De collectieve sector in de jaren
negentig
Onlangs is – ook in de kolommen van dit blad – de discussie opgelaaid over de omvang
van de collectieve sector in de jaren negentig. Dit vraagstuk staat ook centraal in het
laatste rapport van de Commissie Economische Deskundigen van de SER. Volgens de
commissie is het niet mogelijk een wetenschappelijk onderbouwd standpunt te
formuleren over de gewenste omvang van de collectieve sector. Ten eerste niet omdat de
maatschappelijke voorkeuren op dit punt niet goed te kwantificeren zijn, ten tweede niet
omdat de economische theorie en empiric geen uitsluitsel geven over de precieze aard en
omvang van de effecten van collectieve uitgaven en lasten op het economische proces.
Dit artikel beoogt de belangrijkste effecten in kaart te brengen ten einde de discussie
enigszins te structureren.
PROF. DR. D.B.J. SCHOUTEN – DRS. J.H.M. DONDERS*
Financieringstekort en collectieve-lastendruk
De overheidsuitgaven zijn per definitie gelijk aan de som
van de ontvangsten van de overheidssector en het financieringstekort. Het leeuwedeel van de ontvangsten van de
overheid wordt gevormd door de collectieve lasten. De problematiek van de optimale lange-termijnwaarde van de collectieve-uitgavenquote moet daarom worden geanalyseerd in samenhang met het vraagstuk van de gewenste
hoogte van het financieringstekort en van de collectievelastendruk.
Tweejaargeleden heeftde CED een rapport uitgebracht
over de gewenste hoogte van het structurele financieringstekort1. In dat rapport wordt aandacht geschonken aan de
bekende norm van het structurele begrotingsbeleid. Dit beleid steunt op de gedachte dat voor een evenwichtige economische ontwikkeling een bepaalde waarde van de nationale spaarquote vereist is. In jaren waarin sprake is van
een volledige bezetting van de rendabele produktiecapaciteit moet het financieringstekort zo hoog (of laag) zijn dat
de nationale spaarquote de gewenste hoogte bereikt. De
structurele spaarquote moet groot genoeg zijn om de gewenste omvang van de binnenlandse investeringen en de
kapitaaloverdrachten aan ontwikkelingslanden te financieren. Een belangrijk onderdeel van de binnenlandse investeringen wordt daarbij uitgemaakt door de investeringen
van bedrijven in outillage, transportmiddelen en bedrijfsgebouwen. Voor deze investeringen kan een streefwaarde
worden bepaald door uit te gaan van een gegeven waarde
van de desbetreffende macro-economische kapitaalcoefficient. Uit de groeitheorie is immers bekend dat de trendmatige economische groei -bij een volledige bezetting van
de rendabele produktiecapaciteit – gelijk is aan het quotient van de investeringsquote in outillage, transportmiddelen en bedrijfsgebouwen en de bedoelde kapitaalcoeffi452
cient. Om een bepaald tempo van de economische groei
en daarmee een evenwichtige situatie op de arbeidsmarkt
mogelijk te maken, is bij een gegeven hoogte van de bedoelde kapitaalcoefficient derhalve een bepaalde hoogte
van de genoemde investeringsquote vereist.
In haar laatste rapport presenteert de CED een visie op
het structurele financieringstekort die fundamenteel verschilt van de zojuist geschetste. Volgens de alternatieve
opvatting kan volledige werkgelegenheid worden gerealiseerd bij verschillende waarden voorde investeringsquote
van bedrijven in outillage, transportmiddelen en bedrijfsgebouwen. Deze veronderstelling steunt op de niet onrealistische gedachte dat ondernemers de kapitaalintensiteit van
het produktieproces kunnen varieren. Een hoge waarde
van de genoemde investeringsquote kan daarom even
goed met handhaving van het evenwicht op de arbeidsmarkt gepaard gaan als een lage waarde. Bij een hoge investeringsquote is daarvoor een hoge kapitaalcoefficient
vereist dan wel – wat op hetzelfde neerkomt – een korte
economische levensduur van de kapitaalgoederen. Een
lage investeringsquote dient – omgekeerd geredeneerd met een lage kapitaalcoefficient respectievelijk een lange
economische levensduur gepaard te gaan.
