Nationaal of Europees beleid kan een mondiale aanpak
van klimaatverandering nooit vervangen. Alleen een
mondiale aanpak is effectief. Dat betekent dat unilateraal
Nederlands en Europees beleid nu erop gericht moet zijn
om een mondiale aanpak dichterbij te brengen.
et probleem van klimaatverandering
krijgt weer volop aandacht. Zo brengt
de voormalige Amerikaanse vice-president en presidentskandidaat Al Gore
in de film An Inconvenient Truth de conclusies in
De effectiviteit van beleid:
beeld dat klimaatverandering niet te ontkennen
nationaal versus mondiaal
is en dat de gevolgen voor ons leven drastisch
De kosten van klimaatbeleid zijn hoger dan noodzakunnen zijn. Het klimaatpanel van de Verenigde
kelijk als op één plek goedkope maatregelen onbeNaties, de Intergovernmental Panel on Climate
nut blijven terwijl op een andere plek dure maatChange (IPCC), concludeert in een recent rapport
regelen getroffen worden. Een mondiaal systeem
dat de opwarming van de aarde zeer waarschijnlijk
van verhandelbare emissierechten is kosteneffectief
veroorzaakt wordt door menselijke activiteiten. De
omdat maatregelen genomen worden waar de kosBritse econoom Nicholas Stern onderstreept de
ten het laagst zijn. Landen die zelf geen goedkope
drastische gevolgen van klimaatverandering in een
opties beschikbaar hebben kunnen emissierechten
rapport voor zijn regering (Stern, 2006). Hij komt
kopen van landen die wél goedkope opties hebben.
ook met twee duidelijke aanbevelingen. Ten eerste,
De marginale kosten van een extra reductie worden
de baten van tijdig ingrijpen (early action) overtrefhierdoor overal hetzelfde.
fen de kosten ervan in ruime mate. Het toelaten
Naarmate de coalitie van landen kleiner wordt,
van klimaatverandering is beduidend duurder dan
het tegenhouden van die verandering, omdat het tot daalt de kosteneffectiviteit van maatregelen. Figuur
1 is ontleend aan simulaties met het CPB-model
zeer negatieve en gedeeltelijk onomkeerbare effecWorldScan, een algemeen evenwichtsmodel voor de
ten op klimaat en economie zal leiden. Ten tweede,
wereldeconomie. De figuur toont voor coalities van
het probleem van klimaatverandering is mondiaal
verschillende omvang het verband tussen emisvan karakter; een oplossing vereist derhalve mondisiereducties en de totale mondiale kosten daarvan.
ale samenwerking.
Om precies te zijn, er zijn drie coalities, nl. van
Zeker de eerste aanbeveling vindt veel weerklank.
de EU-25 landen (lijn A), de rijke zogenoemde
Zo vinden Greenpeace en Milieudefensie dat het
Annex-1 landen (lijn B) en alle landen (lijn C). Uit
Stern-rapport niet zonder gevolgen moet blijven
het steeds steilere verloop van deze drie curves is
en tot actie moet leiden. Greenpeace pleit voor
duidelijk dat de kosten meer dan evenredig met
meer investeringen in schone vormen van energie
reducties toenemen. Naarmate emissiereducties
en Milieudefensie ook voor belastingen op kerosine
ambitieuzer zijn, worden maatregelen voor het
en grootverbruikers. Ook politieke partijen tonen
terugdringen van broeikasgassen steeds duurder.
ambitie bij het aanpakken van klimaatverandeVan belang is met name de
ring, hoewel bij de laatste
constatering dat de kostenverkiezingen de vertrouwde
Door een hogere (kost)prijs
curve naar links draait als de
sociaaleconomische ondercoalitie krimpt. De coalitie
werpen weer centraal hebben
voor een eenheid van
van alle landen kan tegen
gestaan. De Bruyn en andebroeikasgassen verdwijnen
dezelfde relatieve kosten een
ren hebben recent in de ESB
beduidend grotere reductie
de voornemens van politieke
vervuilende, vaak energieof eenzelfde reductie tegen
partijen proberen te beoordeintensieve activiteiten, van
beduidend lagere kosten
len (De Bruyn et al., 2006).
behalen dan een coalitie van
Toch is de tweede aanbevede landen in niet-mondiale
rijke landen en zeker dan een
ling van een mondiale aancoalities naar landen die geen coalitie van EU-landen. Door
pak niet minder belangrijk
een hogere (kost)prijs voor
dan de eerste. Klimaatbeleid
prijs voor de uitstoot van die
een eenheid van broeikasgaskost meer en is minder
gassen opleggen.
