Welvaart en milieu
Enige tijd geleden heeft Heertje in
dit blad een bijdrage geleverd aan de
milieu-economie1. Heertje legt via wat
hij noemteen ‘globale benaderingswijze’ een relatie tussen welvaartstheorie
en milieu-economie. Deze globale benaderingswijze leent zich uitstekend
voor een analyse van de afwegingsproblematiek rond de zes doelstellingen van economische politiek. Met
name de mogelijke tegenstelling tussen ‘het milieu’ en produktiegroei in de
zin van groei van het bnp kan zo op
analoge wijze worden bediscussieerd
als bij voorbeeld de mogelijke afruil
tussen werkloosheid en inflatie. Op
treffende wijze illustreert de auteur in
deze het verschil tussen financiele en
welvaartstheoretische
afwegingen,
ofte wel het verschil tussen direct
meetbare kosten en opbrengsten, en
positieve en negatieve nuttigheden
die samenhangen met schaarstevraagstukken, waarbij de middelen
ontoereikend zijn ten opzichte van oneindige maar in eerste aanleg ook onbepaalde doelstellingen van de individuen. Dit onderscheid vormt de basis
van uitgebreide welvaarts-, produktieen schadebeperkingsfuncties die adequatere evaluatie mogelijk moeten
maken.
Toch meen ik dat Heertjes interpretatie van de relatie produktiegroei en
milieubehoud uiteindelijk te kort
schiet. Een globale benaderingswijze
geeft weliswaar noodgedwongen een
in sommige opzichten te simpel beeld
van de werkelijkheid, maar moet daarom met de grootst mogelijke voorzichtigheid worden toegepast bij de afleiding van beleidsaanbevelingen. Ik
meen dat de stap van welvaartstheoretisch afwegingskader naar beleidsaanbevelingen zoals deze door Heertje wordt gezet in ten minste twee opzichten betwistbaar is en mogelijk
nieuwe verwarringen kan oproepen.
Dit is allereerst terug te voeren op het
problematische punt van de veronderstelde ecologische zekerheid en ten
tweede de wat ik zou willen noemen
gebrekkige welvaartstheoretische microfundering van Heertjes ‘globale benaderingswijze’. In zijn ijver het model
van toepassing te verklaren op de werkelijkheid verliest Heertje al te gemakkelijk de door hemzelf al opgemerkte
wederkerigheid van veel relaties uit
het oog.
ESB 26-7-1989
chloorfluorkoolwaterstoffen (cfk’s) voor
de ozonlaag pas uit het begin van de jaren zeventig, terwijl de produktie al in de
Een kernveronderstelling in Heertjes jaren dertig was gestart. Menselijk inbetoog is dat “…calamiteiten met zeker- grijpen in ongerepte natuur kan soms
heid kunnen worden verwacht, zonder even kwalijke als fraaie ecologische efdat kan worden voorspeld waar en wan- fecten hebben. De teloorgang van het
neer precies milieurampen zullen tropische regenwoud en het ontstaan
plaatsvinden” (biz. 428). Dit is een in van de Oostvaardersplassen tonen dit
hoge mate betwistbaar uitgangspunt. aan. Ook de kennis van gezondheidsSpreken over zekerheid bij het ontbre- effecten, laat staan ecologische effecken van voorspelbaarheid is op zijn ten van het merendeel van de industriminst merkwaardig te noemen. Het lijkt eel geproduceerde stoffen, ontbreekt
er op dat Heertje zich te veel heeft laten op dit moment. De veel geprezen nieumeeslepen door het betoog van Geor- we basistechnologieen vormen geen
gescu-Roegen en de wetten van de uitzondering op deze regel4.
thermodynamica. Economen die geEen enigzins betrouwbare vaststelwend zijn om op macro-niveau in ling van natuurlijke grenzen is op dit mostroom- en voorraadgrootheden te den- ment in ieder geval volstrekt onhaalken spreekt een dergelijke benadering baar. Dit fundamentele informatietekort
gemakkelijk aan2. Deze denktrant is betekent ook dat de vaststelling van
misschien voor een algemene gedach- ‘optimale kwaliteiten en kwantiteiten’
tenbepaling op macroscopisch niveau praktisch onmogelijk is. Het huidige miwel aardig, maar is vooralsnog weinig lieubeleid beperkt zich niet voor niets tot
behulpzaam bij hetdoorgronden van de een aanpak van prioritaire stoffen, een
precieze relaties tussen mens en eco- tiental stoffen waarvan de schadelijke
systeem, en wat nog belangrijker is, bij effecten zijn aangetoond. Dit neemt nade vertaling in ecologische doelstellin- tuurlijk niet weg dat deze situatie vanuit
gen. Ecosystemen zijn geen statische, ecologisch oogpunt bepaald niet optievenwichtige systemen maar wankele, maal genoemd kan worden. Verre van
binnen bepaalde vaak onbekende tole- dat, want hierdoor heeft het milieuberantiegrenzen bewegende functionele leid veel te veel een ad hoc karakter.
verbanden tussen organismen en hun Pas nadat de natuur heeft laten zien dat
omgeving3. Verstoring, diversiteit en haar draagkracht is aangetast en aanonzekerheid vormen hier de sleutelbe- getoond kan worden wat de oorzaak
grippen. Beheersing van ecosystemen hiervan is, worden maatregelen genois op dit moment (nog) zeer problema- men. De bewijslast ligt dus bij de natuur
tisch. Zo kennen veel natuurlijke pro- en niet bij de mens. Grenzen worden ad
cessen een bepaalde buffercapaciteit. hoc en vooral ex post bepaald. Het is
Pas als deze buffercapaciteit is over- vooral deze situatie waarin nodig veranschreden wordt het milieuprobleem dering moet komen.
zichtbaar. Meestal is echter onbekend
hoe groot die buffercapaciteit precies is.
