Het Nationaal Isolatie Programma
en de werkgelegenheid
DR. J. J. C. BRUGGINK*
Energiebesparing kan zeer gunstige effecten hebben voor de werkgelegenheid.
De auteur van dit artikel bespreekt de werkgelegenheidseffecten van het Nationaal Isolatie
Programma dat voorziet in de isolatie van 2,5 mln. woningen v66r 1990.
Tevens beziet hij de mogelijkheid het gehele woningbestand te isoleren.
Behalve directe arbeidsplaatsen in bouw-, installatie- en toeleverende bedrijven, ontstaat ook
indirecte werkgelegenheid als gevolg van besparing op energiekosten en
daaruit voortvloeiende extra bestedingsmogelijkheden van bewoners van geisoleerde woningen.
De auteur besteedt ook aandacht aan regionale en kwalitatieve aspecten van de vraag naar arbeid.
Ten slotte wordt bezien hoe een zo gunstig mogelijke differentia tie van subsidies over
verschillende isolatievoorzieningen kan worden bereikt om een optimale combinatie
van werkgelegenheids- en besparingseffecten te waarborgen.
Inleiding
Zowel de energieproblematiek als de werkgelegenheidsproblematiek worden geacht een centrale plaats in te nemen
bij het vaststellen van het Nederlandse overheidsbeleid. Het
belang van een analyse van ontwikkelingen op het raakvlak
van energiebeleid en werkgelegenheid ligt dan ook voor de
hand. Een dergelijke analyse wordt hier gegeven met betrekking tot het isoleren van bestaande woningen (na-isolatie).
Daarbij zal vooral aandacht worden besteed aan het overheidsbeleid zoals dat momenteel vastligt in het Nationaal Isolatie Programma (NIP).
Het NIP is van start gegaan op 1 juli 1978 en loopt tot
31 december 1990 1). De doelstelling is gedurende deze periode van 12,5 jaar 200.000 bestaande woningen per jaar te isoleren. In november 1980 is door de verantwoordelijke ministers de verwachting uitgesproken dat een jaargemiddelde van
300.000 woningen kan worden bereikt 2). Dit zou betekenen
of wel een verkorting van de NIP-periode, of wel een verhoging van de doelstelling, of wel een combinatie van beide.
Men denkt deze woningen in voldoende mate te kunnen isoleren voor een gemiddeld investeringsbedrag van f. 2.400 per
woning (kosten en guldens van 1979). Momenteel wordt een
bedrag van 15% van de kosten van dubbelglas en 25% van de
kosten van de overige voorzieningen gesubsidieerd tot een
maximum van f. 1.250 per woning, waarvan niet meer dan
f. 750 voor dubbelglas. De overheid heeft het voornemen deze
percentages weer te verhogen 3).
Over de gehele periode zullen 2,5 miljoen woningen gei’soleerd moeten worden voor een totaal bedrag van f.6 mrd.
Onder het huidige subsidiestelsel en een gemiddeld dubbelglasaandeel van 60% betekent dit een totaal beslag van rond
f. 1,3 mrd. op overheidsgelden. Met deze investeringen in isolatie hoopt men een gemiddelde jaarlijkse besparing van
650 m3 aardgas per woning te realiseren, of wel een totale
besparing van meer dan 1,6 mrd. m3 na 1990. De jaarlijks bij
het programma betrokken werkgelegenheid werd bij aanvang van het NIP geschat op 7.500 arbeidsjaren 4).
In dit artikel komen achtereenvolgens een viertal onderwerpen met betrekking tot de werkgelegenheidseffecten van
het NIP aan de orde. Eerst wil ik verslag doen van een onderzoek naar de arbeid die nodig is voor het aanbrengen van naESB 19-5-1982
isolatievoorzieningen. Daarna komen de regionale en kwalitatieve aspecten van deze vraag naar arbeid aan de orde. Vervolgens worden de comparatieve effecten van na-isolatie bekeken. Immers, na-isolatie betekent relatief minder winning
en distributie van gas en een andere spreiding en omvang van
kosten voor huishoudens. Beide effecten kunnen gevolgen
hebben voor de werkgelegenheid. Het vierde onderwerp betreft de betekenis van de gepresenteerde cijfers voor de
beleidsvoering t.a.v. subsidiedifferentiatie. Het geheel wordt
afgesloten met een aantal algemene conclusies.
Autonome werkgelegenheidseffecten
Op grond van gegevens over het woningbestand per 1 juli
1978, zoals vermeld in een rapport van het Nederlands Economisch Instituut, kan worden berekend hoe groot het
potentieel te isoleren oppervlak voorde verschillende categorieen van isolatiewerkzaamheden bedraagt (zie label 1). Bij
de vermelde totalen moeten we drie belangrijke kanttekeningen maken. In de eerste plaats zijn hierin inbegrepen alle vanaf 1 juli 1978 te isoleren woningen, dus ook de onder het NIP
inmiddels geisoleerde woningen. In de tweede plaats is geen
rekening gehouden met economische rentabiliteit, dus dubbelglas in slaapvertrekken en isolatie van massieve gevels zijn
ook meeegeteld. In de derde plaats geldt dat, vooral voor
dak- en vloerisolatie, een deel van het oppervlak in de sfeer
van doe-het-zelf werkzaamheden komt te liggen en dus
slechts indirect, via materiaalaankopen, tot loonarbeid bijdraagt.
