Privatisering
IR. J. S. KNIPSCHEER*
Begin februari decide premier Van Agt de Tweede
Kamer per brief mede, dat er een heroverwegingsprocedure zou worden gestart. Op zeer korte termijn zou
moeten worden nagegaan of er wellicht sprake is van een
zekere wildgroei van overheidsvoorzieningen die, nu de
economische vooruitzichten somber zijn, kritischer moet
worden bekeken. Daartoe is de Commissie Heroverweging ingesteld. Een interdepartementale subcommissie,
de ,,Commissie toepassing profijtbeginsel en privatisering”, moet zich, zoals de naam al aangeeft, o.a. bezighouden met de z.g. privatisering van overheidstaken.
Onderzocht moet worden of privatisering kan bijdragen
aan de vereiste bezuinigingen in de overheidssector.
Het gaat hier dus om het financiele aspect van privatisering. Daarnaast is recentelijkde privatiseringsgedachte
genoemd door de Commissie-Vonhoff, die tot doel had
het functioneren van de rijksdienst onder de loep te nemen. Hier staan de congestieverschijnselen aan de bestuurlijke top van de rijksoverheid centraal. Privatisering
zou met name de ambtelijke top wat kunnen ontlasten.
Hoewel het begrip ,,privatisering” nog zeer onduidelijk
is, mag het zich al in een grote belangstelling verheugen.
Zoals vaak hollen mensen ook nu weer achter een idee
aan, dat op het eerste gezicht aantrekkelijk lijkt, maar
waaraan bij nader onderzoek veel haken en ogen zitten.
Interessant is te constateren dat beide commissies —
vanuit een verschillende optiek — spreken over
privatisering. Privatisering zou een belangrijke oplossing
zijn van de bestuurlijke en financiele problemen van de
rijksoverheid 1). Ook in het buitenland blijkt privatisering een actueel onderwerp te zijn. Zo heeft de OECD de
Interuniversitaire Interfaculteit Bedrijfskunde opdracht
gegeven methoden te ontwikkelen om de samenwerking
tussen de collectieve en de particuliere sector te
verbeteren. Hierbij gaat het om taken die de overheid laat
uitvoeren door particuliere organisaties. In de loop van
het onderzoeksprqject is — op aandrang van Engelse zijde
— het onderzoeksveld verbreed. Zo kwam ook de vraag
aan de orde welke taken die de overheid momenteel
verricht, zouden kunnen worden overgenomen door de
marktsector.
Begrip
Zoals gezegd is er m.b.t. het begrip privatisering nog
veel onduidelijkheid. Er zijn verschillende omschrijvingen. Volgens Vonhoff is privatisering het overhevelen van
taken van de overheid naar de marktsector. In het rapport
en de achtergrondstudies komt men evenwel niet tot een
definitie. De genoemde OECD-studie spreekt van ,,het
overnemen van functies door de particuliere sector,
waarbij niet noodzakerwijs ook de verantwoordelijkheid
van de overheid voor die functies behoeft te worden
overgedragen” 2). Onderzoekers van het Center of the
Study of Public Choice in Virginia wijzen op het
overnemen van de uitvoeringskant van een overheidstaak
door particuliere bedrijven waarbij de overheid in
sommige gevallen wel verantwoordelijk blijft voor het
eindprodukt, en in sommige gevallen niet 3). De
Commissie Heroverweging houdt het — vanwege de
enorme tijdsdruk — op ,,het verzelfstandigen van de
overheidstaken, waarbij het laten vallen van de
ministerie’le verantwoordelijkheid t.a.v. het eindprodukt
tot de mogelijkheden behoort”.
Lawrence White (Universiteit van California) is van
398
mening dat privatisering uiteenvalt in twee strategieen 4).
Ten eerste contracting out (het uitbesteden van taken).