Daarbij komt dat niet alleen menselijk
ingrijpen ten grondslag behoeft te lig- 1. A. Heertje, Voor niets gaat de zon op, ESB,
gen aan een verstoring van een be- 3mei 1989, biz. 428-432.
paald ecosysteem. Ook natuurlijke pro- 2. K. Boulding, The economics of the coming
cessen kunnen hieraan een belangrijke spaceship earth, 1966 en H.D. Daly, The
economics of the steady state, American
bijdrage leveren.
Economic Review, 64, nr. 2,15-21; maar ook
De grenzen die de natuur aan het het recent opgerichte tijdschrift Ecological
menselijk handelen stelt, zijn dermate Economics.
onzeker en onbekend dat calamiteiten 3. RIVM, Zorgen voor morgen, Alphen a/d
lang niet altijd met zekerheid kunnen Rijn, 1988; J.J. Boersema e.a. (red.), Basisboekmilieukunde, Meppel, 1984; overonder
worden verwacht. Op dit belangrijke andere natuurlijke processen en ecologipunt is in feite sprake van een funda- sche (on)zekerheden: L. Reijnders, Pleidooi,
menteel informatietekort, dat door de Amsterdam, 1986; en over ecologische onecologie momenteel niet kan worden zekerheden ook I.G. Simmons, Changing
the face of the earth, Oxford, 1989,1 -28.
opgelost. Zo dateert bij voorbeeld de 4. Zie bij voorbeeld H. Weenink, De milieueerste voorspellende theorie over de gevolgen van nieuwe materialen, Deventer,
mogelijk negatieve gevolgen van de 1988.
Ecologische zekerheid?____
725
Microfundering
Maar zelfs indien ik veronderstel dat
het mogelijk is om de ecologische
speelruimte te bepalen, dan nog constateer ik belangrijke problemen in
Heertjes benadering. Zo is mijns inziens ook zijn maatschappelijke welvaartsfunctie onvoldoende gefundeerd.
Ondanks het feit dat Heertje zegt zich
niet over de aard van de relaties van de
welvaarts-, produktie- en schadebeperkingsfunctie uit te willen laten, doet hij
dit wel degelijk. Dit is ook begrijpelijk,
omdat anders de globale benaderingswijze al te zeer blijft steken in een logisch consistent systeem waarmee
geen misverstanden kunnen worden
opgehelderd of beleidsconclusies kunnen worden getrokken.
Heertje heeft hier echter te zeer zijn
eigenmaatschappelijkwelvaartsfunctie
geconstrueerd5. Hij stelt weliswaar
“…dat de bevolking meer natuur, produktie en schadebeperking positief, en
meer afval en meer vervuiling negatief
waardeert” (429, cursief H.V.), maar
geeft niet aan waarop deze aanname
precies berust. Daarom is hier sprake
van /nfrapersonele nutswaardering
door degene die oordeelt, in dit geval op
basis van gesuggereerde evidente inzichten bij ‘de bevolking’. Hierdoor
wordt dus aangenomen dat deze inzichten bij de burgers ook werkelijk bestaan en, wat nog belangrijker is, dat zij
daarnaar ook zouden willen handelen.
Het is daarom niet onbegrijpelijk dat
Heertje zich bij de verdere onderbouwing van ‘zijn’ welvaartsfunctie beroept
op het in zijn ogen haast als dwingend
te kenschetsen inzicht dat “…de kwaliteit van het bestaan van de huidige generatie per saldo niet positief maar negatief dreigt af te hangen van de omvang van de produktie, daar het produktieproces niet alleen de produktie, maar
ook vervuiling, afval en minder natuur
oplevert” (biz. 430). Verspreiding van dit
inzicht zal bijdragen aan het anders
waarderen van het subjectieve nut dat
aan de verschillende welvaartsfactoren
door de individuen wordt gehecht,
waardoor als vanzelf een milieuvriendelijker wereld tot stand zal komen.
Door burgers gesanctioneerde vormen
van maatschappelijke besluitvorming
zullen daarbij grenzen stellen aan het
produktieproces.
