Collectieve besluitvorming in het onderwijs
Inleiding
De neiging die de afgelopen jaren bestond om aan het
budgetsysteem de voorkeur te geven boven het marktsysteem berustte, zoals Wolfson het stelt, ,,niet op een analyse
van wat de overheid vermocht, maar op de op zichzelf
onomstotelijke constatering dat het marktmechanism e . . . ernstig te kort school” 1). Naarmate de theorie van
de collectieve besluitvorming zich verder ontwikkelt krijgt
men echter ook beter zicht op de nadelen van het
budgetsysteem. Ik noem vier nadelen van het budgetsysteem die, onder theoretisch optimale omstandigheden, ten
opzichte van het marktsysteem gelden:
1. een groter aantal marktpartijen. Politici onderhandelen, in tegenstelling tot de aanbieders van goederen en
diensten op de private markt, niet alleen met hun
afnemers (de kiezers) maar tevens met hun ambtenaren
en met belangengroepen. De onderhandelingen met
deze laatste twee groepen zijn veel intensiever dan die
met kiezers en hebben veelal tot gevolg dat afbreuk
wordt gedaan aan met kiezers gemaakte afspraken;
2. geringere flexibiliteit en grote traagheid in het collectieve-besluitvormingsproces. Op de ,,kopersmarkt”
vindt een continu onderhandelingsproces plaats tussen
een (groot) aantal aanbieders en alle vragers. Op de
,,kiezersmarkt” opereren slechts enkele aanbieders
(politieke partijen), ieder met een conglomeraat van
goederen en diensten, in een discontinu onderhandelingsproces met een periodiciteit van ongeveer vier
jaar. Dit doet ernstig afbreuk aan de optimaliteit van
het resultaat;
3. parasitair gedrag is onvermijdbaar. Dit gedrag uit zich
in twee vormen. Ex ante verbergen de kiezers hun
werkelijke voorkeuren in de hoop niet, of minder
aangeslagen te worden voor de kosten van bepaalde
voorzieningen. Dit leidt tot een te lage produktie of tot
een onjuiste kostenverdeling. Ex post tracht men ook
nog de kosten van budgetvoorziehingen te ontgaan
door afwenteling, belastingontduiking en soortgelijke
praktijken;
4. het ontbreken van (effectieve) nutsindicaties. Wij zijn
in het algemeen niet of zeer slecht geinformeerd over de
werkelijke effecten van collectieve bestedingen. Dit
heeft belangrijke implicaties ,,voor zowel de keuzefunctie als de beheersfunctie van de begroting” 2). De
twijfel over de veronderstelde positieve relatie tussen
een verhoging van collectieve bestedingen en een
grotere maatschappelijke behoeftenbevrediging neemt
toe. Volgens sommigen zal deze uitbreiding van de
collectieve sector zelfs ,,contraproduktief” kunnen
werken 3).
voorbeeld uit het onderwijs dat wordt toegespitst op twee
van de genoemde nadelen: het grote aantal marktpartijen
en het ontbreken van effectieve nutsindicaties. Mijn keuze
voor onderwijs is niet gebaseerd op de overtuiging dat dit
een in het oog springende uitzondering is. Integendeel, ik
ben ervan overtuigd dat — mutatis mutandis — soortgelijke bevindingen te verkrijgen zijn op andere terreinen van
overheidszorg. Ik heb onderwijs echter gekozen, omdat ik
het onderwijs enige jaren van nabij heb kunnen volgen.
De marktpartijen in het onderwijs
Bij een nadere beschouwing van de besluitvorming in
het onderwijs valt het optreden van een groot aantal
,,marktpartijen” op. Kiezers, politici, ambtenaren en
verschillende andere categorieen van belanghebbenden
spelen in deze besluitvorming een rol, in casu de leerkrachten, de bestuursorganisaties, de verzorgers en begeleiders.
Een tweede aspect dat hierbij de aandacht vraagt is dat de
betrokkenheid van de ,,onderwijsproducenten” bij de
besluitvorming veel intensiever is dan de betrokkenheid
van de ,,onderwijsconsumenten” (de leerlingen en hun
ouders). De consument mag als kiezer slechts eenmaal per
regeerperiode zijn mening geven over het door de politieke
partijen beoogde onderwijsbeleid. Dit beleid is bovendien
nog verpakt in een omvangrijk pakket van beleidsvoornemens op andere terreinen. Het overleg van de overheid
met de onderwijsgevenden vindt daarentegen continu
plaats en is zeer intensief.
