Maak bestaanszekerheid deze keer wel concreet

Het probleem

Op veel terreinen is de bestaanszekerheid (kader 1) van een omvangrijke groep in het geding. Het tekort aan woningen wordt geschat op zo’n 400.000 huishoudens (Volkshuisvesting Nederland). Als het gaat over betaalbare huur, wordt de norm van 30 procent sociale huurwoningen in bijna twee derde van de gemeenten niet gehaald (Obbink, 2022). Mensen met een laag inkomen leven gemiddeld 21 jaar minder lang in goed ervaren gezondheid, en leven gemiddeld 4,8 tot 8,8 jaar korter afhankelijk van opleiding, inkomen en geslacht (Pharos, 2022). Het verschil in adviesniveau tussen leerlingen naar opleidingsniveau van ouders is al jaren groot (Dashboard gelijke kansen) en deze ongelijkheid ontstaat al vroeg (Verstraten et al. 2021).

Wat betreft de financiële bestaanszekerheid is het beeld diffuus. Veel mensen zagen de afgelopen twee jaar hun koopkracht stijgen doordat inkomen in de meeste gevallen net wat harder steeg dan de inflatie (Vliegenthart, 2025). Dit zie je ook terug in de cijfers over rondkomen en armoede: het armoedecijfer is de afgelopen jaren fors gedaald en inmiddels historisch laag (3,1 procent in 2023, Van den Brakel et al., 2024). Het aantal mensen dat aangeeft moeilijk rond te kunnen rondkomen is in de afgelopen 12 jaar niet zo laag geweest als nu (32 procent, Enden & Veerman, 2024). Dat neemt niet weg dat de 540.000 huishoudens die onder de armoedegrens leven, en de 1,2 miljoen net daarboven (tot 125 procent), dus in totaal zo’n 1,7 miljoen mensen het minimale of te weinig inkomen hebben om van rond te komen. De armoedegrens voor een alleenstaande is 1.512 euro netto per maand, voor een paar met twee jonge kinderen is dat 2.534 euro netto per maand.

Hoewel de omvang van de problematiek dus lijkt af te nemen, zien we de laatste jaren een verdieping van het probleem. Mensen leven nu gemiddeld verder onder de armoedegrens (16 procent) in vergelijking met vijf jaar geleden (10 procent) (Van den Brakel et al., 2024). Dus de mensen die in armoede leven, hebben het gemiddeld slechter (gemeten aan de hand van afstand tot de armoedegrens) in vergelijking met mensen die vijf jaar geleden in armoede leefden. Het zijn vooral de werkende armen die achterblijven bij het huidige beleid. De totale groep werkende armen onder de armoedegrens is de afgelopen vijf jaar afgenomen met 40 procent, maar relatief minder dan de bijstandsgerechtigden (nam af met 72 procent).

Tegelijkertijd zijn problematische schulden onverminderd hoog. Sterker nog, het aantal huishoudens met problematische schulden is tussen 2021 en 2024 gestegen met 20 procent. Een op de vier huishoudens met problematische schulden heeft een schuld bij de Dienst Toeslagen. Dat is een verdubbeling sinds 2021 (CBS Dashboard Schuldenproblematiek in beeld). En 30 tot 40 procent van de trajecten bij schuldhulpverlening resulteert in een aanbod zonder afloscapaciteit: deze mensen hebben te weinig inkomen om ook maar een klein gedeelte van hun schuld terug te betalen. Hun financiële bestaanszekerheid staat (enorm) onder druk.

De verdieping van het probleem suggereert dat het laaghangend fruit wel geplukt is. De maatregelen die nodig zijn om de overgebleven groepen die bestaansonzekerheid ervaren te helpen zijn complex en vragen om een lange adem.

Oorzaak

De problematiek rond bestaanszekerheid is systemisch van aard. Neem de afhankelijkheid van toeslagen. Het inkomen van een alleenstaande ouder met drie kinderen en laag betaald werk kan zomaar voor twee derde afhankelijk zijn van toeslagen en aanvullingen, met 6 verschillende inkomstenbronnen (Vliegenthart, 2025). Mensen kunnen niet meer zonder toeslagen, en die toeslagen kunnen leiden tot onzekerheid en problematische terugvorderingen wanneer inkomens schommelen.