Hoewel deze indicering van de welvaartsfunctie op het eerste gezicht
plausibel lijkt, blijkt toch bij vele individuele en maatschappelijke beslissingen dat deze factoren een andere weging krijgen. Ik ben van mening dat op
dit punt de complexe, vaak wederkerige relaties tussen vormgeving en dynamiek van de individuele en maatschappelijke welvaart te veel worden miskend. Inderdaad, menigeen geeft te
726
kennen een schoon milieu belangrijkte
vinden en er zelfs geld voor over te hebben, maar tegelijk klinkt protest wanneer het op daden aankomt. Het traject
tussen motieven en prijzen wordt niet
alleen in theorie moeizaam afgelegd,
maar ook en vooral in de praktijk van alledag. De vorming van de subjectieve
voorkeuren van burgers en politic! is
aan tal van onzekerheden en verleidingen onderhevig6. Het valt daarom
moeilijk in te zien hoe de voorkeursverandering op zal treden in de zin zoals
Heertje dat suggereert. Hij stelt bij voorbeeld dat “…of veel of weinig wordt
ge’fnvesteerd in het terugbrengen van
de schade, mede afhangt van de omvang en het oordeel van de subjecten
omtrent de ernst van de door de produktie veroorzaakte schade” (biz. 430, cursief H.V.). Zeker, beslisprocessen rond
investeringen zijn geen zuiver financie’le vraagstukken. Subjectieve oordelen bepalen onder andere welke alternatieve kosten meegenomen worden.
Het probleem is echter dat deze oordelen vooral afhangen van de waan van
alledag en aldus een blijvend onzekere
factor zijn voor net eindresultaat. Het
feit dat vaak de kennis geheel ontbreekt
omtrent de schadelijkheid van bepaalde vormen van produktie en consumptie wordt daarbij eerder als rust dan als
vraag voor het geweten opgevat.
Een ander, met het voorgaande
nauw samenhangend punt is de opvatting dat het milieu als een schaars goed
gezien moet worden; het ware overigens te prefereren om van een schoon
milieu als schaars goed te spreken.
Hoewel hij dat niet met zoveel woorden
zegt, lijkt het erop dat Heertje in het milieu uitsluitend een schaars goed ziet
met collectieve aspecten. Vandaar dat
wordt de overheid te hulp geroepen om
daar wat aan te doen. Heertje volgt
deze weg ook en pleit voor een veel actievere rol van de overheid ten aanzien
van het milieu dan nu het geval is, waarbij de concretisering echter hoofdzakelijk beperkt blijft tot meer op schadebeperking gerichte milieu-investeringen8.
De achterliggende redenering is in wezen heel simpel. Een schoon milieu is
een collectief belang. De individuen
kunnen hiermeegeen rekening houden
bij hun individuele keuzeproblemen en
komen voor het klassieke gevangenendilemma testaan. Daarmeeligt dan een
overheidstaak vast, namelijk het doorbreken van de suboptimale oplossing
door middel van dwang. Ook in geval
van intergenerationele keuzevraagstukken is de overheid de aangewezen
instantie om de gewogen totale welvaartssom over twee generaties adequaat te maximalisererr.
Het kan echter misleidend zijn om het
milieu louter als een schaars goed met
collectieve aspecten te conceptualiseren. In de (beslis)praktijk van alledag
heeft ‘het milieu’ juist vaak het kenmerk
van een gewoon individueel goed of
kwaad, is ‘slechts’ onderdeel van produktie- of consumptiekarakteristieken
of is een (al of niet) uitsluitbaar negatief
extern effect. Kortom, het milieu kan
niet gereduceerd worden tot een bepaald soort goed waaraan behoefte bestaat. Deze ideaaltypische constructie
staat in dit geval te ver van de praktijk
af. Luchtvervuiling en de vervuiling van
de wereldzeeen komen nog het dichtst
bij dit ideaaltype, omdat het moeilijk is
om hier individuele of nationale eigendomsrechten te definieren die uitsluiting mogelijk maken10. Maar bij batterijen, chemisch afval van een bedrijf, au-
goedwillende individuen zich bij voor-
beeld voor een gevangenendilemma
zien geplaatstwanneer individuele keuzeproblemen tussen generaties aan de
orde zijn7. Zo zouden automobilisten ieder voor zich het extra nut van een betere milieukwaliteit voor een toekomstige generatie wel zwaarder mee willen
laten wegen in hun doelstellingsfunctie,
maar zien zij zich geplaatst voor het
probleem dat de totale hoeveelheid extra nut voor de toekomstige generatie
van alle automobilisten afhankelijk is.
Dan telt het extra nut van een gereden
kilometer voor de beslisser uit de huidige generatie al snel zwaarder. Ondanks
de welwillendheid van iedereen komt
deze potentiele Paretiaanse verbetering daarom niet tot stand en moet deze
‘afgedwongen’ worden door een exogene instantie, in casu de overheid.
Heertje volgt hier impliciet de denktrant die Van den Doel eerder in de jaren zeventig verkondigde, onder andere in het befaamde debat over de geleide-loonpolitiek. In geval van een dreigend tekort aan collectieve goederen
5. P. Hennipman, Welvaartstheorie en economische politiek, Alphen a/d Rijn, 1977, biz.
152-179 en ook D.J. Wolfson, Publieke sector en economische orde, Groningen, 1988,
biz. 11 -22, die de Bergsoniaanse welvaartsfunctie ten onrechte verengd tot een door politici als preferentiemakelaars ‘gedragen’
maatschappelijke welvaartsfunctie.