sen verdwijnen vervuilende,
effectief naarmate minder
H
PAUL J.G. TANG
Tweede-Kamerlid voor de
PvdA
landen deelnemen aan de coalitie die probeert de
uitstoot van broeikasgassen terug te dringen. De
hoofdreden is dat klimaatbeleid vervuilende activiteiten verplaatst, van landen die wel naar landen
die niet beleid voeren. Conclusie is dan ook dat de
beide aanbevelingen in het Stern-rapport niet los
van elkaar te zien zijn. De vraag is vervolgens wat
tijdig ingrijpen is zo lang de coalitie van landen
nog verre van mondiaal is. Nationaal en Europees
beleid moet erop gericht zijn een mondiale coalitie
te bevorderen, luidt de conclusie.
ESB
9 maart 2007
139
internationaal
Het dilemma van klimaatbeleid
Mondiale inkomensverlies
vaak energie-intensieve activiteiten, van de landen in
zijn wel kosten gemoeid
Zolang de belangrijke
niet-mondiale coalities naar landen die geen prijs voor
maar is het klimaat niet of
de uitstoot van die gassen opleggen. De beperking van
nauwelijks gebaat. Meer in
vervuilers in de wereld zich
de uitstoot betekent kosten voor bedrijven in de deelhet algemeen, De Bruyn en
nog niet serieus inspannen
nemende landen. Deze bedrijven ervaren derhalve een
anderen zijn te positief over
verlies aan concurrentievermogen ten opzichte van bekostenverhogende maatom hun uitstoot van
drijven in landen die geen klimaatbeleid voeren. Direct
regelen als belastingen en
broeikasgassen te beperken,
of indirect betekent dit verplaatsing van activiteiten. Het
normen en te negatief over
gevolg is dat de effecten van klimaatbeleid weglekken.
kostprijsverlagende maatzijn de inspanningen van de
Tegenover afname van de uitstoot binnen de coalitie staat
regelen als subsidies. Het
andere landen deels ineffectief laatste type zorgt ervoor dat
een toename van de uitstoot daarbuiten.
Figuur 1 toont niet alleen dat kleinere coalities minder
vervuilende activiteiten niet
en tevergeefs.
kosteneffectief zijn maar ook dat kleinere coalities zelfs
over de grens verdwijnen en
niet in staat zijn om dezelfde reductiedoelstellingen
tegelijkertijd schoner worte bereiken als een mondiale coalitie. Het is voor de EU coalitie (lijn A) niet
den, door de prikkel om vervuiling tegen te gaan
mogelijk om emissies zover te beperken dat de opwarming van de aarde niet
(zie bijvoorbeeld Bollen et al., 2002).
meer dan 2º Celsius bedraagt, ongeacht de kosten. Dit is ook het gevolg van
Naar mondiaal beleid
weglekeffecten.
Zolang de belangrijke vervuilers in de wereld
zich nog niet serieus inspannen om hun uitstoot
Het voeren van puur nationaal beleid is dus duur en weinig effectief in het
van broeikasgassen te beperken, zijn de inspanoplossen van het klimaatprobleem. Nationaal beleid kan mondiaal beleid nooit
ningen van de andere landen deels ineffectief en
vervangen. Het is dan ook nog maar de vraag of de aanbeveling van tijdig intevergeefs. Anders gezegd, nu heeft pas zin als
grijpen nog geldig is als de aanbeveling van mondiale aanpak nog geen navolklimaatbeleid ook samen is. De twee aanbevelinging kan krijgen.
gen uit het Stern-rapport zijn niet los van elkaar te
De Bruyn en anderen lijken hieraan in een recent ESB-artikel volledig voorbij
zien. De vraag is vervolgens welk beleid landen als
te gaan. Zij analyseren de verkiezingsprogramma’s van de verschillende parNederland nu wel kunnen voeren.