* Verbonden aan het Energie Studie Centrum van de Stichting Energieonderzoek Centrum Nederland te Petten.
1) De datum 1 juli 1978 wordt beschouwd als aanvangsdatum,
omdat toen het subsidiepercentage en het maximum subsidiabele
bedrag op de tot 11 november 1980 geldende niveaus zijn gebracht.
2) Zie Tweede Kamer der Staten Generaal, zitting 1980-1981,
15080, nr. 19, ‘s-Gravenhage, 11 november 1980, biz. 2.
3) Inmiddels is deze verhoging van kracht geworden voor huurwoningen die 25% van de kosten voor dubbelglas en 30% van de
overige kosten gesubsidieerd krijgen.
4) Zie Tweede Kamer der Staten Generaal, zitting 1977-1978,15080,
nr. 1, ‘s-Gravenhage, 30juni 1978, biz. 3.
511
Tabel I. Maximale oppervlak voor na-isolatiewerkzaamheden naar woningtype en bouwjaar, in nf- X 100.000
Spouwmuurvulling
(1)
Woningtype
en bouwjaar
Dak-
Gevelplaten
Dubbelglas
of voorzetramen
isolatie
Vloerisolatie
(2)
(3)
(4)
(5)
regelen enigszins samengaan. Dubbelglas aanbrengen levert
zowel wat energiebesparen als wat werkgelegenheid bevorderen betreft het geringste resultaat. Het vullen van spouwmuren is gunstig wat besparing betreft en redelijk werkgelegenheidsbevorderend. Dak- en vloerisolalie aanbrengen
is gunslig voor de werkgelegenheid en leidl tot een redelijk
grote energiebesparing. Alleen bij voorzieningen zoals voor-
Eengezinswoning:
— geboLwd voor 1945 (1)
— gebouwd na 1945 (2)
Meergezinswoning:
— gebouwd voor 1945 (3)
— gebouwd na 1945(4)
Reeds getsoleerd (6) …..
299
1.421
608
29
157
372
661
1.352
492
1.019
28
206
| 954
71
20
57
144
166
247
99
206
ledig isoleren van hel totale woningbesland zou opleveren.
234
100
15
73
58
461
219
91
lechnisch uilvoerbare isolaliemaalregelen in alle woningen
Mel volledig isoleren bedoelen we hier toepassing van alle
995
1.435
438
532
1.437
573
Bron: Regel 1 t/m 5: Bewerking van gegevens uit Nederlands Economise!] Instituut, Een
maatschappelijke evaluatie van een energiebesparingsprogramma voor woningen, Rotterdam, november 1977. Regel 6 t/m 8: ESC-schattingen zoals gedocumenteerd in Energie
Studie Centrum, De werkgelegenheidseffecten van hel Nationaal hotatie Programme,
rapport 15, ECN, Petten, September 1981.
De isolatiewerkzaamheden die in het kader van het NIP
zouden kunnen worden uitgevoerd, zijn in label 2 onderver-
deeld in een aantal categorieen. Het bepalen van de werkgelegenheidseffecten van elke activiteit is geschied op grond van
een enquete onder isolatiebedrijven, uitgevoerd door het
Energie Studie Centrum, en input-outputgegevens over de
cumulatieve werkgelegenheidsbijdragen per sector van het
Centraal Bureau voor de Statistiek. De directe werkgelegenheidseffecten geven het aantal arbeidsjaren aan dat in het uitvoerende bouw- of installatiebedrijf moet worden gewerkt
per eenheid produktie (in 100.000 m2). De indirecte werkgelegenheidseffecten geven het aantal arbeidsjaren aan dat in
bedrijven die direct of indirect aan het uitvoerende bdrijf leveren, moet worden gewerkt per eenheid produktie (in
2
100.000 m ). De som van de directe en indirecte werkgelegenheidseffecten geeft het totale effect (kolom 4). De laatste twee
kolommen specificeren tot slot het totaal aantal arbeidsplaatsen en de totale jaarlijkse energiebesparingen per miljoen gulden besteding aan elk derafzonderlijke isolatievoorzieningen.
Tabel 2. Kosten per m2 en werkgelegenheid per 100.000 m2
voor na-isolatiewerkzaamheden
Werkgele- Besparingen
genheid in in 1.000 m j
arbeidsgas per
Kosten in
gld. per m 2
tegen
Werkgelegenheid per
100.000 m1
in arbeidsjaren
pnjzen
van 1979
Type isolatie
direct indirect totaal
(1)
Gevel:
— spouwmuurvulling . . .
zetramen en gevelplaten gaan werkgelegenheid bevorderen
en energie besparen niel samen.
Tol slol kunnen we met behulp van label 1, regel 9, en
label 2, kolom 4, uitrekenen hoeveel werkgelegenheid hel vol-
15
(2)
10,5
(3)
3,3
(4)
13,8
mln. gld.
mvestenngen
(5)
mvesteringen
(6)
9,2
670
7,1
150
tot het in label 2 aangegeven gemiddelde kostenpeil per m2.