6. Zie in dit verband bij voorbeeld J. Elster,
Ulysses and the Syrens, Cambridge, 1983,
in het bijzonder biz. 65-85.
7. Overigens geldt dan dat dit gevangenendilemma evenzeer op de afwegingen van de
huidige generatie van toepassing is, zonder
dat met toekomstige generaties rekening
wordt gehouden.
8. Heertje staat niet alleen in zijn pleidooi
voor meeroverheidsingrijpen-vergelijk R.J.
in ‘t Veld, De verguisde staat, oratie, Rotterdam, 1989 – noch voor meer overheidsinvesteringen – Partij van de Arbeid, Honderd
overgroen, Amsterdam, 1989.
9. R.H. Gordon en H. Varian, Intergeneratio-
nal risk sharing, Journal of Public Economics, jg. 37, 1988, biz. 185-202, maken de
cruciale aanname “that the government has
the power to precommit future generations”
(biz. 187).
10. Hoewel ook hier vaak creatieve oplossingen denkbaar zijn zoals het toewijzen van
emissierechten of concessieverlening.
togebruik, recreeren in de ongerepte
natuur of geluidshinder is dit vaak wel
degelijk goed mogelijk. Bovendien varieert de grootte van de groep betrokkenen per milieuprobleem en zijn er belangrijke verschillen in marktvormen.
Hier komt nog bij dat milieuproblemen niet louter het gevolg zijn van onbedoelde gevolgen van menselijk handelen, of het ongewilde gevolg van in
principe goedwillende individuen11. Zoals vele automobilisten zich iedere dag
welbewust vastrijden in de fuik van de
files, zo offeren vele consumenten en
producenten dagelijks welbewust een
schoon milieu op aan de materiele geneugten van het leven. Vaak versterkt
de overheid dit proces nog eens door
tegemoet te komen aan geopenbaarde
preferenties van de deelnemers aan het
maatschappelijke verkeer, bij voorbeeld door meer wegen aan te leggen
bij filevorming of vervuilende produktieprocessen van een vergunning te voorzien. Het is dan nog maar de vraag of
de individuen zich wel in het geschetste
gevangenendilemma bevinden.
Overigens wil met deze kanttekeningen niet gesuggereerd zijn dat overheidsingrijpen vanuit een of ander algemeen belang niet geboden zou zijn. Het
komt er echter vooral op aan te specificeren in welke situatie welk soort ingrijpen geboden is en door wie. Juist de
complexe verbindingen tussen individuele keuzeprocessen, goederenkarakteristieken en maatschappelijke welvaart laten geen ruimte voor al te simpele oplossingsstrategieen12; nieuwe
misverstanden worden dan in het leven
geroepen. Twee opvallende punten uit
het betoog van Heertje wil ik hier bespreken en wel het vraagstuk van de
optimale orde en de (mogelijke) afruii
tussen produktiegroei en milieubehoud.
Naar een optimale orde
De optimale afbakening tussen
markt en vormen van maatschappelijke
besluitvorming is altijd een netelig
vraagstuk. Heertje spreekt in dit verband van de te kort schietende signaalwerking van het marktmechanisme, dat
gecorrigeerd moet worden door vormen
van maatschappelijke besluitvorming
die ‘optimale kwantiteiten en kwaliteiten’ vaststellen. Opgemerkt wordt dat
het bedrijfsleven weliswaar ‘het karwei
uiteindelijk moet klaren’, dat wil zeggen
een schoner milieu moet produceren,
maar dat men hier geen antwoord kan
geven op de vraag welk karwei. De ‘globale benaderingswijze’ wordt nu plots
toch wel erg specifiek maar vooral ook
te simplistisch.
Ik kan een heel eind meegaan met
Heertje’s constatering dat de huidige
signaalwerking van de markt te wensen
IESB 26-7-1989
overlaat en dat daarom aan maat- waarom zou dat in het bedrijfsleven dan
schappelijke besluitvorming een be- niet gebeuren? De veel geprezen prelangrijke rol toekomt. Dit is vooral het ventiegedachte gaat hier ook precies
geval voor (vogel)vrije goederen zoals van uit. Het bedrijfsleven dat het milieude ongerepte natuur, die nu eenmaal belang verinnerlijkt zal bij de vormgemeestal geen marktprijs hebben in ving van produkten en produktieprocesonze maatschappelijke orde. Ook in ge- sen vanzelf vanaf de tekentafel het mival van vervuiling is de signaalwerking lieu-aspect meenemen. Innovatie in
vaak te laat of inadequaat, hoewel de deze richting zal uiteindelijk op de lanmarkt hier toch wel signalen afgeeft. ge termijn het meest effectief blijken,
Drinkwater bij voorbeeld krijgt een hoewel daaraan natuurlijk vele haken
steeds hogere prijs, de opbrengsten en ogen kleven15.
