van de regionale
ontwikkelingen. Twee belangrijke punten dienen in het
verband van deze internationale coordinerende rol van de
Commissie naar voren gehaald te worden. In de eerste
plaats betreft het een institutionele voorziening. Ten einde
de coordinatie tussen de EG en de lidstaten goed te laten
verlopen en een platform te creeren waar regelmatig
discussies konden plaatsvinden over zaken als prioriteiten, programma’s enz. werd het Comite voor Regionaal
Beleid opgericht. Dit Comite bestaat uit ambtenaren van
de Commissie en van de nationale overheden van de
lidstaten (in de institutionele opzet van de EG is geen
plaats voor direct contact van Brussel met de regio’s van
de lidstaten!). Een andere belangrijke voorziening m.b.t.
720
14) Documenten van de Conference voor regionale economie, Deel I en
II, Brussel, 1961; Verslagen van de groepen van deskundigen over de
regionale politiek in de Europese Economische Gemeenschap, Brussel,
1964; A regional policy for the Community, Brussel, 1969; Regional
development in the European Community, an analytical survey,
Brussel, 1971; Report on the regional problems in the enlarged
Community, Com.73 550 final, Brussel, 1973 (Thompson Report).
15) The regions of Europe, first periodic report on the social and
economic situation of the regions of the Community, Com. (80) 816
final, Brussel, 1980.
16) Zie voor een overzicht EG-commissie, The regional development
programmes, Brussel, 1979, Regional Policy Series, nr. 17.
17) Reeds in Messina (1956) besproken, in 1969 officieel door de
Commissie voorgesteld.
18) Zie voor nadere informatie over de totstandkoming van het
Fonds ook R. B. Talbot, The European Community’s Regional Fund
1977: progress in planning, vol. 8, deel 3, biz. 183-281.
19) Alle cijfers luiden in procenten ten opzichte van de totale cijfers
voor de EG van de tien in 1979.
gio’s die de negatieve gevolgen ondervinden van andere
I; sect ore n van gemeenschapsbeleid.
gelden van de rijkere lidstaten naar de armere gaat vloeien. De
vraag komt dan op in het kader van welk beleid deze fondsen
zouden moeten worden geleid. Gezien de aard en de omvang
van de regionale problemen in de EG, die veel meer samen
5. Europees regionaal beleid op de goede weg?
bleken te hangen met de oorzaken van de verschillen in
groeitempo tussen lidstaten dan met structurele regionale
In het voorgaande hebben we gezien dat de regionale
onevenwichtigheden in een uitgebreide Europese Gemeen-
problemen, lijkt het voor de hand te liggen veeleer aan te
schap voor een groot gedeelte samen blijken te hangen met de
die voor een algemeen groei- en structuurbeleid gebruikt
onevenwichtigheden tussen lidstaten. Tevens zagen we dat het
instrumentarium dat in de Europese Gemeenschap is opgebouwd om aan de opheffing van deze onevenwichtigheden te
werken feitelijk niet veel anders is dan het instrumentarium
kunnen worden in de armere lidstaten, dan op intensivering
van het klassieke instrumentarium van de regionale politick.
wat ook op nationaal niveau bij de regionale politick
1
gehanteerd wordt, te weten het geven van financiele prikkels
aan investeerders die zich in een z.g. probleemgebied willen
vestigen en (wat ingezette fondsen betreft veel belangrijker)
het scheppen van de benodigde voorwaarden voor ontwikkeling in deze regio’s door middel van verbetering van de
infrastructuur.
De beperkte effectiviteit van deze instrumenten op nationaal vlak werd reeds vermeld. Er zijn geen gegevens bekend die
dringen op een sterke verhoging van de omvang van de gelden
(Er dient in dit verband overigens op een punt gewezen te
worden dat het gehele beeld nogal kan vertekenen. Het betreft
het feit dat lidstaten de middelen die zij van de EG voor
regionale ontwikkeling kunnen krijgen, gebruiken ter vervan-
ging van de middelen die zij daar anders zelf voor ter
beschikking hadden gesteld. Dit betekent dat indirect de
,,regionale” middelen feitelijk aan de gehele financiele huishouding van de lidstaten ten goede komen.)