De totale werkgelegenheid die daarmee gemoeid is, bedraagl
dan ruim 212.000 mensjaren, of wel 9.900 arbeidsplaalsen lol
hel jaar 2000. De koslen hiervan zouden komen op
f. 22,3 mrd., of wel rond de f. 1 mrd. per jaar lot het jaar 2000.
Na 2000 zou jaarlijks een besparing van 5,2 mrd. m3 aardgas
resulleren, of wel ruim een derde van hel huidige jaarlijkse
huidhoudelijke gasverbruik. Als we rekening houden mel
doe-het-zelf werkzaamheden door te veronderslellen dal
voor dak- en vloerisolalie slechls de helfl van de werkzaamheden in de direcle sfeer in loondiensl zal worden verricht,
moeten we op de 212.000 mensjaren 25.000 mensjaren in
mindering brengen. Gezien de onzekerheden waarmee dil
soort berekeningen is behepl, kunnen we voor indicaiieve
doeleinden de afgeronde waarden van 200.000 mensjaren of
gemiddeld 9.000 arbeidsplaalsen lol hel jaar 2000 aanhouden. Ik voeg hier onmiddelijk aan loe dal extrapolatie
naar alle woningen van de gemiddelde koslen- en werkgelegenheidscijfers, die voor het eerste en groolsle deel van de
woningvoorraad redelijk nauwkeurig zijn, lol onnauwkeurigheid leidl. De cijfers geven dus een enigszins globaal beeld
van de groolle van de effecten en moeten dienovereenkomslig gebruikl worden.
Mel behulp van de gegevens uil label 2 kunnen we ook uilrekenen hoeveel arbeidsplaalsen hel NIP gemiddeld oplevert.
We veronderstellen daarbij dat van de totale jaarlijkse inves-
leringen len bedrage van gemiddeld f. 480 mrd. 14% aan
spouwmuurvulling, 62% aan dubbelglas en 24% aan andere
voorzieningen wordl besteed. Het NIP leverl dan gemiddeld
bijna 4.100 arbeidsplaalsen per jaar op. Dil ligt duidelijk ver
beneden de oorspronkelijke verwachting van 7.500 arbeidsplaatsen. Vergelijken we deze waarden met de gelallen voor
volledige isolatie (200.000 mensjaren of wel 9.000 arbeids-
plaatsen tot 2000), dan is er duidelijk sprake van een groot
verschil. De polenliele werkgelegenheid is circa vier maal zo
grool. Dil polenlieel is niel alleen gebaseerd op hel feit dat er
nog ruwweg 1 mln. woningen meer in aanmerking komen
voor na-isolalie dan de 2,5 miljoen NIP-woningen, maar ook
op hel feil dat de nu gehanteerde gemiddelde koslennorm
voor isolatie van f. 2.400 per woning niel represenlatief is
voor volledige isolatie van de gemiddelde woning. Het
spreekt vanzelf dat deze extra woningen en exlra voorzienin-
gen uit energiebesparingsoogpunt relatief veel minder ren-
Ramen:
38
Dak
29
25
18
18
11
142
211
250
29
Bron: Energie Studie Centrum, De werkgelegenheidseffecten
Programma, Rapport 15, ECN, Petten, September 1981.
11,7
240
van het Nationaal Isolatie
dabel zijn.
Momenteel zijn reeds ca. 5.000 arbeidsplaalsen in de isolatiesector (exclusief loelevering) lol sland gekomen.
Ongeveer 3.500 personen die werkzaam zijn bij de erkende
spouwmuurisolatiebedrijven, kunnen worden toegerekend
aan na-isolalie 5). In hel aannemers- en schildersbedrijf zijn
dil ca. 1.500 arbeidsplaalsen 6). De overige werkgelegenheid
van rond 1.800 mensjaren ligl verspreid over de loeleverende
De cijfers uit label 2 geven aanleiding tot een duidelijke
conclusie. De werkgelegenheidseffecten per invesleringsgulden van dubbelglas zijn laag (rond de 7 mensjaren per miljoen gulden investeringen). Van gevelplalen, voorzelramen, en
dak- en vloerisolalie zijn ze hoog (rond de 12 mensjaren).
Spouwmuurvulling neeml een lussenposilie in (rond de 9
mensjaren). Hel blijkl dal werkgelegenheid bevorderen en
energie besparen wal belrefl de afzonderlijke isolatiemaat512
bedrijven. Hel totaal koml dus op 6.800 arbeidsplaalsen. Dil
5) Een groot gedeelte van deze rond 250 bedrijven levert een inte-
graal pakket isolatiemaatregelen. Uit de ESC-enquete bleek b.v.
dat de helft van deze bedrijven een spouwmuuraandeel van minder
dan 40% van alle werkzaamheden heeft.