van bosbouw en landbouw nemen af en
Nu kan natuurlijk worden betoogd dat
monumenten moeten steeds vaker het bedrijfsleven er alleen niet uitkomt,
worden hersteld. Stijgende schadebe- of ook in een gevangenendilemma verperkingskosten geven ook signalen af keert, maar het komt er dan op aan om
en roepen autonome marktreacties op, nader te specificeren wanneer dit prezoals de opkomst van waterzuivering in cies het geval is en collectieve actie geeigen beheer als reactie op de waterzui- boden is. Zoals al eerder betoogd is in
veringsheffing (de ‘marktprijs’) laat mijn ogen te kort schietende informatie
zien. Het gaat mijns inziens echter te het kernprobleem van de relatie milieu
ver om te stellen dat bedrijven niet zou- en maatschappelijke orde. Er is een
den weten welk karwei geklaard moet enorme vrijheid ingebouwd voor de inworden en dat dit bij maatschappelijke vesteringsbeslissing en het op de markt
besluitvorming wel bekend is. Impliciet brengen van willekeurig welk produktiewordt dan aangenomen dat de beno- proces of produkt dan ook. Daarbij ontdigde informatie voor de oplossing in ie- breekt het ex ante vaak aan kennis omder geval voorradig is en dat met hulp trent mogelijke milieu-effecten. Die tijd,
van buiten het bedrijfsleven gelegen waarin de mens via trial and error zijn
vormen van maatschappelijke besluit- grenzen ten opzichte van de natuur bevorming eenvoudig kan worden uitge- paalt, zou nu eens eindelijk afgelopen
maakt hoe deze oplossing het beste moeten zijn. Als maatschappelijke bezou kunnen worden gerealiseerd. Bei- sluitvorming ergens in zou moeten grijde aannames zijn voor discussie vat- pen dan is het hier, om bedrijven te
baar.
Allereerst de aanname dat de benodigde informatie voor de oplossing aan- 11. Zoals in de gangbare definitie van het miwezig is. Deze informatie dient wel er- lieu als extern effect besloten ligt. Zie bij
gens in de samenleving aanwezig te voorbeeld E. J. Mishan, The postwar literature on externalities: an interpretative essay, in
zijn, wil deze aanname hout snijden13. E.J. Mishan, Economic efficiency and social
In het geval van de ecologische gren- welfare, biz. 132-152, die op biz. 133 spreekt
zen, zo werd eerder betoogd, is deze van “…an unintended or incidental byproHennipman daarentegen spreekt
kennis in ieder geval ontoereikend. Al- dukt”.slechts over “positieve of negatieve terecht
indus is deze ‘fact-finding’ voor over- vloed” van andermans handelen, in P. Henheidsdienaren of andere ‘verlichten’ nipman, op. cit., biz. 180.
een even groot probleem als voor be- 12. Vergelijk de complexiteit van de relatie
trokkenen in het bedrijfsleven. Ook de goederenkarakteristieken en overheidstaak
bij Wolfson, op. cit., biz. 41 -73. Daarnaast lavertaling van beschikbare ecologische ten bij voorbeeld Baumol en Oates in hun
kennis in normstelling voor produktie- aangepaste editie van The theory of environen consumptieprocessen is bepaald mental policy zien dat er bij voorbeeld een
geen eenvoudige opgave, en vraagt om groot verschil is tussen bestrijding van externe effecten door middel van het Pigpviaaneen uitgebreide monitor van alle stoffen se schema van heffingen en subsidies of
en stofjes die gebruikt worden bij pro- door middel van verhandelbare emissieduktie en consumptie. Bovendien moet rechten (in het bijzonder biz. 36-78).
er tussen bedrijfsleven, burgers en 13. A. Sen en B. Williams, Introduction: UtiA. Sen and
overheid voortdurend worden onder- litarianism and beyond, in:and beyond,B. Williams (red.), Utilitarianism
Camhandeld over deze normstelling, bij bridge, 1982, biz. 1-21, kritiseren deze funvoorbeeld in het kader van vergunning- damentele veronderstelling van utilitaristiverlening of kostenverdeling. Wetge- sche theorieen.
ving komt immers niet in het luchtledige 14. Ook al zou deze kennis wel voorradig
zijn, dan nog roept een club van ‘wijze mitot stand, is gevoelig voor verleiding en lieudeskundigen’ die uit hootde van het algebovendien afhankelijk van door het be- meen belang zou opereren belangrijke prodrijfsleven verstrekte informatie over blemen op van democratische controle en
legitimiteit. De parallel met Keynes’ voorstelhet produktieproces14.
len voor een stabilisatiebeleid door een
Ten tweede de aanname dat het be- groep van wijze mensen is in meer dan een
drijfsleven zelf niet weet welk karwei ge- opzicht frappant. Vergelijk ook F. Hirsch, Soklaard zou moeten worden. Op dit punt cial limits to growth, Cambridge Mass., 1976.
ontgaat mij de interne consistentie van 15. Zie verder het binnenkort te verschijnen
H. Vollebergh (red.), Milieu en innovatie,
het betoog van Heertje. Als de subjec- Groningen, 1989, waarin dieper wordt ingetieve oordelen veranderen en tot een gaan op de perspectieven en barrieres op de
fundamentele herorientatie leiden, weg naar schonere technologie.
