De Vierde nota
De Vierde nota
Voorgeschiedenis
Op 17 maart jongstleden werd het
Nederlandse volk verblijd met het beleidsvoornemen van de Vierde nota
over de ruimtelijke ordening. Zoals de
titel aangeeft is dit de vierde nota. Er zijn
met een zekere regelmaat (vanaf 1961 )
al eerder nota’s over de ruimtelijke ordening verschenen. Voor het begrijpen
van de positie van de Vierde nota is het
van belang om kort de historie hiervan
de revue te laten passeren. Immers, in
de Vierde nota zijn nog de naweeën te
bespeuren van de vorige plannen. Men
denke bij voorbeeld maar aan de beloften aan het Noorden des Lands in het
kader van het spreidingsbeleid.
Vanaf 1961, toen de eerste nota verscheen, tot heden ten dage is een viertal fasen in het ruimtelijke-ordeningsbeleid te onderkennen 1. Elke fase wordt
gemarkeerd door het verschijnen van
een nota over de ruimtelijke ordening.
In de Eerste nota stond de evenwichtige spreiding van de economische groei
over het land centraal. De naoorlogse
industrialisatie (vooral in het westen)
die in de tijd samenging met een verlies
van arbeidsplaatsen
in de landbouw
(vooral in de periferie), zorgde voor een
grote migratiestroom in de richting van
de Randstad. Op basis hiervan vreesde men een sterke overbevolking van
het westen en een economisch achterblijven van de periferie. Een betere
spreiding was dus het parool.
Langzamerhand
kwam men echter
tot de ontdekking dat niet zozeer de landelijke spreiding op gang kwam, maar
eerder een regionale spreiding van de
bevolking: de overloop. Relatief snel (in
1965) kwam dan ook de Tweede nota
uit. Belangrijk hierin bleef het landelijke
spreidingsbeleid.
Naast dit uitgangspunt werd echter tevens het beleid ten
aanzien van de suburbanisatie van belang: het beleid van de gebundelde deconcentratie. Men accepteerde wel de
suburbanisatie, maar alleen in die vorm
waarbij de suburbane groei (deconcentratie) zou worden opgevangen in speciaal aangewezen plaatsen, de groeikernen. Lelystad, Almere, Purmerend,
Hoorn, Huizen in de Noordvleugel van
de Randstad, en Capelle ald Ijssel,
Zoetermeer in de Zuidvleugel. Later
kwam nog de aanwijzing van Spijkenisse, Hellevoetsluis en bij Utrecht Nieuwegein2. Helaas ontbrak in het begin
het goede instrumentarium tot imple-
ESB 30-3/6-4-1988
mentatie van het beleid. Men ondervond dan ook grote financiële en organisatorische problemen.
Tegelijkertijd, terwijl het overloop-beleid in instrumentele zin nog op poten
werd gezet, verschoof echter langzamerhand weer de inhoud van het beleid. In 1974 kwam de Derde nota uit.
Naast de bekende doelstellingen van
spreiding en gebundelde deconcentratie kwam een derde punt naar voren.
Het bleek namelijk dat onder meer de
suburbanisatie tot grote problemen in
de steden leidde. Het verlies van voorzieningen, werkgelegenheid
en .een
groot deel van de produktieve bevolking
gaf aanleiding tot meer aandacht voor
de steden. Dit leidde in de jaren tachtig
tot wat bekend is geworden als het compacte-stadbeleid.
Opvallend is tevens
dat er in deze periode er een kentering
plaatsvond van aspecten van ‘woon- en
leefklimaat’ naar ‘Ieef- en produktiemilieu’ . Met andere woorden, het economisch functioneren van steden kwam
weer meer in de schijnwerpers te staan.
Zowel het compacte-stadsdenken
als
de toename van de economische component komen duidelijk tot uiting in de
Structuurschets voor de stedelijke gebieden uit 1983.
De historie tot in het begin van de jaren tachtig overziende, kan in de eerste
plaats worden waargenomen dat het
nationale beleid steeds kleinschaliger is
geworden. Ging de Eerste nota vooral
in op het landelijk (spreidings-)beleid,
steeds meer is men zich gaan richten
op de (compacte) stad.
Tevens kan worden geconstateerd
dat de formulering van doelen één ding
is, maarde implementatie ervan iets geheel anders. Er treedt hierbij een duidelijke ‘time-lag’ op. Bovendien blijkt dat
op het moment dat het beleid op basis
van bepaalde doelen dan eindelijk kan
worden uitgevoerd, de inhoud van die
doelen vaak alweer aan het verschuiven is. Dit leidt tot allerlei spanningen.
Wederom valt te wijzen op de in het verleden gedane beloften met betrekking
tot de spreiding van de rijksdiensten
naar het Noorden. In de jaren tachtig
blijken deze beloften niet meer zo populair bij de Haagse beleidsmakers te
zijn. Ook valt in deze context nog te wijzen op het afstand nemen van het
groeikernenbeleid.
Niet voor niets lopen de gemeentebesturen
van deze
groeikernen te hoop tegen het groeikernenbeleid.