De nationale spaarquote kan daarom verschillende
waarden aannemen, die alle kunnen leiden tot een evenwichtige situatie op de arbeidsmarkt. Voor het structurele
financieringstekort kan zo beschouwd geen normwaarde
worden gegeven. Toch zijn er argumenten om naar een
* Dit artikel is gebaseerd op het rapport van de Commissie Economische Deskundigen, Rapport publieke uitgavennorm en collectieve lastendruk, Den Haag, 1988. Ten tijde van de voorbereiding van dit rapport waren de auteurs respectievelijk voorzitter en
secretaris van de Commissie Economische Deskundigen (CED)
van de SER.
1. Commissie Economische Deskundigen, Rapport tekorten en
schuld van de publieke sector, Den Haag, 1985.
laag financieringstekort te streven. Als dit tekort wordt gereduceerd neemt de Rationale spaarquote toe, waarmee
een stijging van de investeringen in outillage, transportmiddelen en bedrijfsgebouwen mogelijk wordt. Bij een gegeven kapitaalintensiteit van het produktieproces resulteert
zo’n stijging in een snellere trendmatige economische
groei. Het evenwicht op de arbeidsmarkt kan daardoor verstoord worden, indien de groei van de werkgelegenheid de
aanwas van het arbeidsaanbod overtreft. Bij handhaving
van de hogere nationale spaarquote kan volledige werkgelegenheid echter worden bereikt via een vergroting van de
kapitaalintensiteit. Wordt dit geeffectueerd dan zal de arbeidsproduktiviteit relatief hoger zijn en daarmee de produktie van de marktsector. De bedoelde produktiewinsten
maken een verhoging van de nationale consumptie mogelijk. Tegenover dit positieve effect staat echter het negatieve effect dat de consumptie wordt beperkt door de hogere
waarde van de nationale spaarquote. Het is evenwel goed
mogelijk dat een verhoging van de nationale spaarquote
op lange termijn per saldo tot een stijging van de nationale consumptie leidt. Dit is des te waarschijnlijker in een
open volkshuishouding als deze haar nationaal spaaroverschot op een rendabele wijze in het buitenland belegt. Het
betreffende land kan aldus duurzaam een crediteurenland
worden.
Volgens deze opvatting moet de overheid het structurele financieringstekort in beginsel zodanig vaststellen dat de
nationale consumptie per hoofd wordt gemaximaliseerd.
Het behoeft geen betoog dat het niet eenvoudig zal zijn het
optimale financieringstekort op de bedoelde wijze te bepalen. Niettemin is het waarschijnlijk dat in een open volkshuishouding gestreefd moet worden naar een zo klein mogelijk financieringstekort om de consumptieve welvaart op
lange termijn te maximaliseren.
Verlaging van de collectieve-lastendruk
De vraag rijst of het wenselijk is dat er – uitgaande van
een bepaald normcijfer voor het financieringstekort – ook
een norm voor de collectieve uitgaven wordt bepaald.
Theoretisch moetde uitgavenquote van de collectieve sector – bij een gegeven financieringstekort – zodanig worden
vastgesteld dat de maatschappelijke welvaart wordt gemaximaliseerd. Als men de optimale uitgavenquote op het
spoor wil komen, kan niet worden volstaan met het bepalen van de welvaartseffecten van de overheidsuitgaven.
Ook de belastingen en premies die geheven moeten worden om deze uitgaven te financieren, be’mvloeden namelijk de omvang van de maatschappelijke welvaart. Daarom
moeten de collectieve lasten en hun gevolgen in de analyse worden betrokken.
