Het volgende kabinet moet flink ombuigen om de overheidsfinanciën in het gareel te houden. Maar hoeveel precies, hangt af van de gemaakte keuzes bij zorg en defensie.
In het kort
- Dek de vergrijzingskosten nu al af, maar de kosten van intensiever zorggebruik pas als ze optreden.
- Hogere defensie-uitgaven kunnen makkelijker ingepast worden als ze incidenteel zijn.
- Zelfs met zulke keuzes resteert een grote financiële opgave,
die geleidelijk en met beleid moet worden ingepast.
Op korte termijn staan de overheidsfinanciën er goed voor. Sinds de vorige formatie zijn de vooruitzichten sterk verbeterd, vooral omdat belastinginkomsten een stuk hoger uitvielen dan verwacht (Van Dijk en Ziesemer, 2025). De staatsschuld is laag met 43 procent van het bbp.
Toch is de verwachting dat de schuldquote onder huidig beleid sterk zal oplopen, tot ruim boven de 100 procent van het bruto binnenlands product (bbp) in 2060. Dit komt vooral omdat de vergrijzing zorgt voor minder inkomsten en meer uitgaven (Europese Commissie, 2024a).
Om deze schuldoploop te voorkomen, vragen de Europese Commissie en de Europese Raad om een structurele ombuiging van 14 miljard euro (voor het jaar 2029), en de Studiegroep Begrotingsruimte op een wat lagere 7 miljard richting 2030.
Wie de staatsschuld rond het huidige niveau wil stabiliseren, is juist wat strenger en zal 24 miljard euro moeten ombuigen (kader 1). Omgekeerd, wie de schuld op het huidige gewogen gemiddelde van de EMU-lidstaten wil stabiliseren (88 procent), hoeft minder streng te zijn en maar 6 miljard om te buigen.
Kader 1: Hoe hoger de stabiele schuld, hoe meer saldoruimte
In figuur 1 tonen wij welke ombuigingen nodig zijn om de schuld op een bepaald niveau te stabiliseren. We gaan uit van een structurele ombuiging die eind 2029 plaatsvindt. Tot dan volgen we de ramingen van het CPB (die de schuld eind 2029 ziet oplopen tot 49 procent van het bbp). De ombuiging heeft het prijspeil van 2029. Voor vergrijzing gebruiken we cijfers van de Europese Commissie. Die verminderen we met de oploop van zorgkosten die niet aan demografie toe te schrijven zijn, zoals in de hoofdtekst toegelicht. We hanteren een bandbreedte van één procentpunt rondom het rente-groeiverschil (Van Dijk en Ziesemer, 2024a; 2025). Uit de figuur kan worden afgeleid dat een structurele ombuiging van 24 miljard per 2029 nodig is om de schuld naar verwachting stabiel te houden.
In dit artikel gaan we in op twee belangrijke maatschappelijke keuzes die binnen deze begrotingspuzzel te maken zijn. We geven aan hoe het intensievere zorggebruik en de hogere defensie-uitgaven het beste in de begroting te verwerken zijn en rekenen het budgettaire beslag daarvan uit.
Vergrijzing wel, intensiever zorggebruik niet
Het is verstandig om de kosten van vergrijzing mee te nemen in de berekening van de benodigde ombuigingen. Het huidige overheidsbeleid is op lange termijn niet vol te houden vanwege de vergrijzing. Een toekomstig kabinet moet dan de belastingen verhogen of korten op publieke voorzieningen zoals de AOW. Het lijkt dan ook een redelijk uitgangspunt daar nu al iets aan te doen, in plaats van het probleem door te schuiven naar volgende kabinetten. Zo profiteren alle generaties van hetzelfde overheidsbeleid.
Intensiever zorggebruik hoeft daarentegen niet meegenomen te worden in de berekening, omdat de baten daarvan niet in het heden, maar in de toekomst vallen. Omdat de zorg wettelijk moet voldoen aan de ‘stand van de wetenschap en praktijk’, leiden technologische vooruitgang en welvaartsgroei vanzelf tot intensiever zorggebruik. Dit verklaart ongeveer de helft van de verwachte oploop van de zorgkosten (Van der Valk en Van Dijk, 2022). Merk op: ook als we corrigeren voor vergrijzing, stijgen de zorgkosten harder dan het bbp. Die extra zorg komt ten goede aan toekomstige patiënten. Om nu al te bezuinigen teneinde later extra zorg mogelijk te maken, vraagt van de huidige belastingbetalers om nu al te betalen voor die latere zorg, en dat is intergenerationeel gezien niet eerlijk.