6) Deze arbeidsplaatsen zijn echter verdeeld over veel meer dan
1.500 personen, omdat isolatiewerkzaamheden meestal slechts een
gedeelte van de arbeidstijd van de betreffende personen vullen.
is veel hoger dan het hier berekende gemiddelde van 4.100
voor de gehele NIP-periode, omdat de isolatiemarkt nu het
voor kwalitatieve aspecten van de uitvoering groeien, hetgeen
zal leiden tot duidelijke eisen met betrekking tot het installe-
gestelde doel van 200.000 woningen per jaar ver (met 50%)
ren. Bij spouwmuurvullingen heeft zich deze ontwikkeling al
overtreft en omdat isolatievoorzieningen in beperkte mate
voltrokken. Soortgelijke ontwikkelingen zijn ook gaande
voor dubbelglas. De beschikbaarheid van relevante cursussen en opleidingen zal het instellen en handhaven van kwaliteitseisen vergemakkelijken. In de tweede plaats zal voor een
niet gering aantal werknemers het installeren van isolatievoorzieningen slechts een gedeelte van hun werktijd vullen.
zonder NIP-subsidie worden aangebracht (10% van het
totaal).
Regionale en kwalitatieve aspecten
Deze omstandigheid zal de kwantitatieve behoefte aan cur-
In de regie’s waar de werkgelegenheidsproblematiek het
sussen en opleidingen veel groter maken dan men zou kunnen
grootst is, met name het noorden van het land en Zuid-Lim-
afleiden uit de eerder gepresenteerde werkgelegenheidscijfers,
die gebaseerd zijn op een volledige dagtaak.
burg, zijn regionale stafbureaus opgericht die ten doel hebben
het isolatietempo in deze regie’s te versnellen. Men kan zich
afvragen in hoeverre het NIP een belangrijke bijdrage kan
leveren aan de stimulering van de werkgelegenheid in deze ge-
Comparatieve werkgelegenheidseffecten
bieden. Om deze vraag te beantwoorden is berekend hoeveel
extra arbeidsplaatsen een verdubbeling van het oorspronkelijk geplande isolatietempo oplevert, d.w.z. hoeveel arbeidsplaatsen worden gewonnen in de jaren 1981 tot en met 1985
door alle woningen die onder een niet-regionaal gedifferentieerd plan pas in de jaren 1986 tot en met 1990 gelsoleerd
zouden zijn, vijf jaar eerder te isoleren. In deze berekeningen
is rekening gehouden met het hogere percentage eengezinswoningen in deze regie’s en met het weglekken van werkgelegenheid naar andere provincies.
Het NIP leidt tot hoge besparingen op de binnenlandse
gasafzet. Na 1990 wordt jaarlijks zo’n 1,6 mrd. m3 gas bespaard. Deze 1,6 mrd. m3 vormt ongeveer l’/2% van de totale
huidige produktie en ongeveer 7% van het totale lokaal
gedistribueerde gas. In de produktie en het landelijk transport zijn ongeveer 3.400 personen werkzaam (1.600 bij de
Gasunie en 1.800 bij de NAM). In de lokale distributie van
gas zijn ongeveer 10.000 personen werkzaam (bij rond 150
gasdistributiebedrijven).
Het aantal extra arbeidsplaatsen komt bij verdubbeling
Een verminderde afzet van gas zou kunnen betekenendatde
van het oorspronkelijke isolatietempo neer op 135 voor Groningen, 135 voor Friesland, 95 voor Drenthe en 235 voor
werkgelegenheid in de gassector terugloopt. De personeelssterkte van NAM en Gasunie hangtcenter voornamelijkaf van
Limburg. Deze uitkomsten zijn nogal bescheiden, te meer
de hoeveelheid bestaande en te ontwikkelen gasbronnen en af-
daar het tempo op nationaal niveau in 1980 al ongeveer an-
zetkanalen en niet op de snelheid waarmee bronnen worden
uitgeput of de hoeveelheden waarmee afnemers worden voor-
derhalf maal zo hoog lag dan oorspronkelijk gepland. Zou
men erin slagen de beoogde verdubbeling te bereiken ten opzichte van het werkelijke in plaats van het geplande landelijke
tempo dan moeten deze cijfers ook anderhalf maal zo hoog
geschat worden. Daarbij moet men wel bedenken dat de be-
zien, terwijl de personeelssterkte van de lokale gasdistributie
berust op de hoeveelheid aansluitingen en niet op de geleverde hoeveelheid gas per aansluiting. Men zou daarom in eerste
instantie geneigd zijn het mogelijke werkgelegenheidsverlies
reidheid van ondernemers tot een f orse capaciteitsuitbreiding
op nul te stellen. Dit is echter niet onder alle omstandigheden
in de vorm van personeel en materiaal voor een mogelijk tijdelijke markt niet groot zal zijn en dat het gevaar van uitvoering door buiten de regie’s gevestigde bedrijven bij forsere
verhogingen van het uitvoeringstempo zal toenemen. Hoewel
deze extra arbeidsplaatsen zeker niet te verwaarlozen zijn,
mag men de versnelling van het NIP geen belangrijke bijdrage tot oplossing van het regionale werkloosheidsprobleem
gerechtvaardigd.