Om een antwoord op de gestelde vraag te kunnen geven, worden de gevolgen besproken van een gelijktijdige
vermindering van de uitgavenquote van de collectieve sector en van de collectieve-lastendruk. Daarbij worden verschillende mogelijkheden onderscheiden waarop een lagere uitgavenquote kan worden bereikt. In allegevallen wordt
ervan uitgegaan dat de verlaging van de collectieve lastendruk tot stand komt door een beperking van de lastendruk
op het gezinsinkomen. Voordat de verschillende bezuinigingsvarianten worden behandeld, worden eerst apart de
gevolgen geschetst van de lagere lastendruk op het gezinsinkomen die bij elk van deze varianten mogelijk is.
Op korte en middellange termijn is het belangrijkste effect dat een verlichting van de lastendruk op het looninkomen kan hebben een beperking van de loonstijging. Op
deze wijze kan een inkrimping van de overheidssector op
korte en middellange termijn de economische groei en de
werkgelegenheid vergroten.
ESB 11-5-1988
Een verlaging van de lastendruk op het looninkomen kan
de uitkomsten van het economisch proces daarnaast be’mvloeden via drie aanbodeffecten. In de eerste plaats kan
zo’n verlaging tot een mutatie in de kwantiteit van het arbeidsaanbod leiden. Een dergelijke verlaging heeft via het
substitutie-effect een positieve invloed op het arbeidsaanbod. Daartegenover staat echter een negatieve invloed uit
hoofde van het inkomenseffect. Volgens recent empirisch
onderzoek is de invloed van de hoogte van de collectievelastendruk op het arbeidsaanbod van mannen per saldo uiterst gering . Een lagere lastendruk blijkt het arbeidsaanbod van gehuwde vrouwen daarentegen duidelijk positief
te beTnvloeden.
De gevolgen van een groter arbeidsaanbod hangen af
van het verband tussen de loonvorming en het aanbodoverschot op de arbeidsmarkt. Als de loonstijging op korte
en middellange termijn door het grotere aanbodoverschot
niet neerwaarts wordt bemvloed, resulteert uitsluitend een
toeneming van de geregistreerde en/of verborgen werkloosheid. Wordt de arbeidsmarkt op lange termijn evenwel
door het prijsmechanisme geruimd, dan neemt de werkgelegenheid op den duur evenveel toe als het arbeidsaanbod.
Behalve tot een stijging van het totale arbeidsaanbod
kan een lagere lastendruk ook tot een verschuiving van het
arbeidsaanbod van de informele naar de formele sector
van de economie leiden. Als de werkgelegenheid in de formele sector hierdoor wordt uitgebreid, wordt de financieringsbasis voor de collectieve sector verbreed. Is de formele arbeidsmarkt op korte en middellange termijn star, dan
vindt op deze termijnen evenwel nog geen expansie van
de werkgelegenheid in de formele sector plaats.
Het derde mogelijke aanbodeffect van een geringere
lastendruk op het looninkomen heeft betrekking op de kwaliteit van de factor arbeid. Deze kwaliteit kan beter worden
indien de geringere lastendruk gepaard gaat met lagere
marginale belastingen en premies. Omdat een bruto loonsverhoging bij lagere marginale tarieven op netto basis meer
oplevert, is het namelijk mogelijk dat de bereidheid wordt
vergroot tot her-, om- en bijscholing en mobiliteit. Dit oefent
een gunstige invloed uit op de economische groei.
De betekenis van de genoemde aanbodeffecten van
een lagere belastingdruk neemt wellicht in dejaren negentig toe als gevolg van enerzijds de Europese eenwording
en anderzijds de demografische veranderingen. Wat de
voltooiing van de interne markt betreft is van belang dat in
een aantal van de ons omringende landen de collectievelastendruk niet alleen (veel) lager is dan hier, maar ook dalende is. Dit kan een ongunstige invloed hebben op het
aanbod van hooggekwalificeerde arbeid en op het aantal
vestigingen van bedrijven in Nederland.