De afgelopen veertig jaar is het primair inkomen in het laagste inkomensdeciel afgenomen met 35 procent (Vethaak en Jongen, 2024). Het primair inkomen is voor het tweede inkomensdeciel zo goed als stil blijven staan, terwijl de hogere inkomensdecielen er over 40 jaar gemiddeld 60 procent op vooruit zijn gegaan. De daling van het primair inkomen voor de lagere inkomensdecielen is opgevangen door toegenomen herverdeling via de verhoging van uitkeringen, toeslagen etc. Aan de onderkant van het inkomensgebouw is er zo langzaam scheefgroei ontstaan tussen de componenten primair en secundaire inkomens. Waarbij de afhankelijkheid van toeslagen door de jaren heen langzaam is gegroeid tot nu disproportionele verhoudingen voor sommige huishoudens.

Tegelijkertijd is het stelsel complex en maakt een aanzienlijke groep geen gebruik van toeslagen en andere inkomensondersteunende maatregelen waar ze wel recht op hebben. Niet-gebruik is  een stuk hoger voor werkenden (zzp-ers maar ook in loondienst) dan voor bijstandsgerechtigden (Griffoen, 2025; Conen, 2023), iets wat bijdraagt aan het achterblijven van werkenden onder de armoegrens.

Trend

Ondanks dat het hét modewoord was van de vorige verkiezingscampagne, kreeg de term bestaanszekerheid in 2023 weinig concrete invulling in verkiezingsprogramma’s. Het werd vooral gebruikt als containerbegrip waar elke partij een eigen draai aan gaf.

Met nieuwe verkiezingen op komst is er een kans om het over te doen, en ditmaal wél een visie op bestaanszekerheid te formuleren. De brede definitie van bestaanszekerheid en de grondwettelijke verankering ervan dwingt politiek en beleidsmakers om over schotten heen te denken, en om een brede visie te formuleren die al deze aspecten – sociale zekerheidsstelsel, arbeidsmarkt, wonen, onderwijs en zorg – samenbrengt.

Oplossingen

De thema’s van de aankomende verkiezingen moeten zich nog vormen en de kans is groot dat bestaanszekerheid er weer één van zal zijn. Sterker nog, het is een logische kapstok om veel van de lastige dossiers waar Nederland keuzes in moet maken samen te brengen. Hieronder een aantal beleidsrichtingen die de financiële bestaanszekerheid van Nederlandse huishoudens ten goede zouden komen, met daarbij de voor- en nadelen.

Sociale zekerheidsstelsel versimpelen

Ingrediënten voor een simpeler stelsel zijn minder regelingen, minder voorwaarden, minder zware gevolgen bij het maken van een fout, minder verschillende loketten en betere dienstverlening. Hiertoe zijn al verschillende beleidsopties uitgewerkt in onder andere het IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid (2023) en het Eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel (2024).

Opties variëren van het toewerken naar één regeling voor werkloosheid, één voor arbeidsongeschiktheid, één voor kinderen, tot de afschaffing van de AOW-partnertoeslag, tot fundamentele aanpassingen aan het toeslagenstelsel waarbij het dan wel in stand blijft, dan wel vervangen wordt door bijvoorbeeld een hogere heffingskorting (Van Vuuren, 2025), een inkomensonafhankelijke toelage (Van Dijk en Van de Ven, 2023) etc.

Het voordeel van een ingrijpende versimpeling is dat het stelsel voorspelbaarder en minder complex wordt. Het zal ook niet-gebruik verminderen. Een nadeel is dat er vaak een afruil tussen de kosten van versimpeling en de (hoogte van bedragen en) groepen die er op voor- of achteruit gaan zal zijn. Afhankelijk van de gekozen optie kan de afruil gelijkheid – doelmatigheid verslechteren (Jacobs, 2023; Van Vuuren, 2025). Er zal ook een overgang naar een nieuw stelsel plaats moeten vinden, wat (eenmalige) extra investeringen en onzekerheid rondom de overgangsperiode zal betekenen.

