beleid
Deense flexicurity is geen
Europees wondermiddel
In Denemarken heeft de combinatie van flexibility van de
arbeidsmarkt en security voor werknemers – het flexicurity
model – geleid tot grote economische successen. Wat is
het Deense geheim, en kunnen andere Europese landen dit
kopiëren?
D
e Deense economie doet het erg goed.
De economische groei in zowel 2005 als
2006 bedroeg meer dan drie procent. De
werkloosheid is inmiddels gezakt tot onder
de vier procent en ligt daarmee niet alleen ver beneden het gemiddelde in het euro-gebied (zie figuur 1),
maar ook lager dan in de VS en vrijwel alle andere
industrielanden. Bovendien laten de begroting en
de lopende rekening al jarenlang aanzienlijke overschotten zien (IMF, 2006). Hoewel de economieën
van veel Europese lidstaten momenteel aantrekken,
zijn er maar weinig landen die op dergelijke prestaties kunnen bogen. Op zoek naar factoren waarop
Denemarken afwijkt van andere landen vinden we
een ongebruikelijk arbeidsmarktmodel, samengevat
met de term flexicurity.
Wat is flexicurity?
Paul Hilbers
Adviseur bij het Internationaal Monetair Fonds in
Washington
332
ESB 1
Het Deense model bestaat uit drie elementen. Het
eerste is een flexibele arbeidsmarkt. Hoe flexibel
een arbeidsmarkt is, kan worden uitgedrukt door de
mate waarin wetgeving de factor arbeid beschermt.
De OESO heeft daarvoor een index ontwikkeld die
laat zien dat qua ontslagbescherming Denemarken
zich tussen de VS en continentaal Europa bevindt
(zie figuur 2). Dit betekent in de praktijk dat Deense
werkgevers relatief gemakkelijk personeel kunnen
laten afvloeien. Dat geldt overigens niet alleen voor
de private sector, maar ook voor de Deense overheid.
De verklaringen hiervoor zijn niet eenduidig, maar
wel staat vast dat dit geen recent fenomeen is.
Denemarken heeft altijd een lage arbeidsbescherming gekend. Waar in andere landen geleidelijk, en
vooral in de tweede helft van de 20e eeuw, de ontslagbescherming sterk is toegenomen, is dit proces
in Denemarken grotendeels achterwege gebleven. Dit
wordt wel in verband gebracht met de openheid van
de economie, het grote aandeel van het midden- en
kleinbedrijf – Denemarken heeft een relatief gering
aantal grote bedrijven – en een sterke oriëntatie op
landbouw en visserij. Voor kleine bedrijven die opereren in een sterk fluctuerende marktomgeving zou
een rigide arbeidsmarktwetgeving sneller tot grote
verliezen en bedrijfssluitingen leiden. Dit verklaart
de sociale acceptatie van een flexibele arbeidsmarkt.
juni 2007
Het tweede element is een uitgebreid sociaal vangnet. Gemiddeld bedraagt de werkloosheidsuitkering circa tachtig procent van het laatstverdiende
inkomen – hoewel er een bovengrens bestaat. Dit
percentage is één van de hoogste in Europa. Dit
betekent dat, hoewel de zekerheid van een baan geringer is dan elders, de zekerheid van een (redelijk)
inkomen daar tot op zekere hoogte los van staat.
Het derde onderdeel van flexicurity betreft een sterk
activerend arbeidsmarktbeleid. Er bestaat een complex van arbeidsmarktprogramma’s dat erop is gericht
de (her)integratie van werklozen in de arbeidsmarkt te
vergemakkelijken. Deze programma’s treden al snel na
het begin van werkloosheid in werking, in veel gevallen
al na drie maanden. Als gevolg hiervan is de langdurige werkloosheid in Denemarken laag. Deze activeringsprogramma’s zijn echter kostbaar, en Denemarken
bevindt zich aan de top in termen van de uitgaven
voor deze programma’s per hoofd van de bevolking
(figuur 2), terwijl ook de belastingdruk hoog is.