tijen. De veronderstelling is dat klimaatmaatregelen bijdragen aan welvaart als
Het kan aantrekkelijk lijken om de vervuilers onder
de kosten ervan lager liggen dan de geïmpliceerde kosten van ongebreidelde
de ontwikkelingslanden te helpen de uitstoot
klimaatverandering. Stern berekent de kosten van ongebreidelde klimaatvervan broeikasgassen terug te dringen. Deze vorm
andering op minimaal 85 dollar per ton CO2. Wat De Bruyn en anderen hierbij
over het hoofd zien, is de mate waarin maatregelen effectief zijn. Ter illustravan eenzijdig beleid bestaat reeds als het Clean
tie, maatregelen als een verplicht aandeel van duurzame energie voor enerDevelopment Mechanism (CDM) binnen het Kyoto
giebedrijven en heffingen op grootverbruikers geven zij een hoge score. Deze
Protocol. Hierbij reduceren rijke, Annex-1 landen
nationale maatregelen leiden echter tot belangrijke weglekeffecten. Hiermee
emissies niet binnen de eigen grens maar in arme
landen. Dit benut relatief goedkope opties voor
emissiereductie en helpt armere landen met een
duurzame ontwikkeling. Een nadeel is echter dat
figuur 1
CDM ook leidt tot weglekeffecten. CDM gaat in de
Inkomensverlies versus emissiereductie (in 2020)
regel gepaard met lagere kosten van vervuilende
2Ëš Celcius EU doelstelling
productie (door energiebesparing). Door lagere
kosten en prijzen stijgt de vraag naar vervuilende
A EU unilateraal
A
2,0
B Annex 1 landen
productie en worden emissiereducties deels teniet
C Mondiale coalitie
gedaan. Kortom, inspanningen om de uitstoot van
broeikasgassen nú terug te dringen gaat gepaard
met weglekeffecten, waar die inspanningen danook
1,5
B
– hier of elders – plaatsvinden.
Essentieel voor effectief klimaatbeleid is een
(haast) mondiale coalitie van landen, die zeker alle
1,0
grote vervuilers omvat. Zo’n coalitie struikelt onder
meer over het bezwaar van de relatief arme landen
die hopen op een hoge economische groei om de
armoede te ontstijgen. Toch hoeft dit bezwaar niet
0,5
C
onoverkomelijk te zijn. De relatief rijke landen kunnen de arme en soms snel groeiende landen geheel
of gedeeltelijk compenseren voor de kosten die het
0,0
voeren van klimaatbeleid voor de arme landen met
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
zich meebrengt. Compensatie kan makkelijk vorm
Mondiale emissiereductie (Tg CO2)
krijgen in een systeem met verhandelbare emissierechten. Als compensatie kunnen landen bijvoorToelichting: Het inkomensverlies is in vergelijking met een business-as-usual scenario, uitgedrukt in procenten.
beeld meer rechten ontvangen dan ze zelf nodig
Bron: Bollen et al., 2005
hebben. Met zo’n compensatie zal een mondiale
140
ESB
9 maart 2007
gerekend hoeveel de Nederlandse overheid moet sparen. Door de besparingen
ook te bestemmen voor compensatie kunnen Nederland en andere rijke landen
de arme landen duidelijk maken dat er voor hen niet alleen kosten van klimaatLand / regio
% van cumulatieve
beleid zijn. Dit kan helpen de bezwaren van arme maar snel groeiende landen
wereld emissies
te overwinnen. De compensatie kent wel een duidelijke randvoorwaarde: ook
Verenigde Staten
29,3
de snel groeiende landen zullen zich moeten binden aan emissieplafonds
EU-25
26,5
en zich inzetten voor het terugdringen van broeikasgassen. Een vergelijkbare
Rusland
8,1
overweging moet de Europese Commissie hebben gehad. In de Strategic Energy
China
7,6
Review van de Europese Commissie wordt een conditionele doelstelling voor
India
2,2
emissiereducties binnen de EU voorgesteld: een unilaterale emissiereductie die
Totaal ontwikkelde landen
76,0
verhoogd wordt indien een internationale coalitie tot stand komt. Het doel van
Totaal ontwikkelingslanden
24,0
de Commissie is het tonen van leiderschap en het bieden van investeringszekerBron: Baumert et al., 2005
heid binnen de EU. Deze aanpak voorkomt dat de EU unilateraal te ver voorop
loopt en biedt de internationale gemeenschap tegelijkertijd een uitdaging om
te komen tot een mondiaal klimaatbeleid. Tot slot, de discussie over eenzijdig
coalitie eerder tot stand komen en kan effectief
beleid is nog te verbreden. Verondersteld is dat het doel van beleid is om
klimaat eerder van de grond komen.