Nu dan de Vierde nota. In de eerste
plaats kan worden geconstateerd dat
men weer meer terugkeert naar het nationale niveau. Geen gedetailleerde behandeling van steden meer, maar een
grotere nadruk op het nationale en zelfs
internationale kader voor de ruimtelijke
ontwikkeling van gebieden en daarmee
het functioneren van de daar gevestigde bewoners en bedrijven.
Ten tweede kan worden waargenomen dat de Vierde nota heel expliciet afstand neemt van het spreidingsbeleid
ten faveure van het ontwikkelingsbeleid. Dat wil zeggen, een nog grotere
nadruk op de rol die gebieden voor de
ontwikkeling van de nationale economie kunnen vervullen. In de nota houdt
dit een accentuering van de steden als
trekpaarden van de economie in. Innovativiteit,
kansrijkheid,
logistiek zijn
hierbij de sleutelwoorden. Ontdaan van
hun modieuze sausje blijkt dat eigenlijk
oude regionaal-economische
begrippen van stal worden gehaald. Elementen uit de groeipooltheorie, de ‘exportbase’-theorie en de toegankelijkheidsnoties kunnen zo worden aangewezen.
Zowel qua beleidsniveau (nationaal) als
inhoudelijk (begrippen) is zo een cirkelgang in de periode vanaf 1961 voltooid.
Dit geldt ook voor een derde punt, namelijk in het algemeen het belang van
de economische aspecten. Zoals hiervoor aangegeven stonden deze wèl in
de jaren zestig, maar minder in de jaren
zeventig voorop. Nu dan weer een kentering.
De internationale positie van
Nederland
De veranderende economische positie van Nederland in internationaal
verband is een van de fundamentele
uitgangspunten van de nota. In dit opzicht dient volgens de nota te worden
aangesloten bij de aanwezige sterke
punten en kansrijke ontwikkelingen.
Volgens de plannen draagt de rijksoverheid hiervoor zelf de primaire verantwoordelijkheid.
De Vierde nota dient
hierbij wat het ruimtelijke aspect betreft
richtinggevend
te zijn. Helaas moet
worden geconstateerd dat het wollige,
elk risico vermijdende, taalgebruik van
de nota, het zicht op die richting ont1. L. van der Laan, Residential migrations
and spatial policies in mixed economies, a
case study of the Dutch Randstad, Transactions of the Institute of British Geographers,
1987, nr. 12, blz. 84-96.
2. Zie ook E. Brands, H. Leeflang en e.E.
van der Werf-Zijlstra, Groeikernen en groeistedenbeleid, Stedebouw en volkshuisvesting, 1984, nr. 10, blz. 399-407.
339
mmmmlillililllllln!l!llillilillillll.mmmmmmmmmmmmmmmmmmmmma
Figuur 1. Ontwikkeling van de loonkosten per eenheid produkt in concurrerende
landen vergeleken met Nederland, in guldens, 1973 = 100
200
………..
/ .,
………..
/
150
./
/
/
………..
VK
/
/.
…:-;;-‘::
_VS
Frankrijk
.._.:::;:::~~.::.:::,;:?::::::’:::-“7′”‘-~::.>-::;:::_—:::- “._”‘_
100
~,
…’
…_
…_
…
_
.._.
,’,
-~—–____
J
“”‘———
BRD
Nederland
…….
–België
70
1973
1975
1980
1983
!!lil Jill
Figuur 2. Ontwikkeling van de exportprijzen
met Nederland, in guldens, 1973 = 100
in concurrerende
landen vergeleken
125
/./
……….
/
………
_.-VK
/
,//
./
100
:-….
,:.~’— _
…….
••
~~,-
-..;~–
\’K~,.~;::’.
“
Nederland
_’/’–__
__…
\….— …:::….- >::.:.:.::. ~
. “. ….
:::><
……………..
I/’
,
–
Y
I”
……..
‘:.:1.
~
-…….–Belgle
– Frankrijk
…….
1975
neemt. Tevens blinkt de Vierde nota uit
in het herhalen van kreten als ‘Nederland distributieland’ en ‘infrastructurele
verbeteringen’. Dat is jammer, omdat zo
geen recht wordt gedaan aan het vele
voorwerk dat in verband met deze nota
is ondernomen3. Daar onder meer deze
onderzoeksbasis
grotendeels is weggevallen en geen gefundeerde keuzen
worden gedaan, krijgt men de indruk
dat de inhoud van de Vierde nota er
vooral op gericht is conflicten (met andere ministeries en overheden) uit de
weg te gaan.
Een en ander geldt ook voor het internationale aspect. Het enige min of
meer substantiële materiaal dat met betrekking tot deze internationale positie
wordt aangegeven is een tabel met de
verdeling over de vier grote steden van
instellingen als internationale
hotels,
scholen, ondernemingen. De rest is een
traditionele beschrijving van landsdelen
en allerlei transportverbindingen.
Kennelijk moet hieruit dan maar het richtinggevende karakter van de nota worden
afgeleid. De nota maakt weinig echte
nieuwe keuzen. De discussie in het kader van de planologische kernbeslissing zal vermoedelijk dan ook door een
grote mate van vaagheid worden gekenmerkt.