In het algemeen neemt bij een toenemende vergrijzing
de mobiliteit af. Gelet op de verwachte regionale verschillen tussen de groei van het arbeidsaanbod is echter juist
een toenemende regionale mobiliteit van arbeid gewenst.
Ook een hogere functionele mobiliteit is nodig, omdat anders sectoren waarin thans vooral jongeren werkzaam zijn
in de problemen kunnen geraken als jongeren relatief
schaars worden. Een ander gevolg van de demografische
ontwikkelingen is de vermindering van de jaarlijkse instroom van nieuwkomers op de arbeidsmarkt. Als gevolg
hiervan moet in de toekomst nieuwe kennis, die nu hoofdzakelijk via de jonge generatie het bedrijfsleven bereikt, via
her-, om- en bijscholing van ouderen op de beroepsbevolking worden overgebracht. Ook om deze reden kan het belang van financiele prikkels in de toekomst groter worden3.
2. P. Saunders en F. Klau, The role of the public sector, OECD
Economic Studies, nr. 4, Parijs, 1985, biz. 58.
3. Werkgroep Demografie, Sociaal-economische aspecten van
demografische veranderingen, Den Haag, 1987, hoofdstuk 7.
453
Verlaging van de collectieve-uitgavenquote
Tot nu toe is uitsluitend aandacht geschonken aan de
gevolgen van een lagere lastendruk. Deze is – bij een ongewijzigd financieringstekort – echter slechts mogelijk bij
een verlaging van de collectieve-uitgavenquote. Deze quote wordt door ons gedefinieerd als het quotient tussen de
netto overheidsuitgaven en de toegevoegde waarde van
de marktsector4. Een verlaging van deze grootheid kan op
verschillende manieren worden bereikt. Ten eerste kan dat
door welbewuste beleidsmaatregelen. Daarvan zullen hieronder viervoorbeelden worden besproken. Een reductie in
de collectieve-uitgavenquote is daarnaast mogelijk bij een
zodanig tempo van de economische groei dat het beroep
op de sociale zekerheid afneemt. Ook bij deze mogelijkheid wordt verderop stil gestaan.
Beperking van de groeibevorderende
overheidsuitgaven
Een deel van de overheidsuitgaven heeft een voorwaardenscheppend karakter voor de groei van de produktie in
de marktsector. In dit verband kan worden gedacht aan de
overheidsinvesteringen in de economische infrastructuur,
de technologiesubsidies en (een deel van) de uitgaven
voor scholing. De infrastructurele investeringen zijn van
groot belang voor de economische groei, omdat de collectieve kapitaalgoederenvoorraad mede de produktiviteit van
de produktiefactoren arbeid en kapitaal in de marktsector
bepaalt. De uitgaven voor technologiesubsidies en voor
scholing ontlenen hun betekenis aan het feit dat daardoor
de kwaliteit van de produktiefactoren en van de produktie
kan worden verbeterd. Een verlaging van het quotient van
de groeibevorderende overheidsuitgaven en de toegevoegde waarde van de marktsector zet ceteris paribus de
economische groei onder druk. Daarmee worden op termijn de consumptieve mogelijkheden van de economie
aangetast. Dit negatieve welvaartseffect moet worden vergeleken met de gunstige welvaartseffecten van de lagere
collectieve-lastendruk die hierbij mogelijk wordt. Welvaartstheoretisch gezien zijn bezuinigingen op de groeibevorderende overheidsuitgaven – bij een gegeven financieringstekort van de collectieve sector – gewenst indien de
maatschappelijke welvaart daardoor per saldo toeneemt.
Of dit bij het reeds bereikte lage niveau van de groeibevorderende overheidsuitgaven het geval is, kan worden betwijfeld.