Degenen voor wie het onderwijs bestemd is verkeren ten
opzichte van de leerkrachten dus in een zeer nadelige
positie. De belangen van de ,,producenten” zijn, naast de
zorg die ze ongetwijfeld hebben voor het onderwijs in
relatie tot de leerlingen, begrijpelijkerwijs in de eerste
plaats gelegen bij hun eigen positie. Het is onmiskenbaar
dat de belangen van beide partijen niet altijd parallel
zullen lopen.
De hier geschetste situatie staat wel erg ver af van de
theoretisch optimale situatie waar in een confrontatie
tussen aanbieders van collectieve diensten (de politici) en
de vragers naar deze collectieve diensten (de kiezers) een
contract wordt gesloten dat het evenwicht tussen vraag en
aanbod zo goed mogelijk benadert. De confrontatie vindt
daarentegen plaats tussen de politici en de onderwijsproducenten met als resultaat dat de belangen van de
laatstgenoemden de grootste zorg vormen bij de beleids-
Een casus: het onderwijs
1) D. J. Wolfson, De wereld waarin wij leven, Beleid en
maatschappij, maart 1980, biz. 77.
Ik wil trachten de problematiek van de collectieve
besluitvorming nader uit te werken met behulp van een
H. Achterhuis, De markt van welzijn en geluk, Ambo-boeken (b.v.
biz. 63).
722
2) Idem, biz. 78.
3) Zie A. C. M. de Kok, Welzijn uit balans, ESB. 30 januari 1980;
vorming. Dit wil ik illustreren met het tweede punt waarop
ik nader wilde ingaan: het ontbreken van adequate
nutsindicaties.
niveau, beperkt zijn gebleven. Daar ligt echter juist hun
hoogste prioriteit. Hierbij merk ik op dat deze prioriteitstelling vanuit de doelstellingen van de vakbeweging
gerechtvaardigd is, maar dat zij mogelijk is gemaakt door
Nutsindicaties in het onderwijs
Tussen de vakorganisaties (let wel: niet de consumenten) en de overheid is al jaren een discussie gaande over de
omvang van de onderwijsvoorzieningen: een ,,onderwijsarbeidsplaatsenplan”. De vakbonden claimen een verhoging van de uitgaven voor onderwijs ten behoeve van een
tweeledig doel:
— een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs;
— de creatie van een groot aantal arbeidsplaatsen
(80.000) ter bestrijding van de werkloosheid. De
additionele kosten van een dergelijk beleidsprogramma bedragen f. 4 mrd. 4).
Als we ons nader verdiepen in deze twee door de
vakorganisaties beoogde doelstellingen, dan is de werkgelegenheidsverbetering in het onderwijs die van dit beleidsplan het resultaat zal zijn onmiskenbaar. Bij de eerste
doelstelling plaats ik echter vraagtekens. De strekking
ervan is duidelijk: verhoging van de uitgaven moet leiden
tot verbetering van de kwaliteit. Ik wil niet betwisten dat er
knelpunten zijn in het onderwijs, dat de kwaliteit in
bepaalde sectoren verbeterd zou moeten worden en dat
bepaalde regie’s en bevolkingsgroepen intensivering van
de begeleiding behoeven. Wetenschappelijk is echter niet
aangetoond dat verbeteringen met hogere uitgaven gepaard moeten gaan. Met een andere organisatorische
opzet en/of met een (grotere) differentiatie in de toewijzing van onderwijsvoorzieningen kan dit doel eveneens
worden bereikt.
Deze overtuiging vindt men ook terug in de nota De
groepsgrootte in het onderwijs die door de minister van
Onderwijs en Wetenschappen in 1974 is gepublieeerd 5).