Uitbesteden kan worden omschreven als het uitvoeren
van taken van de overheid door een organisatie die geen
deel uitmaakt van het betreffende overheidsonderdeel
(b.v. departement), waarbij de politick hoogstverantwoordelijke (de minister) verantwoordelijk blijft voor het
eindresultaat. Voorbeelden zijn het ophalen van huisvuil,
het uitvoeren van een reorganisatieopdracht, het verrichten van studies door universiteiten in opdracht van de
overheid, psychologisch onderzoek van sollicitanten e.d.
Binnen deze afbakening van het begrip ,,uitbesteden”
zijn er vier onderscheidingen te maken:
— het uitbesteden van taken van een publiekrechtelijke
organisatie aan een privaatrechtelijke organisatie.
Te denken is dan aan het uitbesteden van drukwerk
van een ministerie aan een privaatrechtelijke drukkerij.
Hieronder valt ook het uitbesteden aan die ondernemingen waarvan b.v. het aandelenkapitaal voor
100% in handen is van de overheid (zoals de NV
Nederlandse Spoorwegen);
— het uitbesteden van taken van een publiekrechtelijke
organisatie aan een andere publiekrechtelijke organisatie. Te denken is dan aan het uitbesteden van drukwerk van een ministerie aan de Staatsdrukkerij of
aan het uitbesteden van de salarisadministratie van
een departement aan het Rijkscomputercentrum;
— het uitbesteden van taken van een privaatrechtelijke
organisatie aan een privaatrechtelijke organisatie.
Hier is dus sprake van uitbesteding binnen het bedrijfsleven;
— het uitbesteden van taken van een privaatrechtelijke
organisatie aan een publiekrechtelijke organisatie.
Een voorbeeld hiervan is de Stichting Beheer Landbouwgronden die taken uitbesteedt aan een onderdeel
van het Ministerie van Landbouw.
Ten tweede onderscheidt White load shedding (het
afstoten en/of het overlaten van overheidstaken aan de
marktsector). Hier worden dus taken, waarvoor een
overheidsorganisatie tot op heden de verantwoordelijkheid draagt, afgestoten naar de marktsector in de hoop
dat de marktsector ze oppakt 5) en dus de verantwoordelijkheid voor die taken overneemt.
Bij het onderscheid tussen ..contracting out” en ,,load
*Wetenschappelijk medewerker aan de Interuniversitaire Interfaculteit Bedrijfskunde te Delft. Deze notitie is gebaseerd op de
discussiebijdrage Niet elk kent de loan die naar privatisering
leidt, voor het voorjaarscpngres van de Vereniging voor
Bestuurskunde 1981. Dank is verschuldigd aan B. M. Adolfs,
student-assistente aan de Interfaculteit, voor haar commentaar
op een eerdere versie.
1) L. C. Brinkman, De versteende democratic (I). De overheid
is niet meer wat zij geweest is, NRC Handelsblad, 24 maart 1981.
2) OECD, Working Document Nr. l.for the meeting on 17th18th February, 1981, to prepare for the Athens Seminar on
methods of improving public I private co-operation in urban
development and investment, biz. 2.
3) Thomas E. Borcherding (red.), Budgets and bureaucrats:
the sources of government growth, Duke University Press,
Durham, North Carolina, 1977, biz. 17.
4) Lawrence H. White Privatization of municipally — provided
services, Journal of Libertarian Studies, nr. 2, 1978, biz. 187.
5) J. S. Knipscheer en M. C. M. Brandjes, De taken van de gemeenten: uitbesteden of zelf doen?, Tijdschrift voor Openbaar
Bestuur, no. 9, 4e jaargang, 1978. Het begrip overlaten is door
ons daar al gemtroduceerd. Het is gebruikt in de trits: zelf doen,
uitbesteden, overlaten, biz. 197.
ESB 29-4-1981
shedding” staat de plaats van de verantwoordelijkheid
centraal. Het is goed hierbij op te merken dat de twee
begrippen elkaar aanvullen. Als de overheid namelijk besloten heeft dat een taak onder haar verantwoordelijkheid valt, dan heeft zij de keus tussen het geheel dan wel
gedeeltelijk zelf uitvoeren van de taak. Bij de ,,load
shedding” komt het er in feite op neer dat de particuliere
sector meer — en vaak alle — verantwoordelijkheid wordt
toevertrouwd. Dit is een veel moeilijker beslissing voor
de overheid dan uitbesteden. Dan behoudt men immers
de eindverantwoordelijkheid.