Beperking van de materiele overheidsconsumptie
Ook een verlaging van de quote van de materiele overheidsconsumptie is een mogelijkheid om de lastendruk te
verlagen. De vermindering van de bedoelde bestedingen
leidt tot een direct welvaartsverlies van de samenleving. Dit
welvaartsverlies moet worden vergeleken met de welvaartswinst die kan worden bereikt door de lagere collectieve lastendruk die daarmee mogelijk wordt. Op korte en
middellange termijn bestaan de voordelen daarvan vooral
uit het mogelijke effect op de loonontwikkeling. Als het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt werkt, is er op lange termijn evenwel geen drukkende invloed meer op de loonvorming. Oefent de verlaging van de lastendruk geen invloed
uit op de kwantiteit van het arbeidsaanbod en evenmin op
de kwaliteit daarvan, dan blijven de structurele effecten van
deze variant daarom beperkt tot een wijziging in de samenstelling van de nationale consumptie (meer particuliere
consumptie, minder materiele overheidsconsumptie). Het
is echter waarschijnlijk dat de verlaging van de lastendruk
tot enig extra aanbod van arbeid leidt. Indien dit extra arbeidsaanbod na verloop van tijd met een dienovereenkomstige stijging van de werkgelegenheid in de marktsector gepaard gaat, resulteren als gevolg daarvan welvaartswin454
sten. De produktie van de marktsector wordt dan namelijk
groter, waardoor ook de particuliere consumptie kan toenemen. Het vergrote financieringsdraagvlak stelt de collectieve sector bovendien in staat haar uitgaven te vergroten.
De materiele overheidsbestedingen kunnen dan omhoog
(waarmee de aanvankelijke daling van deze bestedingen
voor een deel ongedaan wordt gemaakt) en de werkgelegenheid in de collectieve sector kan worden uitgebreid. De
lagere lastendruk kan bovendien resulteren in een verschuiving van het arbeidsaanbod van de informele naar de
formele sector van de economie en in een verbetering van
de kwaliteit van de factor arbeid. Deze twee aanbodeffecten hebben met elkaar gemeen dat bij beide een endogene stijging van de opbrengst van belastingen en premies
optreedt. De overheid kan deze middelen gebruiken om
een deel van de aanvankelijke bezuinigingen op de materiele overheidsbestedingen ongedaan te maken.
Vermindering van de werkgelegenheid in de
collectieve sector
Een verlaging van de collectieve-uitgavenquote kan vervolgens worden bereikt door de groei van de werkgelegenheid in de collectieve sector achter te laten blijven bij de
werkgelegenheidsgroei in de marktsector. Een relatieve inkrimping van de werkgelegenheid in de collectieve sector
betekent vanzelfsprekend een geringere produktie van zuiver collectieve en quasi-collectieve goederen. Dit bei’nvloedt de maatschappelijke welvaart – op zich zelf beschouwd – negatief. Als de arbeidsmarkt op korte en middellange termijn niet werkt, leidt een geringere groei van
de werkgelegenheid in de collectieve sector op die termijnen bovendien tot een nagenoeg even grote stijging van
de werkloosheid. De verlichting van de collectieve-lastendruk die de overheid dan tot stand kan brengen, is uiterst
gering.
Wordt de arbeidsmarkt op langere termijn door het prijsmechanisme geruimd, dan gaat een kleinere omvang van
de werkgelegenheid in de collectieve sector na verloop van
tijd gepaard met een dienovereenkomstige uitbreiding van
de werkgelegenheid in de marktsector. Hierdoor kan een
grotere produktie in bedrijven tot stand komen. Bovendien
kan de lastendruk op het looninkomen dan omlaag, waarmee de gunstige aanbodeffecten mogelijk worden die in
het voorgaande reeds zijn geschetst. Of een verhoging van
de marktproduktie ten koste van de collectieve produktie
per saldo positieve welvaartseffecten oplevert blijft echter
een open vraag.