Werkgelegenheidseffecten
De drie elementen van flexicurity hebben ieder een
verschillend effect op de werkgelegenheid. Het
eerste onderdeel, arbeidsmarktflexibiliteit, heeft een
positief effect in de zin dat werkgevers gemakkelijk
personeel aannemen vanuit de zekerheid dat ze het
werknemersbestand eveneens relatief eenvoudig en
zonder veel kosten kunnen inkrimpen. Deze flexibiliteit verlaagt de structurele werkloosheid.
Activerend arbeidsmarktbeleid, heeft een tweeledig
effect. Cursussen en training die werklozen beter
in staat stellen weer aan het productieproces deel
te nemen, verlagen de structurele werkloosheid.
Hierbij moet verder worden bedacht dat deelname
aan om- en bijscholingsprogramma’s de werkloosheidscijfers ook direct omlaag brengt aangezien
deze groep in de statistieken vaak niet als werkloos
figuur 1
Werkgelegenheid: Denemarken
vs. euro-gebied
12
12
10
10
euro-gebied
8
8
6
6
4
4
Denemarken
2
2
(werkloosheidspercentage)
0
1995
0
1997
1999
2001
2003
2005
2007
wordt aangemerkt. Anderzijds brengen de arbeidsmarktprogramma’s kosten met zich mee, en daarmee een verhoging van de belastingdruk op arbeid
die negatief kan uitwerken op de werkgelegenheid.
Een genereus sociaal vangnet heeft in beginsel een
negatief effect op de structurele werkloosheid, aangezien het leidt tot een verlaging van de bereidheid
om werk te zoeken en te accepteren.
figuur 2
Basiselementen van het Deense Flexicurity Model
5.0
4.0
Lage ontslagbescherming 1)
3.0
2.0
1.0
d
i jk e n
en
k
k r at
an g e n
d
d
l
rk
in S t
e
i jk r i j
nl
ga land den slan anj nkr ten eke r we land alië ië land ma ada rlan Kon de
e
I t e l g I e r e n e an t z e
r tu er
ig
it
Sp Fra Oos Gri Noo Fin
C
i
Zw Du
i gd en
B
Po e d
D
N
Zw ren Ver
e
V
100
90
80
Ruimhartige werkloosheidsuitkeringen 2)
70
60
50
40
30
20
10
en
k n
at
0
l
r ij
d
a
ë
d S t li ë
e
k
ë
en d
k
an d e n a r k s l an l an d n r i j t u g a l an d k r i j e l g i n i n k e g e anj t r al i n a d l an d e
rl
e
It a
w
B Ko
Sp us Ca ken nig
de Zw nem uit Fin oste Por Ier Fran
or
A
D
i e re
Ne
O
gd N o
De
Gr Ve
ni
re
5
Ve
0.0
Flexibility wondermiddel voor Europa?
Niettemin is het economische succes van
Denemarken indrukwekkend, en dat roept de vraag
op of andere landen Denemarken zouden kunnen
navolgen? Er is geen eenduidig antwoord, maar de
volgende overwegingen zijn relevant.
Denemarken kent al heel lang een flexibele arbeidsmarkt, maar de resultaten daarvan waren lang niet
altijd even florissant. In het begin van de tachtiger
jaren was er sprake van een economische crisis, met
hoge inflatie en werkloosheid, en grote tekorten op de
begroting en de lopende rekening. Een combinatie van
een langdurig volgehouden macro-economisch stabilisatieprogramma en een reeks van structurele hervormingen bracht uiteindelijk een ommekeer teweeg (IMF,
2006). Onderdeel daarvan vormden een aanscherping
van het arbeidsmarktbeleid door middel van strakkere
criteria voor werkloosheidsuitkeringen, kortere maximum periodes voor deelname aan activeringsprogramma’s, en een versobering van uitkeringen. Verder is het
van belang te constateren dat ook andere landen in
Europa succesvol zijn geweest in het stimuleren van
de groei en het verlagen van de werkloosheid, maar
dan met sterk verschillende sociale en arbeidsmarktmodellen. Een goed voorbeeld is buurland Zweden,
dat in zekere opzichten op Denemarken lijkt (grote
publieke sector, hoge belastindruk, uitgebreide sociale programma’s), maar een veel minder flexibele
arbeidsmarkt heeft (figuur 2). Ook het zogenaamde
Angelsaksische model toegepast door Engeland en
Ierland, dat wordt gekenmerkt door relatief beperkte
ontslagbescherming en uitkeringen, heeft geresulteerd in een sterke verlaging van de werkloosheid.