Een gelijkblijvende arbeidsinzet bij een relatief geringere
omzet betekent namelijk een grotere druk op de winstmarge
of de gasprijs. Het is mogelijk dat deze druk ertoe zou kunnen
leiden dat de arbeidsinzet enigszins geremd wordt. Hoewel
dit in de praktijk wel zal meevallen omdat inkomstenderving
noemen.
De werkloosheid is niet alleen regionaal sterk verschillend,
in het Plan Gasafzet en in de marge-onderhandelingen tussen
VEGIN en Gasunie wordt meegenomen, hebben we ze volle-
ook per categoric van de beroepsbevolking zijn de verschillen
digheidshalve geschat op ten hoogste ca. 175 verloren arbeidsplaatsen. Het getal 175 is een maximum dat geleidelijk
groot. Absoluut gezien is het aandeel van werkzoekenden
bereikt zou kunnen worden gedurende de looptijd van het
met niet meer dan basisonderwijs en LBO/MAVO het
grootst. Men kan zich afvragen of isolatiewerkzaamheden
isolatie. Als we deze schatten op gemiddeld 20 jaar komen
qua vereiste vakkennis en opleiding aansluiten bij deze kwalitatieve dimensies van de werkloosheid. Uit de ESC-enquete
is gebleken dat bijna 90% van de werknemers in de isolatiebedrijven alleen basisonderwijs (30%) of een LBO/MAVOscholing (45%/15%) hebben gehad. Voor het grote aantal
werkzoekenden in deze categorieen ligt hier dus in beginsel
een uitstekende kans om een baan te verwerven.
NIP en dat na 1990 constant blijft voor de levensduur van de
we op een verlies van hoogstens 3.500 mensjaren, hetgeen
ongeveer 6,5 procent is van het totaal aantal onder het NIP
gecreeerde mensjaren.
Op grond van de tot nu toe gepresenteerde cijfers zou men
kunnen veronderstellen dat men eenvoudigweg het werkgelegenheidsverlies in de gassector kan aftrekken van de werk-
Anderzijds is het zo dat juist de technische richting van het
gelegenheidswinst in de isolatiesector om een juist beeld te
verkrijgen. Dit beeld is echter nog onvolledig. Zij die de isola-
LBO, waarvoor de kansen binnen de isolatiesector het gunstigst zijn, de laatste jaren gekenmerkt wordt door een relatief
gering aantal werkzoekenden. Hoewel het niveau van de vereiste opleiding overeenkomt met het niveau van het aanbod,
tie-investeringen financieren, zullen minder te besteden hebben op de korte termijn, terwijl zij die van gasbesparingen
profiteren, meer te besteden zullen hebben op de lange termijn. Dit betekent aanvankelijk een verlaging en uiteindelijk
zou er dus toch sprake kunnen zijn van enige discrepantie
een verhoging van de werkgelegenheid in andere sectoren.
tussen het karakter van de vereiste opleiding en van het aanmijn zal worden gekeerd, zal deze discrepantie in de praktijk
De twee te vergelijken bestedingsvolumina verschillen echter in omvang. Immers, men gaat tot isolatie over juist omdat
op den duur de geldelijke besparingen van verminderd gas-
waarschijnlijk van geringe betekenis zijn. Overigens kan het
geringe gevaar voor knelpunten op de arbeidsmarkt worden
verbruik groter zijn dan de investeringskosten van isolatie.
Deze verruiming van het budget kan worden vertaald in
ondervangen door het creeren van specifieke mogelijkheden
werkgelegenheidswinst omdat er verschuivingen tussen be-
bod. Omdat de huidige recessie in de bouw niet op korte ter-
voor bijscholing.
Wat betreft de aandacht voor scholing verdienen twee ver-
dere overwegingen vermelding. In de eerste plaats zal na de
aanvankelijke hausse in de isolatiebranche de belangstelling
ESB 19-5-1982
stedingen plaatsvinden die gepaard gaan met een ree’le kostenbesparing in de energiesector. Wij stellen hier dus niet dat
er autonome bestedingseffecten plaatsvinden via een autonome inkomensstijging volgens de traditionele keynesiaanse ge513
dachtengang. Op korte termijn blijft het niveau van de natio-
nale bestedingen comparatief gezien constant. Slechts op de
Figuur Werkgelegenheidseffecten van na-isolatie van 2,5
mln. woningen volgens het NIP in de jaren 1980-2010
lange termijn verwachten we een verhoging, die ookgerealiseerd kan worden door een verbeterde energie-efficientie.
Gegeven enkele veronderstellingen overde ontwikkelingen
van kosten en prijzen, de te realiseren besparingen en het aantal arbeidsjaren per miljoen gulden bestedingsverhoging van
de particuliere consumptie kan de totale werkgelegenheidswinst van deze lange-termijnbestedingsimpuls becijferd worden op 46.200 arbeidsjaren 7). Dit is bijna gelijk aan de totale
directe en indirecte werkgelegenheidseffecten die zijn verbonden aan het uitvoeren van isolatiewerkzaamheden. Het
werkgelegenheidseffect via de weg van kostenminimalisatie
moet dus zeer groot worden geacht.