Beter is het daarom om de huidige begrotingssystematiek tegen het licht te houden en de vraag te stellen of de belastinginkomsten automatisch moeten meestijgen met de zorgkosten, of dat het zorggebruik moet worden geremd. Dit laatste vraagt wel direct om politieke keuzes, maar niet direct om ombuigingen.
Het uitsplitsen het intensievere zorggebruik wordt nu niet gedaan. De Studiegroep Begrotingsruimte neemt de kosten van vergrijzing en de kosten van intensiever zorggebruik niet mee in haar kwantitatieve advies (MinFin, 2025), de Europese Commissie neemt ze allebei wel mee (Europese Commissie, 2024b).
Het uitsplitsen maakt een groot verschil voor de geadviseerde ombuiging. De Ageing Working Group van de Europese Commissie verwacht tussen 2029 en 2060 een verslechtering van het primaire saldo van 2,2 procentpunt van het bbp. Daarvan is meer dan twee derde toe te schrijven aan de zorg (ook pensioenen dragen bij aan de verslechtering, terwijl er in het onderwijs juist een besparing wordt verwacht). Wij gaan ervan uit dat de helft daarvan, oftewel een derde van de totale verslechtering van het primaire saldo, niet door demografie komt. Dat deel zou dus niet tot extra ombuigingen moeten leiden.
Zouden we vergrijzing helemaal niet meenemen, dan is de benodigde ombuiging ten opzichte van het basispad van 24 miljard voor een stabiele schuldquote 15 miljard kleiner. Zouden we de volledige oploop van de zorgkosten meenemen, dan is die ombuiging 8 miljard groter (tabel 1).
De Studiegroep Begrotingsruimte neemt vergrijzing niet mee (MinFin, 2025). Mede doordaar komt zij in haar advies, waarin ze ook een stabiele schuldquote als uitgangspunt neemt, op een ombuiging van 7 miljard euro. Dat komt overeen met onze berekeningen van stabiele schuldquote zonder zorg en vergrijzing. Met de correctie voor vergrijzing komen op een ombuiging van 9 miljard euro uit.
Defensie-uitgaven incidenteel of structureel
De begrotingsopgave neemt toe als we de consequenties van de nieuwe NAVO-norm meenemen. Het is echter onduidelijk of de verhoogde defensie-uitgaven als structureel of als incidenteel moeten worden gezien, en dat maakt nogal wat uit.
Enerzijds kan beargumenteerd worden dat Europa lang heeft geprofiteerd van een ‘vredesdividend’, beschikbaar gesteld door het buitenlandbeleid van de Verenigde Staten, dan wel door relatieve rust aan zijn buitengrenzen. Nu dat vredesdividend wegvalt, zijn permanent hogere uitgaven nodig. Dat zou ervoor pleiten deze uitgaven ook structureel in de begroting onder te brengen. De minister van Defensie noemt daarvoor een bedrag van 16 tot 19 miljard euro (Tweede Kamer, 2025). Worden de defensie-uitgaven structureel ingeboekt, dan stijgt de benodigde ombuiging voor een stabiele schuldquote naar 44 miljard euro.
Anderzijds zijn er redenen om te verwachten dat defensie-uitgaven op termijn weer omlaag kunnen. De onderbouwing voor de nieuwe NAVO-norm waarbij elke lidstaat 3,5 procent van het bbp moet gaan uitgeven, is summier. De NAVO verwijst ter onderbouwing naar de Capability Targets, maar deze zijn vertrouwelijk. Wel is het duidelijk dat de slagkracht van een verenigde NAVO die van Rusland nu al vele malen overtreft. Zelfs zonder de Verenigde Staten geeft de NAVO meer dan drie maal zoveel uit aan defensie als Rusland. Zelfs als voor militaire koopkracht wordt gecorrigeerd, blijft het verschil een factor twee (Gradus, 2025).
Mochten defensiekosten op de lange termijn weer kunnen dalen, dan strekt het volgens de economische literatuur tot aanbeveling de kosten over een lange tijdshorizon te spreiden (Barro, 1979). De staatsschuld loopt dan tijdelijk wat op en wordt daarna langzaam weer afgebouwd (ten opzichte van het pad van vóór de extra uitgaven). In het incidentele scenario lopen de defensie-uitgaven lineair op tot het doel van 3,5 procent van het bbp in 2035 en daarna in hetzelfde tempo lineair af naar 2 procent van het bbp. Door de uitgaven incidenteel in te boeken is er ‘slechts’ 28 miljard euro nodig (tabel 1).