Het onderkennen van de wenselijkheid tot het inzetten van
meer middelen is natuurlijk nog niet hetzelfde als dit ook
realiseren. Het is duidelijk dat daardoor er een veel groter
aannemelijk maken dat ze op Europees niveau efficienter zijn.
beroep gedaan zal moeten worden op de Europese solidari-
De keuze van de instrumenten van regionaal beleid voor een
teit, iets waar tot nog toe in de praktijk niet zo heel veel blijk
van is gegeven. Integendeel, de lidstaten werken weliswaar
samen in de Gemeenschap, maar zij doen dit in vrije
concurrentie en ieder tracht er in de verschillende onderhandelingsprocessen het meeste voor zijn land uit te halen. Het
hele besluitvormingsmechanisme van de Europese Gemeenschap zou grondig moeten worden veranderd ten einde een
dergelijke, op meer solidariteit gerichte opzet mogelijk te
maken. Het lijkt echter moeilijk in te zien dat in tijden van
beleid binnen lidstaten lijkt een logische. Gezien de aard van
het regionale probleem in Europa kan men zich echter
afvragen of de eenvoudige transpositie van deze instrumenten
?naar het Europese niveau de effectiefste manier is om het
• Europese probleem op te lossen. Bovendien rijst de vraag of
‘-. de bestaande instrumenten voldoende zijn gezien de omvang
‘ en hardnekkigheid van het regionale probleem enerzijds en
; van de verschillen die tussen lidstaten bestaan anderzijds.
Gezien in het licht van de bestaande en toekomstige proble-
• men lijkt de huidige omvang van het Fonds inadequaat om de
doelstelling te bereiken.
Er mag daarbij overigens niet worden vergeten dat niet
alleen uit hoofde van het Regionaal Fonds, maar ook uit
hoofde van andere EG-fondsen gelden van de ene lidstaat
naar de andere worden overgeheveld. Het betreft hier vooral
het Garantiefonds voor de Landbouw en het Sociale Fonds.
Daarnaast wordt hulp aan de lidstaten die met structurele
aanpassingsproblemen kampen, verleend door de Europese
Investeringsbank en de Gemeenschap voor Kolen en Staal,
terwijl verder ook in het kader van het Europese Monetaire
Stelsel fondsen worden verstrekt. De omvang van de hiermee
gepaard gaande gelden is een veelvoud van hetgeen door het
Europese Regionale Fonds ter beschikking wordt gesteld.
Afgezien van deze direct zichtbare overdrachten zijn er
vanzelfsprekend ook nog de diverse veel minder grijpbare
overhevelingen van gelden, maar deze stromen houden alle
direct verband met de gehele werking van het handels- en
kapitaalverkeer en zijn zo ingewikkeld dat zij in de huidige
economische teruggang de bereidheid bij de rijkere landen tot
het overhevelen van grote sommen gelds sterk zal toenemen.
Dit hoeft er echter niet toe te leiden dat er in het geheel niets
aan het instrumentarium van het regionale beleid kan worden
gedaan. Zo zou ook zonder financiele consequenties een grote
versterking mogelijk zijn van de analyses die de Commissie
dient te maken van de regionale invloed van allerlei overheidsmaatregelen in de EG en de lidstaten. Als dit in wat wijde
zin wordt aangepakt, kan steeds op de discrepantie tussen
doel en middelen gewezen worden en in die gevallen waarin
bepaalde maatregelen zeer duidelijke negatieve effecten op
regio’s hebben, dit aangegeven worden en de politieke
krachten gemobiliseerd worden om een en ander bij testuren.
Verder kan men trachten het gebruik van de diverse fondsen
veel meer dan tot nog toe is gebeurd, uitsluitend voor de meest
onderontwikkelde regio’s te bestemmen, waarbij natuurlijk de
totale omvang van deze fondsen uitgebreid dient te worden.
Bij het zien van de toenemende samenhang van regionale en
nationale problemen in de Europese Gemeenschap kan de
vraag op komen of er nog wel een regionaal beleid in stride zin
discussie buiten beschouwing gelaten zullen worden.
nodig is op Gemeenschapsniveau dan wel of dit niet beter
Als werkelijk ernst gemaakt wordt met de doelstelling van
grotere regionale gelijkheid in Europa, dan dient bovenstaande in de praktijk er toe te leiden dat een grotere stroom van
geheel aan de lidstaten zou kunnen worden overgelaten. Het
antwoord op deze laatste vraag zou ja kunnen zijn als er
mechanismen waren die het evenwicht tussen lidstaten bevorderen. Omdat dit in de praktijk niet het geval is, zijn de
beperkte instrumenten die mogelijk niet direct de adequaatste
zijn, altijd nog beter dan niets. Ook al zouden deze mechanis-
men wel bestaan, dan nog zou een Europees regionaal beleid
in enigerlei vorm echter wenselijk zijn, zodat op Europees
niveau de ruimtelijke consequenties van bepaalde maatregelen kunnen worden nagegaan en zoveel mogelijk verholpen,
i.p.v. dat deze problematiek achteraf door de lidstaten moet
worden aangepakt. Zo goed als de EG op de hoogte wit
blijven van de sectorele dimensie van haar beleid (of van de
sociale, de monetaire, de derde-werelddimensie enz.), zogoed
is het ook nodig dat het ruimtelijke element vertegenwoordigd
blijft in haar totale beleid.
W. T. M. Molle
ESB 29-7-1981
721