De positie van de overheid verdient in dit geheel ook enige
aandacht. De overheid moet immers op de korte termijn de
subsidielasten van na-isolatie-investeringen dragen, terwijl
op de lange termijn de aardgasbaten als gevolg van deze investeringen afnemen. Daar staat tegenover dat, gezien het
recessieve karakter van de huidige ontwikkeling in de bouwnijverheid, het inverdieneffect via stimulering van na-isolatie
wellicht groot is. Tegenover de aardgasinkomstenderving
staat voorts een grotere voorraad aardgas in de bodem. Deze
vermogenswinst is weliswaar moeilijk uit tedrukken in financie’le termen, maar mag toch geacht worden in zekere mate op
te wegen tegen het inkomensverlies. Men kan ook veronder-
ding dezelfde werkgelegenheidseffecten hebben en zouden de
gemiddelde isolatiekosten gelijk zijn aan de gemiddelde besparingen op gaskosten, dan zouden comparatief gezien de
netto werkgelegenheidseffecten van het NIP nul zijn.
stellen dat het bespaarde gas ingezet wordt in bedrijven, hetgeen de werkgelegenheid eveneens zou kunnen bevorderen.
Aan een kwantitatieve analyse van al deze consequenties heb
ik me niet gewaagd.
Het is onwaarschijnlijk dat de na-isolatie van het woningbestand met een uniforme snelheid zal geschieden. Het cumulatieve aantal woningen dat is voorzien van na-isolatie, zal
eerder een S-vormig verloop volgen in de tijd dan een rechtlijnig. Een schatting van dit verloop, dat is gebaseerd op een
variant van de logistische curve, diende als uitgangspunt voor
de figuur, waarin alle werkgelegenheidseffecten die met het
NIP samenhangen, worden geschetst. Met nadruk wordt cr-
op gewezen, dat deze figuur een algemene indruk van de te
verwachten gang van zaken weergeeft, maar geenszins be-
doeld is als exacte voorspelling. Ze dient ter illustratie van een
aantal globale conclusies. In de figuur zijn drie werkgelegenheidseffecten uitgezet: de directe en indirecte effecten van
NIP-activiteiten, die in eerste instantie als autonoom zijn beschouwd (ca. 51.000 mensjaren tot 1990), denegatieve effecten
van verminderde gasproduktie en -distributie (hoogstens
3.500 mensjaren), en de bestedingseffecten van gasbesparingen (netto ca. 46.000 mensjaren). Tellen we de drie besproken
effecten bij elkaar op dan krijgen we het verloop van het totale effect van na-isolatie over de tijd (de gestippelde curve).
Het totale werkgelegenheidseffect stabiliseert zich aanvankelijk rond enkele duizenden arbeidsplaatsen. Aan het eind van
de jaren tachtig begint dit totale effect sterk te stijgen en bereikt een maximum van 5.000 a 6.000 arbeidsplaatsen voor
een tiental jaren rond de eeuwwisseling en vervolgens daalt
het geleidelijk als de levensduur van de isolatie en/ of de gei’so-
leerde woningen ten einde loopt.
Subsidiebeleid, werkgelegenheid en energiebesparingen
Het isolatiesubsidiebeleid bestaat sinds 1974 en wordt ge-
kenmerkt door vele tussentijdse wijzigingen wat betreft beschikbaar budget en te verlenen subsidiepercentages. Hogere
subsidiepercentages houden een grotere claim op het budget
in en omgekeerd. In deze paragraaf wil ik wat dieper op de
samenhang tussen budgethoogte en subsidiepercentages in-
gaan, vooral in verband met het vraagstuk van de subsidiedifferentiatie.
Omdat de verschillen tussen zowel werkgelegenheidseffecten als energiebesparingseffecten per investeringsgulden
van verschillende isolatievoorzieningen nogal uiteenlopen, is
het in beginsel aantrekkelijk de subsidiepercentages te differentieren ten einde de samenstelling van het pakket isolatiemaatregelen te bei’nvloeden. Daarmee staat geenszins vast
welke voorziening een laag dan wel een hoog percentage subsidie moet krijgen. In de eerste plaats is er mogelijk een conflict
tussen beide criteria: meer energiebesparing zou kunnen leiden tot minder werkgelegenheid en omgekeerd. In de tweede
plaats is het aanwenden van subsidiegelden voor deene voorziening effectiever dan voor de andere voorziening. De aantrekkelijkheid van subsidieverlening in het algemeen wordt
bepaald door de absolute hoogte van de prijselasticiteit van de
vraagnaardezevoorzieningen. Derichting waarin dedifferentiatie zich zou moeten bewegen, d.w.z. welke voorzieningen
een relatief hoger subsidiepercentage zouden moeten krijgen,
hangt daarentegen af van het gebruikte criterium en de relatieve verhoudingen tussen de prijselasticiteiten. Een indicatie
Het geringe effect in de aanvangsjaren is grotendeels een
gevolg van het feit dat de werkgelegenheid per miljoen gulden
in de na-isolatie niet sterk verschilt van de veronderstelde
werkgelegenheid per miljoen gulden van een willekeurige
marginale besteding. De verschuivingvanbepaaldeconsumptieve uitgaven naar isolatie heeft geen grote gevolgen. Zouden
deze effecten voor na-isolatie en alternatieve marginale bestedingen sterk verschillen, dan zouden de werkgelegenheidseffecten aanvankelijk veel groter kunnen zijn.