Belangrijk om te weten is dat de tijdelijke uitzondering voor defensie-uitgaven in de Europese regels voor de bepaling van de ombuigingsopgave op termijn niet relevant is. Extra defensie-uitgaven kunnen weliswaar in ieder geval tot 2028 worden uitgezonderd (al moet deze uitzondering nog wel worden aangevraagd), maar zo gauw de uitzondering afloopt, verhogen defensie-uitgaven de ombuiging die volgens Europese begrotingsregels vereist is.
Geen eenvoudige oplossing begrotingspuzzel
Het nieuwe kabinet staat voor een serieuze budgettaire uitdaging. Naast vergrijzingskosten en de verhoogde NAVO-norm is er naar verwachting ook budget nodig voor andere maatschappelijke uitdagingen, zoals het hervormen van het toeslagenstelsel, het oplossen van de stikstofproblematiek en het op peil houden van de infrastructuur.
Bij het opstellen van het begrotingsbeleid kan het op de korte termijn aanlokkelijk zijn om te bezuinigen op de langetermijninvesteringen en te sturen op de maximale tekortnorm van drie procent. Bezuinigingen op bijvoorbeeld infrastructuur, onderwijs en onderzoek leveren op korte termijn immers weinig electorale pijn en de Europese Raad kan de Nederlandse begroting pas afkeuren en sancties opleggen als Nederland een hoger tekort heeft dan drie procent van het bbp of hogere schuld dan zestig procent van het bbp. Het huidige (demissionaire) kabinet hanteert om deze reden de afspraak dat zal worden ingegrepen wanneer een overschrijding van de drieprocentsnorm dreigt. Zo kan het de geest van de Europese begrotingsregels overtreden zonder dat er sancties volgen.
Het is echter verstandiger om bij de ombuigingen van rekening te houden met de langetermijnschade aan de economie. Door deze economische schade op lange termijn verslechteren de overheidsfinanciën en behalen bezuinigingen hun doel niet (Van Dijk en Ziesemer, 2024b). Helaas worden deze effecten tot nog toe niet betrokken in de doorrekeningen, al doet het CPB (2025) wel een kwalitatieve analyse van de langetermijneffecten van de aankomende verkiezingsprogramma’s.
En het sturen op de drieprocensnorm vergeet rekening te houden met vergrijzingskosten en is vanuit conjunctureel oogpunt onverstandig. Het zorgt ervoor dat er in goede economische tijden extra geld kan worden uitgegeven, wat de inflatie aanwakkert, en het verdiept recessies door juist in slechte tijden te bezuinigen. Dat is precies het tegenovergestelde van wat verantwoord begrotingsbeleid nastreeft.
Dit artikel verscheen op 7 juli online als blog en is op 16 juli geüpdatet naar aanleiding van het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte (MinFin, 2025) en de startnotitie van het CPB (2025) die in de tussentijd zijn verschenen
Literatuur
Barro, R.J. (1979) On the determination of the public debt. Journal of Political Economy, 87(5), 940–971.
CPB (2025) Startnotitie Keuzes in Kaart 2027-2030. Juli.
Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2024a) Een nieuw begrotingsanker: Een advies voor een nieuwe [sic] anker voor het Nederlandse begrotingsbeleid. IPE Policy Paper, 1 maart. Te vinden op www.instituut-pe.nl.
Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2024b) Hoofdlijnenakkoord mist structurele groeiplannen terwijl schuld oploopt. ESB, 109(4834), 282–284.
Dijk, J.H. van, en V. Ziesemer (2025) Is het verstandig om de overheidsuitgaven te verhogen? IPE Artikel, 27 maart. Te vinden op www.instituut-pe.nl.
Europese Commissie (2024a) 2024 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU member states (2022–2070). European Union Institutional Paper, 279.
Europese Commissie (2024b) 2024 Ageing Report: Underlying assumptions and projection methodologies. European Union Institutional Paper, 257.
Gradus, R. (2025) Vijf procent aan defensie uitgeven dient nu vooral de Amerikaanse handelsbelangen. Blog op esb.nu, 19 juni.
MinFin (2023) Bijsturen met het oog op de toekomst: 17e Studiegroep Begrotingsruimte. Advies, september. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.
Tweede Kamer (2025) Brief van de minister van Defensie, 28676, nr. 504.
Valk, T. van der, en J.J. van Dijk (2022) Technologie en vergrijzing bepalend voor stijging uitgaven zorg. ESB, 107(4808), 191.
Auteurs
Categorieën