727
dwingen zich van te voren meer rekenschap te geven van deze effecten. Met
omkeren van de bewijslast van de natuur naar de mens zou hieraan meer
recht doen16. Een herorientatie van alle
investeringsbeslissingen is daarbij geboden, omdat deze immers het hart vormen van de dynamiek van de maatschappelijke orde.
Afruil?
Dit brengt mij op het vraagstuk van
de mogelijke afruil tussen de huidige
produktiegroei en milieubehoud. Heertje hinkt hier op twee gedachten. Eerst
onderschrijft hij het bestaan van zo’n afruil op dit moment, getuige zijn beweringen dat “…het opvoeren van de produktie gepaard gaat met het verminderen
van de hoeveelheid natuur, het toenemen van de hoeveelheid afval en de
vervuiling en het opofferen van middelen voor het beperken van de milieuschade” (biz. 429) en dat “…de kwaliteit
van het bestaan van de huidige generatie per saldo niet positief maar negatief dreigt af te hangen van de omvang
van de produktie…” (biz. 430). Beide
beweringen verwijzen onmiskenbaar
naar het bestaan van een afruil en dus
een tegenstelling tussen produktie en
milieu . Bij hettrekken van beleidsconclusies betoogt Heertje echter dat overheidsinvesteringen de bestaande afruil
zouden kunnen opheffen. Op een ‘klassieke’ Keynesiaanse wijze lossen overheidsinvesteringen het dilemma op
waarvoor de hedendaagse maatschappij zich gesteld ziet: meer milieu-investeringen in milieuvriendelijke processen
“…hebben een multiplier-werking voor
de overige sectoren van de economie
en brengen de hele economie op een
hoger groeipad” (biz. 432). De afruil is
als sneeuw voor de zon verdwenen en
de produktiegroei kan onverminderd
doorgaan als de overheid maar voldoende middelen vrijmaakt of genereert voor meer milieu-investeringen18.
In mijn ogen wordt de wens hier te
veel de vader van de gedachte. Zeker,
er is nog steeds sprake van het misverstand dat produktiegroei en milieuverbetering niet samen zouden kunnen
gaan. Dat dit niet het geval behoeft te
zijn is inmiddels niet alleen een kwestie
van theorie maar ook van praktijk. Zo
heeft de stijging van de energieprijzen
sinds het begin van de jaren zeventig
forse energiebesparingen uitgelokt. Per
additionele eenheid ‘enge’ economische groei is veel minder extra energie
nodig gebleken dan door bij voorbeeld
de Club van Rome was voorzien19. Ook
diverse praktijkvoorbeelden laten zien
dat het ‘pollution prevention pays’-beginsel ook praktische inhoud heeft. Dat
wil zeggen dat milieuverbetering moge728
lijk blijkt bij gelijktijdige financiele, bedrijfseconomische besparingen. Het
valt daarom niet in te zien dat allocatieverschuiving in de richting van meer milieuvriendelijke produktie via overheidsinvesteringen moetverlopen. Dezojuist
gegeven voorbeelden maken at duidelijk dat overheidsinvesteringen geen
noodzakelijke voorwaarde zijn voor de
opheffing van de afruil tussen produktie
of milieubehoud. Hieraan liggen namelijk typisch door de markt geTnduceerde
of te induceren ontwikkelingen ten
grondslag. Overigens is daarmee niet
gezegd dat deze ontwikkelingen toereikend zijn, noch dat overheidsinvesteringen of andersoortig overheidsingrijpen
hierbij niet behulpzaam kan zijn of is geweest.
Heertje’s oplossing koppelt milieuverbetering te zeer aan het ontbreken
van voldoende middelen bij de overheid. Dit is betwistbaar. Een duurzame
ontwikkeling op lange termijn kan
slechts bereikt worden indien het milieu
adequaat wordt meegewogen in alle
produktie- en consumptiebeslissingen.
Hierbij kan de overheid ongetwijfeld behulpzaam zijn, maar ook niet meer dan
dat. De investeringsvrijheid van het bedrijfsleven heeft tot gevolg dat overheidsinvesteringen de beoogde allocatieverschuiving nooit zelfstandig te
weeg zullen kunnen brengen, een
eventuele multiplier-werking ten spijt.
Deze multiplier-werking heeft alleen betrekking op het inkomenseffect en niet
op de kwaliteit van de investeringen.
Vaak is niet zozeer de hoeveelheid produktie het probleem, maar veeleer de
kwaliteit van die produktie en nog belangrijker de al geconstateerde onwetendheid omtrent de milieu-effecten.
Voorde benodigde herorientatie is aanpassing van alle investeringsbeslissingen geboden en niet alleen die van de
overheid. Vooralsnog lijkt het er op dat
een stringenter milieubeleid geen echte belemmeringen met zich meebrengt
voor ‘enge’ produktiegroei, zoals de
CPB-berekeningen bij het Nationaalmilieubeleidsplan laten zien.