Toeslagen niet meer terugvorderen

Door in een nieuw versimpeld stelsel toeslagen niet meer als voorschot te verschaffen verbetert de inkomenszekerheid van huishoudens met lage en wisselende inkomens. Het kan ook bijdragen aan het verminderen van schulden: als toeslagen niet meer teruggevorderd worden kunnen huishoudens simpelweg geen schuld meer opbouwen bij Dienst Toeslagen (nu een kwart van de huishoudens met problematische schulden). Het kan mogelijk bijdragen aan het terugdringen van niet-gebruik van toeslagen. Terugvorderingen (en met name de schulden die hieruit ontstaan) zijn een negatieve externaliteit van het toeslagenstelsel die hierdoor weggenomen wordt.

Het stelsel verliest dan wel tijdigheid: het huidige stelsel is tijdig in de zin dat het inkomenstekorten aanvult op het moment dat ze zich voordoen. Een andere systematiek, bijvoorbeeld toeslagen vaststellen op historische gegevens (bijv. het inkomen van anderhalf tot twee jaar geleden met daarbij een vangnet voor ernstige schommelingen), zal dat minder zijn. Daarnaast is het mogelijk kostbaarder dan de huidige systematiek van voorschotten en terugvorderen omdat mensen na vaststelling van het inkomen meer kunnen gaan verdienen en toch een toeslag zouden kunnen krijgen.

Hoger minimumloon en daaraan gekoppelde uitkeringen

De Commissie Sociaal Minimum stelt een hoger minimumloon voor.  Het voordeel hiervan is meer inkomenszekerheid, en werken loont eerder en meer. Dit helpt de werkende armen, ook als ze geen minimumloon verdienen, namelijk als de verhoging doorwerkt in het gehele loongebouw. Het draagt bij aan het herstel van het aandeel primair inkomen voor lagere inkomens en verlaagt de afhankelijkheid van toeslagen. Daarnaast draagt het bij aan het afremmen van de vraag naar laagbetaalde arbeidsmigranten (IBO Arbeidsmigratie, 2025).

Een hoger minimumloon is kostbaar voor zowel werkgevers als de overheid (vanwege gekoppelde uitkeringen en als werkgever). Die kosten worden mogelijk doorberekend in prijzen. Een ander nadeel dat vaak genoemd wordt van het verhogen van het minimumloon is een risico op een toename van werkloosheid. Alhoewel de specifieke effecten in de Nederlandse context niet bekend zijn, hebben vergelijkende internationale studies laten zien dat dit vaak mee is gevallen, ook in hogere inkomenslanden (Dube en Zipperer, 2024).

Niet-bereik verlagen

Door pro-actieve dienstverlening door te zetten, en daar de Belastingdienst (en Dienst Toeslagen) bij te betrekken, kan het niet-bereik van inkomensondersteunende maatregelen verder dalen en financiële bestaanszekerheid toenemen. Door het betrekken van de Belastingdienst worden lastig te bereiken doelgroepen, zoals zzp-ers en werkenden met lage inkomens, sneller bereikt.

Als gevolg hiervan zullen budgetten, zowel landelijk voor bijvoorbeeld toeslagen en op lokaal niveau voor minimaregelingen, sneller volledig aangesproken worden (nu wordt er budgettair vaak rekening gehouden met niet-gebruik). Daarmee vallen deze budgetten mogelijk hoger uit dan nu het geval is. Daarnaast zou de Belastingdienst schaarse capaciteit vrij moeten maken.

No regret: Systeemverantwoordelijke organiseren, en doelen stellen

Bestaanszekerheid is een breed begrip, dat bij verschillende departementen en ministeries belegd is. Dit maakt het uitvoeren van een visie op bestaanszekerheid verre van makkelijk. Op het thema armoede en schulden speelde dit ook. Daar is een minsterpost voor geweest tijdens het Kabinet Rutte IV, met duidelijke doelen, wat heeft geholpen om activiteiten binnen dit thema doelgericht samen te brengen. Een systeemverantwoordelijke organiseren, met daar aan gekoppelde beleidsdoelen op de thema’s sociale zekerheidsstelsel, wonen, zorg, onderwijs en arbeidsmarkt is een voorbeeld van een no-regret-maatregel die in elk verkiezingsprogramma zou moeten staan.