Verlaging van de relatieve hoogte van de sociale
uitkeringen
Een verlaging van de relatieve hoogte van de netto sociale uitkeringen kan de maatschappelijke welvaart langs
verschillende kanalen bemvloeden.
In de eerste plaats kan de mogelijke lastenverlichting op
korte en middellange termijn een matiging van de loonontwikkeling induceren. Datzou gunstig zijn voorde economische activiteit. Het is evenwel niet zeker dat een lastenverlichting die mogelijk wordt door ombuigingen op de sociale zekerheid tot een vrijwillige loonmatiging leidt.
In de tweede plaats zijn aan een lagere lastendruk gunstige aanbodeffecten verbonden. Deze zijn in het voorgaande reeds uitvoerig geschetst en behoeven daarom
niet te worden herhaald.
In de derde plaats leidt een verlaging van de relatieve
hoogte van de sociale uitkeringen tot een wijziging in de
verdeling van het nationale inkomen ten gunste van de actieve beroepsbevolking en ten nadele van de uitkeringsge4. De netto overheidsuitgaven zijn gelijk aan de totale overheidsuitgaven na aftrek van de belastingen en premies die worden op-
gebracht uit de door de overheid betaalde lonen en salarissen, de
sociale uitkeringen en de rentelasten over de staatsschuld.
rechtigden. Deze herverdeling heeft een directe invloed op
de maatschappelijke welvaart. Deze wellicht negatieve
mutatie in de nationale welvaart hangt af van de maatschappelijke waardering voor grotere inkomensverschillen
tussen economisch actieven en uitkeringsgerechtigden.
Kwantitatieve uitspraken ter zake zijn evenwel niet mogelijk.
In de vierde plaats draagt een deel van de natuurlijke
werkloosheid (dat is de werkloosheid waarvan ook bij evenwichtige omstandigheden op lange termijn sprake is) waarschijnlijk een vrijwillig karakter. Met is dus denkbaar dat een
re/at/eve verlaging van de uitkeringen een deel van de vrijwillig werklozen ertoe beweegt om een baan te zoeken. Met
‘effectieve’ arbeidsaanbod wordt dan groter. Als het grotere aantal onvrijwillig werklozen op korte termijn evenwel
geen neerwaartse druk op de lonen uitoefent, blijft de geregistreerde werkloosheid ongewijzigd. Slechts indien het
grotere ‘effectieve’ arbeidsaanbod op langere termijn tot
een geinduceerde loonmatiging leidt, resulteert na verloop
van tijd wel een toeneming van de werkgelegenheid in de
marktsector, met alle positieve welvaartseffecten vandien.
In de vijfde plaats kan een daling van de netto uitkeringen een toeneming van hettotale aantal inkomenstrekkers
veroorzaken indien de gezinnen waarvan de werklozen
door de lagere uitkeringen worden getroffen nun koopkracht op peil trachten te houden door een gezinslid zonder eigen inkomen naar een betaalde baan te laten zoeken. Een toeneming van het arbeidsaanbod is dan het resultaat. Als het grotere arbeidsaanbod op korte termijn echter geen invloed op de loonvorming uitoefent, blijft de werkgelegenheid even groot. Het aantal uitkeringsgerechtigden
neemt dan toe, voor zover de nieuwkomers op de arbeidsmarkt erin slagen banen te vinden en anderen daarmee
verdringen dan wel – in het geval van geen verdringing het recht op een sociale uitkering verwerven. Wordt de arbeidsmarkt op langere termijn door het prijsmechanisme
geruimd, dan leidt het extra arbeidsaanbod na verloop van
tijd wel tot een dienovereenkomstige stijging van de werkgelegenheid.