Conclusie
Hoewel ik zijn formele vectorwaardige welvaarts-, produktie- en schadebeperkingsfuncties als zodanig kan onderschrijven, meen ikdatdetoekenning
van de indices in Heertjes betoog fundamentele problemen oproept. Dit geldt
niet voor het welvaartstheoretische onderscheid tussen geld en de kwaliteit
van het leven, maar wel het al te generaliserende karakter van de toekenning
van deze welvaartsindices en de vertaling daarvan in misverstanden en beleid. Ecologische processen, produktieprocessen, subjectieve voorkeuren van
de burgers en zelfs de financiele stromen in de samenleving zijn aan veel onzekerheden onderhevig. Heertjes interpretatie van zijn globale benaderingswijze is er een uit een verzameling mogelijke interpretaties, en bovendien een
betwistbare.
Herman Vollebergh
* De auteur was ten tijde van het schrijven
van dit artikel werkzaam bij de vakgroep Bestuurskunde, en is momenteel verbonden
aan de vakgroep Openbare Financien en
Belastingrecht van de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Met dank aan F. Dietz en H. Pellikaan voor hun waardevolle commentaarop
een eerdere versie van dit artikel.
16. Het betreft hier in feite een variant van
Mishan’s leefbaarheidsrechten. Zie bij voorbeeld E.J. Mishan, op. cit., 1981, met name
biz. 105-124 en biz. 219-255.
17. Recentelijk heeft Pen in de Volkskrant
van 13-5-1989 hieraan het pleidooi gekoppeld voor produktie-inkrimping ‘om de
stroom schadelijk stoffen tot nul te reduceren’. Dit impliceert overigens wel een produktie van nul! Genuanceerder zijn in dit ver-
band L. Reijnders en A. vande Biggelaar, De
prijs van een duurzame ontwikkeling, ESB,
1 maart 1989, biz. 217-220, die eveneens
voor volumemaatregelen pleiten.
18. Zo ook Heertjes milieulening. Zie A.
Heertje, Milieulening, ESB, 31 mei 1989, biz.
523.
19. OESO, Environmental data – Compendium 1987, Parijs, 1987, tabellen 12.3 en
12.5.
Naschrift
Gaarne reageer ik op de belangwekkende bijdrage van H. Vollebergh tot de
actuele discussie over de economische
aspecten van het milieu en het milieubeleid. In het algemeen is Vollebergh
minder dan ik geneigd om voor de oplossing van de milieuvraagstukken een
behoorlijke plaats in te ruimen voor de
overheid. Vollebergh heeft gelijk dat
steeds heel nauwkeurig moet worden
nagegaan of de zorg voor een beter milieu aan het private initiatief of aan publieke actie kan worden overgelaten.
De economische analyse van de niet
zelden gecomplicerde verwevenheid
van private en publieke gezichtspunten
is tegenwoordig zover voortgeschreden
dat mede met het oog op het beleid nu
verfijndere uitspraken kunnen worden
gedaan dan vroeger1. Verscheidene
van deze verfijningen zijn in mijn globa1. Zie voor enkele recente bijdragen, D.
Helms (red.), The economic borders of the
state, Oxford, 1989; J.J. Laffont, Fundamentals of public economics, Cambridge Mass.,
1989; J.E. Stiglitz et. al. (red. A. Heertje), The
economic role of the state, Oxford, 1989; F.
Hahn (red.), The economics of missing markets, information and games, Oxford, 1989.
le benaderingswijze achterwege gebleven. Dit betekent echter niet dat mijn
aanpak daardoor zozeer te kort schiet
als Vollebergh het doet voorkomen.
Calamiteiten
Vollebergh betwist mijn uitgangspunt
dat een aspect van de energie- en milieuvraagstukken wordt gevormd door
de omstandigheid, dat calamiteiten met
zekerheid kunnen worden verwacht,
zonder dat kan worden voorspeld waar
en wanneer de milieurampen zullen
plaatsvinden. Oil gedeelte van Volleberghs bijdrage is het minst overtuigend. De situatie waarin herhaalde, risicodragende activiteiten die zijn ingebed in een simultaan verlopend proces,
met zekerheid leiden tot een calamiteit
zonder dat men de ruimtelijke en tijdscoordinaten precies kan voorspellen, is
niet ongewoon. Denk bij voorbeeld aan
het luchtverkeer en aan de automobilist
die elke dag met te grote snelheid op de
weg rijdt. Natuurlijk kan men de ernst
van de calamiteit be’invloeden door een
verstandig beleid te voeren, maar dat
neemt het fundamentele karakter van
dit inzicht juist ook voor het beleid niet
weg.
Thermodynamica
Het is ook niet zo dat ik mij neb laten
“…meeslepen door het betoog van
Georgescu-Roegen en de wetten van
de thermodynamica”. Voor mij beschrijven de wetten van de thermodynamica
natuurverschijnselen, zodat het gaat
over feiten, waarvoor men naar het
woord van Sam de Wolff zijn hoed moet
afnemen. De grote verdienste van
Georgescu-Roegen is dat hij reeds jaren geleden op briljante wijze de consequenties van deze natuurkundige wetten voor de samenhang van economische ohtwikkeling en milieu heeft laten
zien2. Dat Georgescu-Roegen zich
daarbij enigszins builen de hoofdstroom van het economische denken
heeft geplaatst is geen overweging in
de discussie over de logische structuur
van zijn theorie. Zonder het te zeggen
gaat Vollebergh ervan uit dat de natuurlijk grenzen van het ecosysteem kunnen worden verlegd door nieuwe ontdekkingen en het voortschrijden van de
techniek, zodat als het ware over de
tweede wet van de thermodynamica
wordt heengesprongen. Volleberghs
ongefundeerde optimisme is vergelijkbaar met het idee dat op de lange duur
een einde komt aan de eindigheid van
het menselijke leven en daarmee aan
:
de schaarste3.