Op een lezing op 9 maart 1981 te Den Haag, zei Vonhoff
dat de privatisering ,,van onderen ” moet groeien. Dat is
inderdaad het gemakkelijkst. Als voorbeelden noemde hij
de kinderopvang, de buurtbus, het buurtwerk. Maar veel
theoretisch niet of nauwelijks onderbouwd. Dat is ook
moeilijk omdat het begrip flexibiliteit ook weer moeilijk te
operationaliseren is.
Tot nu toe is er niet veel empirisch onderzoek gedaan
met betrekking tot de bestuurlijke en organisatorische
aspecten van privatisering. Men heeft veeleer gekeken
naar het kostenaspect. Worden taken die zijn uitbesteed
aan particuliere ondernemingen goedkoper uitgevoerd
10)? Meestal is de conclusie dat een aantal overheidstaken
die uitbesteed zijn aan particuliere ondernemingen of
goedkoper of even duur waren in vergelijking met de
situatie waarin de overheid de taken zelf uitvoerde.
Conclusie
moeilijker zal het zijn om te beslissen of bestaande over-
heidstaken voor afstoting in aanmerking komen. Daartoe
zullen criteria moeten worden opgesteld. Vonhoff zei dat
daarvoor nog geen criteria bestonden en dat het hier om
een politieke keuze ging. Volgens Ter Heide zijn er geen
objectieve criteria aan de hand waarvan men tot een afbakening, als zojuist bedoeld, kan komen. Dit komt omdat dit afbakenen tot een van de meest wezenlijke strategische beleidsbeslissingen van de organisatie behoort 6).
Het is nog maar de vraag of de politieke besluitvorming
thans in staat is om criteria, waar in brede kring overeenstemming over bestaat, vast te stellen. Wellicht kan dat
gemakkelijker worden bereikt wanneer nog meer mensen
onder de indruk komen van de ernst van ‘s lands financie’le situatie 7).
Discussie
Is nu de discussie over privatisering, dus over ,,load
shedding” en het uitbesteden van taken eigenlijk wel zo
nieuw? Nee, de discussie hierover is al jaren aan de gang.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in 1978
een seminar over ,,uitbesteden” georganiseerd; de Interfaculteit Bedrijfskunde heeft in 1978 verslag gedaan van
een onderzoek naar aspecten van uitbesteding in gemeenten; in 1980 heeft het uitzendbureau Randstad tergelegenheid van haar 20-jarig bestaan een themanummer aan het
Privatisering is een modewoord aan het worden.
Sommigen verwachten ervan, dat het een belangrijke
sleutel zal zijn voor de oplossing van organisatorische,
bestuurlijke en financie’le problemen. Men kan zich afvragen of dat wel terecht is. Alle hoop is in ieder geval op
betrekkelijk weinig onderzoeksmateriaal gevestigd. Er is
nog weinig onderzoek gepleegd naar de organisatorische
kant van het privatiseren. Ook is er nog maar weinig bekend over de consequ’enties van ,,load shedding” voor
zowel de huidige consumenten van een specifieke overheidsdienst, als voor de overheid zelf, als voor private
organisaties die bereid zijn taken over te nemen. Zijn er
wel ondernemers die een specifieke taak op zich willen
nemen? Welke beheersingsmechanismen moeten er wor-
den ontwikkeld om in bijzondere situaties te kunnen
ingrijpen in het ,,load-shedded” takenpakket? Welke
financie’le baten zijn te verwachten van privatisering?
Vragen die eerst redelijk beantwoord moeten worden, wil
men op systematische wijze tot privatisering overgaan.