Ten slotte veroorzaakt een verlaging van de hoogte van
de sociale uitkeringen wellicht een vergroting van de spaarneiging van particulieren. Het is namelijk mogelijk dat de
economisch actieven bij relatief lagere sociale uitkeringen
een groter deel van nun inkomen sparen, om daarmee de
teruggang in bestedingsmogelijkheden in het geval van
(onvrijwillige) inactiviteit te beperken. De hieraan verbonden effecten komen overeen met de gevolgen van een verhoging van de nationale spaarquote via een reductie van
het financieringstekort, waaraan in het voorgaande aandacht is besteed.
Een relatieve verlaging van de sociale uitkeringen kan
op langere termijn derhalve via verscheidene kanalen een
gunstige invloed op de nationale welvaart uitoefenen. Hiertegenover staat echter het welvaartseffect van de gewijzigde inkomensverdeling. Slechts indien men niet veel negatieve waarde hecht aan grotere inkomensverschillen tussen actieven en uitkeringsgerechtigden is een relatieve
verlaging van de sociale uitkeringen – op lange termijn gezien – per saldo welvaartsverhogend.
Collectieve-uitgavenquote en economische
groei
In het voorgaande is uitvoerig gesproken over de mogelijkheden om door middel van bezuinigingen een afslanking
van de overheidssector tot stand te brengen. Deze bezuinigingen kunnen gemakkelijker worden gerealiseerd naarmate de economische groei hoger is. Een voldoende hoog
tempo van de economische groei oefent ook een neer-
ESB 11-5-1988
waartse invloed op de collectieve-uitgavenquote uit zonder
dat daarvoor bezuinigingen nodig zijn. De expansie van de
collectieve sector in de jaren zeventig en tachtig kan voor
een belangrijk deel worden verklaard uit het feit dat in deze
decennia de groei van de werkgelegenheid in de marktsector aanzienlijk is achtergebleven bij de groei van het totale
aantal inkomenstrekkers. In 1963 bedroeg de werkgelegenheid in de marktsector 64 procent van het totale aantal
inkomenstrekkers5. Aan het eind van de jaren zeventig was
dit percentage gedaald tot 48 en inmiddels is het verder gezakt tot 43. De overige inkomenstrekkers komen ten laste
van de collectieve sector. De sterkste stijging valt hierbij
waarte nemen bij de uitkeringsgerechtigden. Hun aandeel
in het totale aantal inkomenstrekkers was in 1963 gelijk aan
25 procent. Inmiddels is dit aandeel opgelopen tot 43 procent. Ook het aandeel van de werkgelegenheid in de collectieve sector in het totale aantal inkomenstrekkers is in
de afgelopen decennia toegenomen (van 11 procent in
1963 tot 14 procent in 1987).
Verlaging van de uitgavenquote van de collectieve sector in de jaren negentig is mogelijk indien de werkgelegenheidsgroei in de marktsector dan boven de groei van het
totale aantal inkomenstrekkers komt te liggen. Daarvoor is
een voldoende tempo van de produktiegroei in de marktsector vereist. Als zo’n groei wordt gerealiseerd en de overheid ervoor zorgt dat de in dat geval mogelijke inkrimping
van de collectieve sector daadwerkelijk tot stand komt, is
een lastenverlichting mogelijk die (mede) de voorwaarden
schept voor een voortgaande groei. Om deze reden vindt
de CED het niet verstandig voor de jaren negentig van een
starre uitgavennorm uit te gaan. Bij een hoge economische
groei kleeft aan zo’n norm het gevaar dat de lagere sociale zekerheidsuitgaven worden gecompenseerd door uitgavenstijgingen elders in de overheidssector.