In deze nota komt de overheid onder meer tot de volgende
conclusies 6):
— een ,,optimale” klasse- of groepsgrootte valt niet te
bepalen;
— de veronderstelling dat kleinere klassen op zich tot
betere onderwijsresultaten leiden wordt in haar algemeenheid niet gestaafd door de uitkomsten van onderwijskundige onderzoeken;
— kleinere klassen zijn van belang in situaties waar
leerlingen door persoonlijk en/of sociale kenmerken
speciale aandacht en begeleiding nodig hebben.
een falend overheidsbeleid met betrekking tot het aanbod
van leerkrachten. De druk op de overheid vanuit de
vakbeweging is daarom groot (geweest) en de overheid is
er niet tegen bestand gebleken. Het gevolg is dat de
collectieve lasten van het onderwijs aanzienlijk sneller zijn
gestegen dan de aantoonbare baten en dat dat is gebeurd
terwijl degenen voor wie deze baten bestemd zijn slechts
een keer hun stem hebben kunnen laten horen. De
,,representatieve democratic” heeft in verregaande mate
het loodje moeten leggen tegen de ,,overlegdemocratie”
7)Conclusies
Ik ben me er zeer goed van bewust dat de hier geschetste
beleidslijn geen bijdrage levert aan de werkgelegenheid in
het onderwijs. Ik ben het er bovendien mee eens dat
werkloze leerkrachten ook ten laste van de gemeenschap
komen, zonder dat zij enige daartegenoverstaande bijdrage kunnen leveren. Ik realiseer me ten slotte ook dat werkloosheid een diep ingrijpende zaak kan zijn in het persoonlijke leven. Bij dit laatste zij overigens aangetekend dat het
niet uitgesloten is dat de hogere onderwijsuitgaven en de
daarmee gepaard gaande lastenverzwaring ook leidt (heeft
geleid?) tot werkloosheid voor anderen dan leerkrachten.
Alles bijeengenomen kan ik toch geen andere conclusie
trekken dan dat er onvoldoende basis is om het door de
vakorganisaties voorgestelde beleidsplan, dat leidt tot een
verdere structurele verhoging van de collectieve lasten met
f. 4 mrd., geheel of gedeeltelijk over te nemen. Pas als
aannemelijk is te maken dat de baten voor de gemeenschap de lasten overtreffen, valt de uitvoering te overwegen. Daarentegen verdient het overweging na te gaan of
niet alsnog de algemene verlagingen van de klassegrootte
in de afgelopen jaren omgezet kunnen worden in gerichte
verlagingen. Per saldo hoeft dat niet te leiden tot een
aantasting van de werkgelegenheid.
Het zwaartepunt van de discussie daarover zou niet
moeten liggen bij de belangenorganisaties maar verlegd
moeten worden naar het circuit van de ,,representatieve
democratic”, en wel op een zodanige wijze dat de daadwerkelijke betrokkenheid van de kiezers en de onderwijsconsumenten wordt vergroot, en de afweging van kosten
en baten daarin wordt betrokken.
Deze conclusies leiden tot vraagtekens bij de onderwijskundige ratio van de algemene verlaging van de leerlingenschaal in het basisonderwijs in de afgelopen jaren (van 34
in 1974 tot 30 in 1980). De in dit beleid geinvesteerde
personele en financiele middelen had men geheel of
gedeeltelijk effectiever kunnen besteden door een gerichte
aanwending in knelpuntsituaties.
Langs deze lijn zou de kwaliteitsdoelstelling van de
vakbeweging nu reeds in belangrijke mate gerealiseerd
kunnen zijn. Ook de stijging van de onderwijslasten zou
hierdoor zijn omgebogen in de afgelopen jaren. De creatie
van arbeidsplaatsen zou echter waarschijnlijk ten opzichte
van de huidige feitelijke situatie, maar zeker ten opzichte
van het door de vakorganisaties in de nota beoogde
ESB 29-7-1981
P. M. H. van Dijk
4) Nederlandse Federatie van Onderwijsvakorganisaties (NFO),
Onderwijs-arbeidsplaatsenplan, juni 1979.
5) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, De groepsgrootte
in het onderwijs, Staatsuitgeverij, 1974.
6) Idem, biz. 26.
7) J. van den Doel, ESB, 13 augustus 1980; J. van den Doel, De
economic van de onbetaalde rekening. Spectrum, 1980.
723