Dan kan men ook iets zinnigs zeggen over het effect van
privatisering op zowel de congestieverschijnselen aan de
top van de rijksdienst, alsmede op ‘s lands financie’n.
J. S. Knipscheer
uitbesteden gewijd; in West-Duitsland verschenen in de
jaren zeventig de eerste publikaties, in de VS verrichtte
Borcherding Center for the Study of Public Choice,
Virginia, veel research op het gebied van de privatisering,
en de OECD ten slotte volgde de ontwikkelingen met een
speciale projectgroep 8).
Waarom is privatisering dan nu weer zo actueel? Velen
verwachten er een sleutel voor de oplossingen van de grote
financie’le en bestuurlijke problemen van de overheid te
vinden. Door de overheid van een aantal, niet wezenlijke,
overheidstaken te ontlasten denkt men meer ruimte, met
name financie’le ruimte, te krijgen om zowel de
noodzakelijke bestaande voorzieningen in stand te
houden alsmede nieuwe taken te entameren. Deze
financie’le ruimte ontstaat natuurlijk alleen als de overheid
niet meer de lasten van een taak hoeft te dragen. Dat zal
ongetwijfeld gevolgen hebben voor de consument. Deze
zal dan de marktprijs moeten betalen als hij van het goed
gebruik maakt.
Er komt ook ruimte als de organisatie die de taak gaat
uitvoeren het werk efficie’nter kan doen dan de overheid
zelf. Hoe groot kan de bijdrage van privatisering zijn?
Het is goed crop te wijzen dat het de vraag blijft of de
structurele problemen die geleid hebben tot het aantrekken van bepaalde taken door de overheid met het afstoten
daarvan worden opgelost. Voorstanders van privatisering
denken dat met name het uitbesteden de flexibiliteit van
de organisatie zal bevorderen 9). Deze stalling is echter
ESB 29-4-1981
6) H. Terheide, Reflectie op de maatschappelijke aspecten, in:
A. L. M. Knaapen (red.), Uitbesteden, ja – nee, Deventer, 1980,
biz. 40.
7) Voorbeelden van sterk bediscussieerde overheidstaken zijn:
de bemoeienis van de overheid i.h.b. het Ministerie van Landbouw met de paardenfokkerij in Limburg (zie de Volkskrant,
NRC Handelsblad, 9 april 1981) en de welzijnstaken te regelen
in de Kaderwet Specifiek Welzijn (zie ook M. Chavannes, Particulier initiatief symbool in strijd, NRC Handelsblad, 21 maart
1981. Hier wordt aan de hand van de Kaderwet Specifiek Welzijn
gewezen op de ,,veel uitstekende stichtingen van oude r.k. of
prot.chr. snit en overheidsinstellingen die niet goed functioneren”.
8) VNG/ODRP seminar „ Uitbesteden/zelf doen”, aula TH
Delft, 16 november 1978. J. S. Knipscheer en M. C. M. Brandjes,
De taken van de gemeenten: uitbesteden of zelf doen?, Tijdschrift
voor Openbaar Bestuur, nrs. 9,10,11,1978. Uitbesteding special,
Randstad data, lOe jaargang 1980, nr. 3. C. B. Blankart,
Bureaucratic problems in public choice: why do public goods still
remain public, Free University, Berlijn, 1978. OECD ad hoc
group on urban problems, working group, Methods on
improving public private co-operation.
9) Decentralisatie: Privaatrechtelijke decentralisatie, Achtergrondstudie nr. 5, deel 3, Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981, biz. 27. P. Croon, Uitbesteden in nieuw
perspectief, J. S. Knipscheer, Bestuurlijke aspecten van het uitbesteden, Uitbesteding special, Randstad Data, op. cit. Zie ook
J. S. Knipscheer, Niet elk kent de loan die naar privatisering
leidt, discussiebijdrage voorjaarscongres Vereniging voor Be-
stuurskunde, 1981, biz. 7.
10) Robert M. Spann, Provision of governmental services, in:
Thomas E. Borcherding (red.), op. cit., biz. 72, 88 en 89.
399