Afgezien van deze overwegingen, is er nog een reden
om sceptisch te staan tegenover de toepasbaarheid
van flexicurity voor de rest van Europa, en dat heeft
te maken met de kosten. Genereuze sociale zekerheid
en uitvoerige arbeidsmarktprogamma’s kosten geld.
Dit geld moet worden opgebracht uit belastingen en
premies en die zijn in Denemarken dan ook relatief
hoog. Deze leiden in het bijzonder tot een hoge wig,
met een negatief effect op zowel arbeidsvraag als
-aanbod. Het IMF heeft hier recent onderzoek naar
gedaan (Zhou, 2007), waaruit bleek dat bijvoorbeeld
de toepassing van het flexicurity model voor Frankrijk
zeer duur zou uitpakken: de wig zou kunnen toenemen
tot zeventig procent. Tegelijkertijd bleek uit de simulatie dat de reductie in structurele werkloosheid in
Frankrijk zeker gedurende de eerste jaren beperkt zou
uitvallen: zo zou het gemiddeld circa zeven jaar duren
voordat het werkloosheidspercentage met één procentpunt zou zijn gedaald.
4
3
Dure arbeidsmarktprogramma’s 3)
2
1
n
i jk
l
n
te
d
d
k
ke lgië land and and rijk den anje and nrij uga lan gen lan ada ralië inkr pan Sta
e er
a de
s l i n l ank w e S p I e r l s t e o r t z e r w e Z e e an s t o n
J g
m
B d
it F
Z
C Au d K
P wit o or w
Fr
ne
Oo
Du
ni
Ne
g
Z
N i eu
re
De
ni
N
Ve
re
Ve
1) OESO index voor wettelijke werkgelegenheidsbescherming (2003).
Hogere uitkomsten indiceren een strictere bescherming.
0
ar
2) Uitkering als percentage van het laatstverdiende loon, gemiddeld over een periode van 5 jaar (2004).
3) Als percentage van het bbp (2003).
Afsluitende opmerking
De hoge uitkeringen en het dure arbeidsmarktbeleid maken het flexicurity model
in zijn Deense vorm ongeschikt voor landen in Europa met een hoge initiële
werkloosheid en kwetsbare overheidsfinanciën. De noodzakelijke verhoging
van de belastingdruk, en in het bijzonder de wig, vormt een nadeel dat niet
voldoende wordt gecompenseerd door de voordelen van een flexibelere arbeidsmarkt, zeker tijdens de beginjaren van toepassing van het model.
Dit betekent echter niet dat er geen aspecten van flexicurity bestaan, die de
moeite van het bestuderen door andere Europese landen waard zijn. Eén daarvan is de wisselwerking tussen de bereidheid van de bevolking om een flexibele
arbeidsmarkt te accepteren en het niveau van sociale zekerheid. Bij de beoordeling van flexicurity is het ook goed te beseffen dat de Denen voortdurend blijven
sleutelen aan hun model, en regelmatig aanpassingen hebben geïntroduceerd om
zowel de kosten te verlagen als de aansporende werking te vergroten.
Literatuur
Andersen, T., en M. Svarer (2006) Flexicurity – The danish labour
market model. Ongepubliceerd manuscript, University of
Aarhus.
Centraal Planbureau (2005) Het Deense flexicurity model in:
Centraal Economisch Plan, Den Haag: CPB.
Gaard, S., en M. Kieler (2005) Two decades of structural reforms in
Denmark. Ongepubliceerd manuscript, Finansministeriet.
Internationaal Monetair Fonds (2006) Landenrapport
Denemarken. Washington D.C.: IMF.
Zhou, J. (2007) Danish for All? Balancing f lexibility with security:
The f lexicurity model. Ongepubliceerd manuscript 07/36, IMF.
ESB 1
juni 2007
333