klimaatverandering te beperken. Hiermee blijft buiten beschouwing dat voorHet CPB heeft geprobeerd de benodigde compenzieningszekerheid ook een doel kan zijn. Soms zijn maatregelen vanuit beide
satie te berekenen met behulp van IPCC scenario’s:
doelen te verdedigen. Dat geldt bijvoorbeeld voor energiebesparing. Soms zijn
in een schoon scenario bereikt de uitstoot van CO2
maatregelen niet strijdig met het ene en wel gunstig voor het andere doel. Zo
tussen 2010 en 2100 een
kan verplaatsing van vervuilende activiteiten geen soeplafond, in een vuil scenalaas bieden voor probleem van klimaatverandering maar
Door de besparingen ook te
rio blijven de CO2 emissies
wel voor het probleem van voorzieningszekerheid. In dit
toenemen. Bij de berekening
bestemmen voor compensatie artikel blijft echter voorzieningszekerheid als doel buiten
is uitgegaan van stabilisatie
beschouwing.
kunnen Nederland en andere
(bij een concentratie van 550
Conclusie
ppm) en een gelijke hoofderijke landen de arme landen
Het klimaatprobleem wordt steeds urgenter. Nationaal of
lijke verdeling van emissieduidelijk maken dat er voor
Europees beleid kan een mondiale aanpak nooit vervanrechten. Ontwikkelingslanden
gen, maar het kan wel een basis leggen voor effectief
zullen bij deze uitgangshen niet alleen kosten van
beleid later, door een mondiale aanpak dichterbij te
punten een inkomensverlies
klimaatbeleid zijn.
brengen. Er zijn zeker twee manieren om een mondiale
leiden van 0,6 procent van
coalitie te bevorderen. Zo kunnen relatief rijke landen
het bruto nationaal product
de andere landen voor de kosten van klimaatbeleid compenseren. Sparen via
in een schoon scenario of 3,0 procent in een vuil
een reductiefonds voor (compensatie) later maakt ook zichtbaar voor relatief
scenario (CPB, 2001). Het CPB becijfert verder dat
arme landen dat de kosten van klimaatbeleid voor die landen zullen meevallen.
volledige compensatie de rijke landen in 2050 dan
Verder kan beleid conditioneel op inspanningen elders zijn.
tussen de 0,7 procent en 2,3 procent van hun bruto
nationaal product kost. De totale kosten voor rijke
Annex-1 landen berekent het CPB op 1,2 procent
en 7,1 procent van het BNP in het schone respectievelijk in het vuile scenario. Het is goed denkbaar
dat compensatie minder dan volledig hoeft te zijn.
Ook de armere landen zullen in 2050 – zeker als ze
het pad van hoge economische groei zijn ingeslagen
LITERATUUR
– waarde toekennen aan het inperken van klimaatBaumert, A., T. Herzog en J. Pershing (2005) Navigating the
veranderingen. Daar staat tegenover dat historische
numbers, greenhouse gas data and international climate
cijfers voor de uitstoot van CO2 wijzen op een grote
policy. World Resources Institute, http://pdf.wri.org/navigaverantwoordelijkheid van de Verenigde Staten en de
ting_numbers.pdf.
Europese Unie. Tabel 1 laat dat zien. Dit kan een
Bollen J., T. Manders en P. Veenendaal (2005) Caps and
fences in climate change policies; trade-offs in shaping
grotere compensatie door de industrielanden van de
post-Kyoto, Milieu en Natuur Planbureau Report 500035003.
ontwikkelingslanden impliceren.
Bollen, J., H.L.F. de Groot, A.J.G. Manders, P.J.G. Tang, H.R.J.
Nationaal en Europees beleid moet erop gericht zijn
Vollenbergh en C.A. Withagen (2002) Klimaatbeleid en
om de coalitie van uitstoot beperkende landen uit
Europese Concurrentieposities, CPB Document 24.
te breiden. Hierbij past het opzetten van een reducCPB (2001) Centraal Economisch Plan. Den Haag.
De Bruyn, S., M. Mulder en F. Rooijers (2006) Keuzes voor
tiefonds om toekomstige emissiereducties, hier en
energie en milieu: een analyse van de verkiezingsprogramelders, te financieren. Want als de coalitie groter
ma’s. ESB, (91) 4498, 584-587.
wordt, komen relatief goedkope opties voor reducNordhaus, W.D. (2006) The “Stern Review†on the economics
ties binnen bereik. Er is een economische waarde
of climate change, ongepubliceerd manuscript (12741).
gelegen in het wachten op die opties. Vanuit dit
Cambridge: National Bureau of Economic Research.
Stern, N. et al (2006) Stern Review on the economics of climate
perspectief is het misschien toch vreemd dat alleen
change. HM Treasury, Verenigd Koninkrijk.
voor het opvangen van de vergrijzing wordt voortabel 1
Cumulatieve CO2 emissies, 1850-2002
ESB
9 maart 2007
141