Twee visies
In het voorgaande is gebleken dat de optimale collectieve-uitgavenquote in belangrijke mate afhangt van de precieze readies van de economische actoren op de hoogte
van de collectieve-lastendruk en van de sociale uitkeringen. Deze stelling zullen wij nadertoelichten door twee (extreme) opvattingen over de gewenste ontwikkeling van de
collectieve-uitgavenquote in de jaren negentig ten tonele
te voeren. De eerste visie gaat ervan uit dat een vrije loonvorming en een sterke reductie van de collectieve-uitgavenquote absolute voorwaarden zijn voor een bevredigende economische groei. De tweede visie daarentegen veronderstelt dat de omvang van de collectieve sector niet
zo’n grote invloed op het tempo van de economische groei
heeft. Veeleer wordt dit tempo bepaald door de relatieve
loonkostenmatiging ten opzichte van de buitenlandse concurrenten en de aanwas van het wereldhandelsvolume.
De eerste opvatting gaat ervan uit dat de elasticiteiten
met betrekking tot de aanbodeffecten van de collectievelastendruk een hoge waarde hebben. Dit betekent dat een
hoge lastendruk gepaard gaat met een aanmerkelijke negatieve invloedxip het arbeidsaanbod, een grote vlucht in
de zwarte en grijze sector en een bijzonder geringe bereidheid tot om-, her- en bijscholing en mobiliteit. Reductie van
de collectieve-lastendruk is in dat geval een conditio sine
qua non voor het vergroten van de economische groei.
Aanhangers van deze visie zijn voorts van oordeel dat de
hoogte van de sociale uitkeringen een belemmering ople5. De vermelde gegevens over de opbouw van het totaal aantal
inkomenstrekkers zijn ontleend aan de zogenoemde Kessler-analyse van De Nederlandsche Bank. Zie hiervoor bij voorbeeld: G.A.
Kessler, De publieke sector in de jaren tachtig, £56, 17 oktober
1979, biz. 1065-1072.
455
vert voor economisch herstel. De bereidheid om zich in te
spannen en de spaarneiging worden in deze visie in belangrijke mate afgeremd door een te royaal stelsel van inkomensdervingsregelingen. Een relatieveverlaging vande
sociale uitkeringen is daarom nodig om het sociale-zekerheidsstelsel ook op termijn betaalbaar te houden via de te
verwachten effecten op de economische groei.
De tweede visie gaat ervan uit dat de aanhangers van
de zojuist besproken opvatting het belang van de aanbodeffecten van een verlaging van de collectieve-lastendruk
en van de relatieve hoogte van de sociale uitkeringen overdrijven, omdat te zeer wordt uitgegaan van een zeer flexibele arbeidsmarkt ten gevolge van een vrije loonvorming.
De economen van de tweede visie wijzen er bovendien op
dat een niet onbelangrijk deel van de overheidsuitgaven
een groeibevorderende functie heeft. Bezuinigingen op
deze uitgaven kunnen contraproduktief uitpakken. Bij wijze van voorbeeld kan in dit verband op de tekortschietende investeringen in de economische infrastructuur worden
gewezen. Voorts stellen deze economen dat het beroep op
de sociale zekerheid grotendeels afhankelijk is van het
tempo van de economische groei, dat meer bepaald wordt
Groeibevorderende uitgaven moeten de investeringen stimuleren
456
door zaken die buiten de collectieve sector liggen zoals een
welbewust gematigde loonvorming en een redelijke groei
van de wereldhandel. De mogelijke reductie van de collectieve-uitgavenquote in de jaren negentig wordt in deze visie dus bepaald door het tempo van de economische groei.
De invloed van deze groei op de reductie van de collectieve-uitgavenquote wordt groter geacht dan de invloed van
een welbewuste reductie van de collectieve-uitgavenquote op de economische groei. De causaliteit ligt dus in deze
tweede visie precies omgekeerd als in de eerste gedachtengang. Niet de bezuinigingen bevorderen de groei, maar
– gegeven de ontwikkeling van het wereldhandelsvolume
-de relatieve matiging van de nationale loonkostenontwikkeling. Bedoelde loonkostenmatiging schept meer ruimte
voor belastingverlaging en groei dan een welbewuste beperking van de overheidsuitgaven zou kunnen bewerkstelligen.
D.B.J. Schouten
J.H.M. Bonders