Welvaartsfunctie
De kritiek die Vollebergh levert op de
constructie van de maatschappelijke
welvaartsfunctie is onnodig scherp. Het
ging mij er allereerst om in de welvaartsfunctie factoren op te nemen zo-
I ESB 26-7-1989
als natuur, afval en vervuiling, die tot
dusverre niet expliciet in een welvaartstheoretische benadering worden verwerkt. Vervolgens komt de vraag op of
naar het oordeel van de bevolking de
welvaart stijgt als de hoeveelheid afval
verandert. Vollebergh heeft gelijk dat
grote voorzichtigheid geboden is, daar
de eigen waarderingsoordelen gemakkelijk de plaats innemen van de feitelijke maatschappelijke welvaartseffecten. Van dit gevaar ben ik mij mede door
de indringende lessen van Hennipman
bij voortduring bewust. Vandaar mijn
formulering dat ik aanneem dat de bevolking meer natuur, minder afval en
minder vervuiling positief waardeert.
Strikt genomen is het denkbaar dat de
burgers aan het vernietigen van de natuur en aan het vergroten van de hoeveelheden afval en vervuiling een positief nut toekennen. Het lijkt er echter op
dat het realistischer is om uit te gaan
van mijn hypothese dan die van Vollebergh. Ook met het oog op de toekomstige generaties lijkt deze benadering
de vruchtbaarste4. Wat dit punt betreft
gaat Vollebergh dan ook te ver in zijn
oordeel dat ik uitsluitend mijn persoonlijke waarderingen heb geetaleerd. Het
nader analyseren van de consequenties van de door mij naar voren gebrachte welvaartsfunctie voor de economische ontwikkeling lijkt dan ook van
belang.
Collectief goed
Terecht schenkt Vollebergh veel aandacht aan de compositie van het milieu
als privaat en publiek goed, door de
analyse hiervan ook van betekenis is
voor de – zo men wil – optimale verhouding van marktmechanisme en overheidsoptreden uit een oogpunt van het
milieu op korte en lange termijn. Inderdaad kan aan de hand van de Paretiaanse welvaartstheorie iets meer inhoud worden gegeven aan het optimale pakket van milieugoederen dan in
mijn globale analyse is gedaan. Daarbij
is de kwestie van de beschikbare informatie op het formele dan wel feitelijke
besluitvormingsniveau van essentiele
betekenis5. Vollebergh constateert terecht dat ik meer vertrouwen heb in de
oordeelvorming van de burgers omtrent
de nadelige effecten van de produktiegroei voor het milieu dan in de geneigdheid van het bedrijfsleven om uit de inzichten omtrent dezelfde effecten de
voor de hand liggende conclusies te
trekken. Het streven naar winst op korte termijn is nu eenmaal sterk overheersend. Daarom denk ik dat de overheid
in dit verband een belangrijke taak
heeft.
doeld te betogen dat de afruil volledig
wordt opgeheven door overheidsinvesteringen in het milieu. Het gaat om een
belangrijk beleidsonderdeel, dat wordt
gesteld tegenover de neiging van Ruding eerst iets aan het milieu te doen als
we voldoende groei hebben gerealiseerd. Dit kortzichtige beleidsvoornemen heb ik aan de kaak gesteld. Voor
het overige meen ik de grondslag te
hebben gelegd voor een verantwoorde
welvaartstheoretische benadering van
de milieuvraagstukken in het voetspoor
van N. Georgescu-Roegen.
A. Heertje
2. Zie bij voorbeeld N. Georgescu-Roegen,
Dynamic models and economic growth, in:
G. Schwodiauer (red.), Equilibrium and disequilibrium in economic theory, Dordrecht,
1977, biz. 414-449.
3. Vergelijk in dit verband de uitspraak van
Wim Sonneveld naar aanleiding van het
overlijden van een goede vriend van hem:
“Maar wij leggen ons er niet bij neer.”
4. Zie hiervoor ook de reactie van J. Tinbergen, De verdeling van hulpbronnen overtoekomstige generaties, ESB, 12 juli 1989, biz.
677.
5. Hierover nader J.J. Lafont, The economics of uncertainty and information, Cambridge Mass., 1989; L. Phlips, The economics of imperfect information, Cambridge,
1989; H. Boyeren J.J. Lafont, Expanding the
informativeness of the price system with law,
Canadian Journal of Economics, 1989, biz.
217-236.
Afruil
Ten slotte, omtrent de afruil van produktiegroei en milieubehoud, is sprake
van een misverstand. Ik heb niefbe-
729