Neem actie

Misschien nog wel het allerbelangrijkste voor het volgende kabinet is om concrete stappen te nemen, ook al zijn het kleine stappen, op de verschillende dossiers die bestaanszekerheid aangaan. Er is al veel verkend, de meeste opties met voor- en nadelen zijn al grondig uitgezocht, nu is het tijd voor actie. Elk jaar dat er geen hervormingen ingezet worden, maakt de afhankelijkheid van het huidige sociale zekerheidsstelsel sterker, en zorgt ervoor dat ongelijkheden, ook op andere domeinen – wonen, zorg, onderwijs en arbeidsmarkt – zich blijven opstapelen.   

Literatuur

CBS Dashboard Schuldenproblematiek in beeld. Geconsulteerd via: Schuldenproblematiek in beeld

Commissie Sociaal Minimum (2023) Een zeker bestaan I – Naar een toekomstbesten­dig stelsel van het sociaal minimum. Rapport I.

Commissie Sociaal Minimum (2024. Een zeker bestaan II – Naar een toekomstbesten­dig stelsel van het sociaal minimum. Rapport II.

Conen, W.S., (2023). Verborgen armoede in Nederland. Een kwantitatief onderzoek naar de omvang, kenmerken, locaties en dynamiek van verborgen armen, AIAS-HSI Working Paper 11. Amsterdam: AIAS-HSI

Dashboard Gelijke Kansen. Geconsulteerd via: Dashboard Gelijke Kansen landelijk | Thema’s | OCW in cijfers

Dijk, J.J. van, en Y. van de Ven (2023) Het einde van de toeslagen. Instituut voor Publieke Economie, 12 april.

Dube, A., B. Zipperer (2024) Own-Wage Elasticity: Quantifying the Impact of Minimum Wage on Employment. National Bureau of Economic Research working paper 32925

Eindrapport Toekomst Toeslagenstelsel (2024)

Enden, G. van den, N. Veerman (2024) Geldzaken in de praktijk 2024. Nibud.

Griffoen, E. (2025) De armoede-intensiteit: een raming van de diepte van armoede. CPB

IBO Arbeidsmigratie (2025. Wat werkt voor de toekomst. Geconsulteerd via: Bijlage 1 – IBO Arbeidsmigratie – Wat werkt voor de toekomst | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl

IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid (2023) Moeilijk makkelijker maken. Geconsulteerd via: IBO Vereenvoudiging Sociale Zekerheid – Moeilijk makkelijker maken | Rapport | Rijksoverheid.nl

Jacobs, B. (2023) Vereenvoudiging verslechtert afruil gelijkheid-doelmatigheid. ESB, 108(4821), 219

Obbink, H. (2022). Meer dan de helft van de gemeenten heeft te weinig sociale huurwoningen. Trouw.

Pharos (2022) Factsheet Sociaal Economische Gezondheidsverschillen. Geconsulteerd via: factsheet-sociaaleconomische-gezondheidsverschillen-segv (2).pdf

Van den Brakel, M., K. Gidding, R. Lok et al., (2024) De nieuwe methode om armoede te meten. Centraal Bureau voor de Statistiek, Nibud & Sociaal en Cultureel Planbureau.

Verstraten, P., Visser, D., Zumbuehl, M. (2021) Ongelijkheid in het Nederlandse onderwijssysteem, ESB

Vethaak, H.T.; Jongen, E.L.W. (2024). Stille Wateren hebben diepe gronden: een analyse van de inkomensverdeling en haar determinanten over de afgelopen veertig jaar.Department of Economics Research Memorandum. Leiden: Leiden University. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/3721442

Vliegenthart, A. (2025) Bestaanszekerheid is niet gebaat bij huidig plak- en pleisterwerk. ESB, 110(4845), 219.

Volkshuisvesting Nederland. Het Statistisch woningtekort uitgelegd. Geconsulteerd via: Het statistisch woningtekort uitgelegd | Home | Volkshuisvesting Nederland

Vuuren, D. van (2025) Keuzes voor Nederland: Het complexe (inkomsten)belasting- en toeslagenstelsel moet en kan eenvoudiger. Blog op esb.nu.