Het ruime positieve effect in de latere jaren is grotendeels
een gevolg van het feit dat de werkgelegenheid per miljoen
gulden van een alternatieve marginale besteding zeer veel groter is dan van een even grote uitgave aan gas. Daar komt nog
bij dat de omvang van deze alternatieve besparingen veel
groter is dan de kosten van isolatie. Zouden gasproduktie en
-distributie, na-isolatie en een gemiddelde marginale beste514
7) De gebruikte formule is:
D= d k
0;
S
S
j
“(l+b) 1
waarin: D = totale werkgelegenheidswinst; d 0 = aantal arbeidsplaatsen per miljoen gulden in jaar 0; I = duur isolatieprogramma;
J = levensduur isolatie-investering; S0 = jaarlijkse besparing in
mln. gld. voor N woningen in jaar 0; Kg = isolatie-investeringskosten in mln. gld. voor N woningen in jaar 0; a = ree’le prijsstijging
gas; b = ree’le arbeidsproduktiviteitsstijging; en c = ree’le isolatiekostenstijging. Gebruikte waarden zijn: S0 = 39; K,, = 480; J = 20;
a = 0,03; b = 0,01; c = 0,01; d = 7; N = 200.000; 0 = 1978.
De berekening is gemaakt voor I = 12 en I = 13. De gemiddelde
waarde van de gevonden resultaten is gebruikt voor de NlP-werkgelegenheidswinst.
van de invloed van differentiatie in subsidiepercentages kan
worden verkregen uit de resultaten van enige berekeningen
zoals gepresenteerd in tabel 3. Deze berekeningen betreffen
een momentopname over eenjaar van de autonome werkge-
legenheids- en besparingseffecten.
Tabel 3. Werkgelegenheid en energiebesparingen alsfunctie
van prijselasticiteiten, subsidiebudget en subsidiepercentage
Effecten op
Veronderstellingen over
budget
subsidiepercentages
jaren)
prijselasticiteiten
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
II
Dubbelglas 1
Overige
voorzieningen 1
Dubbelglas 2
(in mln.
gld.) dubbelglas
0
overig
werkgelegenheid
(in mens-
energiebesparing
(in mln.
m j gas)
6.520
6.270
5.900
200
184
162
0,2 voor overige voorzieningen. In dit geval blijkt dat het
maximaal subsidieren van dnbbelglas voordelig is (vergelijk
regels 9 en 10), hoe wel de effecten op werkgelegenheid en energiebesparing duidelijk minder groot zijn dan in het eerste geval
(vergelijk regels 10 en 11,13 en 14).
Tot slot kunnen we uit tabel 4 concluderen dat veranderin-
gen in het budgetniveau een veel grotere invloed op werkgelegenheid en energiebesparing uitoefenen dan differentiatie
van de subsidiepercentages. Bij een uniforme prijselasticiteit
van 1 zouden we verwachten dat het benodigde budget voor
de huidige subsidiepercentages van 15-25 zal dalen tot
f. 112 mln. Hierdoordaaltde werkgelegenheidscreatiemet790
arbeidsplaatsen en de besparingen met 20 mln. m3 gas. Had
men de subsidiepercentages niet gedifferentieerd bij een zelfde
budget, dan was de gecreeerde werkgelegenheid slechts 10%
216
216
216
15
30
59
50
30
216
183
162
112
112
38
15
15
15
18
0
45
39
25
18
5.670
5.900
5.640
5.110
5,050
146
171
162
142
138
differentiatie in omvang vergelijkbaar met drastische budgetveranderingen (vergelijk regels 17, 18 en 19).
216
216
216
0
30
33
79
30
15
4.750
5.900
6.170
147
162
166
Conclusies
12
13
14
15
16
Overige
voorzieningen 0,2
216
198
192
104
104
36
32
31
15
18
0
15
15
25
18
6.410
5.990
5.900
4.730
4.870
170
162
161
136
139
17
18
19
Dubbelglas 0,2
Overige
voorzieningen 2,0
216
120
120
30
15
18
30
25
18
5.900
5.470
5.170
162
148
136
Toelichting: de effecten zijn uitgerekend met vraagfuncties volgens de specificatie Q j —
c; (Pi (l-Si)) e i. In 1980 werden bij een uniform subsidiepercentage van 30 ongeveer
50% meer woningen geTsoleerd dan.de NIP-doelstelling van 200.000 woningen bij een
marktaandeel voor dubbelglas van 70%. Het hiertoe benodigde budget zou 0,3 X 300.000
X f. 2.400 = f. 216 mln. bedragen met een vraag naar dubbelglas van 2.52 mln. m1 en naar
overige maatregelen van 8,64 mln. m2. De constanten zijn derhalve bepaald volgens
c j — 2,52 X 140~ed en C 0 = 8,64 X I7,5~eo. Alle verdere gegevens komen uit tabel 2, met
dien verstande dat een vaste marktverdeling is aangehouden voor de overige voorzieningen.
De berekende effecten zijn bruto, d.w.z. er is geen correctie toegepast voor de effecten
die ook zonder enige subsidie zouden zijn opgetreden.
Uit tabel 3 kunnen we een drietal conclusies trekken. In de
eerste plaats mogen we vaststellen dat differentiatie van subsidiepercentages zeker de moeite waard kan zijn. Bij een gelijkblijvend budget van f. 216 mln. en een prijselasticiteit van
1 voor alle voorzieningen zouden we door differentiatie een
werkgelegenheidswinst van 360 mensjaren en besparingswinst van 22 mln. m3 gas per jaar kunnen verkrijgen (vergelijk
regels 2 en 3). We hebben daarbij aangenomen dat een daling
minder geweest en de energiebesparingen slechts 20% (vergelijk regels 3,7 en 8). De invloed van differentiatie op zich isdus
veel geringer dan de invloed van budgetwijzigingen. Alleen bij
extreme verschillen tussen prijselasticiteiten is het effect van
De door de overheid aanvankelijk geraamde autonome
werkgelegenheidseffecten van het NIP zijn te hoog geschat.
Zelfs de buitengewoon krachtige ontwikkeling van de isolatiemarkt, die de oorspronkelijke doelstelling met meer dan
50% heeft overtroffen, heeft niet meer dan rond 6.800 nieuwe
arbeidsplaatsen geschapen, welk aantal nog ruim beneden de
geschatte 7.500 arbeidsplaatsen ligt.
Ofschoon deze eerste conclusie wellicht teleurstellend
lijkt, moet daarbij onmiddellijk worden aangetekend dat
dit cijfer voor de besluitvorming slechts relevant is voor zover het gezien wordt in verhouding tot de werkgelegenheidseffecten van het alternatief, nl. een hoger verbruik van gas.
Daling van het gasverbruik heeft een erg gering effect op de
werkgelegenheid in de gasproduktie en -distributiebedrijven.
Bovendien levert isolatie aanzienlijke kostenbesparingen op
die, indien vertaald in werkgelegenheidsgevolgen, in dezelfde
orde van grootte liggen als de werkgelegenheidseffecten die
aan het NIP zijn verbonden. In deze zin moet het NIP worden
gezien als een zeer gunstig beleidsprogramma voor de werkgelegenheid.
De werkgelegenheid die het NIP creeert, sluit qua beroepsen opleidingsniveau goed aan bij degrootstegroep werklozen.
Dat is des te belangrijker gezien de stagnatie in de bouw.
van het subsidiepercentage van welke voorziening dan ook
Daarentegen moet men de geschiktheid van versnelling van
tot nul niet verantwoord is. De voordelen van een integraal
programma in de sfeer van volledige voorlichting, begeleiding en controle zouden dan in gevaar komen. Als minimum
subsidiepercentage houden we 15 aan. Een andere manier
het uitvoeringstempo voor het oplossen van grote regionale
werkgelegenheidsvraagstukken niet overschatten. De regionale thuismarkt is daarvoor te klein.
Differentiatie van subsidiepercentages kan duidelijke
voordelen opleveren omdat de werkgelegenheids- en besparingseffecten per type isolatievoorziening aanzienlijk verschillen. Het gevaar van een conflict tussen beide doelstellingen is daarbij beperkt doordat de rangorde van isolatievoorzieningen vrijwel ongewijzigd blijft indien de energiebespa-
om de mogelijke invloed van differentiatie te evalueren is het
berekenen van de maximale budgetdaling die mogelijk zou
zijn indien we een zelfde werkgelegenheids-en energiebesparingsniveau willen handhaven, maar wel differentiatie van
subsidiepercentages willen toepassen. Deze mogelijke budgetdaling is 15% wat betreft de werkgelegenheid en 25% wat
betreft de energiebesparingen (vergelijk regels 3, 5 en 6).
De tweede conclusie betreft het feit dat het differentieren
van subsidiepercentages niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat
het subsidiepercentage voor dubbelglas het laagst moet zijn
omdat dubbelglas per gei’nvesteerde gulden de minste werkgelegenheid en de geringste energiebesparing oplevert. Indien
het aantal guldens dat meer besteed gaat worden aan dubbelglas bij subsidieverhoging voor dubbelglas, voldoende hoger
is dan het aantal guldens dat aan overige voorzieningen minder besteed gaat worden bij subsidieverlaging voor deze voorzieningen, dan kan het totale effect zeker in het voordeel van
dubbelglas uitvallen zowel wat betreft werkgelegenheid als
wat betreft energiebesparing. Deze situatie wordt gei’llustreerd
in de tabel voor een prijselasticiteit van 2 voor dubbelglas en
ESB 19-5-1982
ringsdoelstelling prioriteit blijft houden boven de werkgelegenheidsdoelstelling.
Geconstateerd moet worden dat het NIP de verwachtingen
inlost die zijngeuit t.a.v. de werkgelegenheidscreerendeeffec-
ten van het facettenbeleid, waarvan het energiebeleid een onderdeel uitmaakt. Bovendien blijkt dat het NIP uitstekend
past in een beleid van gerichte vraagstimulatie.
Jos J. C. Bruggink
515