340
..,__ BRD
‘– … –‘”
75
1973
…
I
1980
1983
Wel kan uit de nota afgeleid worden
dat de beleidsvoornemens voortborduren op de aanzetten die al in de Derde
nota (1974), maar vooral in de Structuurschets
voor de verstedelijking
(1983), te vinden waren. Dit betreft met
name de nadruk op de stedelijke centra
in het westen en in de Randstedelijke
uitstralingszone. Hier dienen de steden
als knooppunten en als internationale
vestigingslocaties
te worden ontwikkeld. De vraag op de achtergrond is dan
hoe het in regionaal opzicht eigenlijk
met de concurrentiepositie
van regio’s
in Nederland is gesteld.
Regionale concurrentiekracht
De internationale positie van een
land of regio is opgebouwd uit verschillende elementen:
– de positie binnen het internationale financiële circuit. De internationale kapitaaltransfermarkt
is momenteel
vele malen groter dan de handelsstromen. Ook dit heeft vele directe en
indirecte regionale effecten;
– de omvang van de buitenlandse handelsbetrekkingen.
Dit betreft weer
twee zijden: de export- en de import-
zijde;
– de kwaliteit van de buitenlandse handel. Hierbij gaat het vooral om de
aard van de handel. Gaat het om
hoogwaardige
produkten met een
grote concurrentiekracht,
zoals de
wapenindustrie of om laagwaardige
massaprodukten
(basischemie,
staal).
Deze elementen te zamen bepalen
zoals gezegd de internationale economische positie van regio’s. Opvallend is
dat de Vierde nota zich eigenlijk alleen
maar op een deel van het eerste aspect
richt: de investeringen in Nederland. De
andere worden soms even genoemd.
Dat ook deze echter een grote invloed
op de regionale ontwikkeling kunnen
hebben blijkt uit de volgende, korte
schets van de regionale concurrentiekracht4.
Tussen 1973 en 1980 is het aandeel
van de Nederlandse export in de wereldhandel
met 10% gedaald.
De
verontrusting over deze situatie leidde
in het begin van de jaren tachtig tot het
verschijnen van diverse rapporten hierover, o.a. van de WRR en de commissie-Wagner5. In deze rapporten worden
als belangrijkste oorzaken voor deze
versl~chtering
genoemd:
kostenstijging, appreciatie van de gulden, de
eenzijdige specialisatie van de industrie
en de slechte aansluiting van het exportpakket bij de landen met de hoogste groei.
Naast de verslechtering van de exportpositie is met name door de stijging
van de kosten en de appreciatie van de
gulden de invoerpenetratie versterkt,.
zodat de Nederlandse industrie zowel •
internationaal als nationaal marktaan-l
deel heeft moeten prijsgeven. Van groot
belang bij dit alles is de prijsconcurren- j
tie van de Nederlandse produktie. Deze
wordt, naast de mate van concurrentie
op de markt, grotendeels bepaald door.
de hoogte van de produktiekosten. De’
loonkosten zijn hierbij natuurlijk van
groot belang. Voor de beschouwing vanl
I
1
I
in eco-j
3. Bij voorbeeld: NEl, De Randstad
nomisch perspectief, Rotterdam, 1986; NEl,’
Plaats en functie van de Randstad in de Nederlandse economie, Rotterdam, 1987; GA
van der Knaap en P.J. Louter, Regionale variaties in economische gezondheid, Instituut
voor economie en geografie van ruimte en
vervoer (Lo.), Erasmus Universiteit Rotterdam, publikatie 88-1,1988.
4. L. van der Laan, A.J. Vaandrager en J. van
de Wal, International competitive relations.
and regional development,
Instituut voor
economie en geografie van ruimte en vervoer (Lo.), Erasmus Universiteit Rotterdam,
publikatie 87-3, 1987; A.J. Vaandrager en J.
van de Wal, De concurrentiekracht
van regio’s in een internationale context, Erasmus
Universiteit Rotterdam, 1988.
5. WRR, Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, 1980; Adviescommissie inzake het industriebeleid
(commissie-Wagner), Naar een nieuw industrieel elan, 1981.
î
J
3
Figuur 3. Ontwikkeling van de concurrentiekracht
ven, 1973-1983, Nederland = 100
•
113
lil
100
~
(e) voor het totaal van de bedrij-
8S
IIIIJ 73
middelde voor Nederland) weergegeven. Wat opvalt is dat juist de meer perifere regio’s en het gebied rond ‘s-Gravenhage de beste ontwikkeling van de
concurrentiekracht kennen. De overige
Randstad en het omliggende gebied tonen een matige ontwikkeling. Het is opvallend dat juist de noordelijke periferie
de beste ontwikkeling toont. Ook de industriële regio’s in Noord-Brabant en
Zuid-Limburg hebben een ontwikkeling
beneden het Nederlandse gemiddelde.
Het voorgaande toont aan, en nu
weer terug naar de Vierde nota, dat het
spreken over internationale
posities
van regio’s een complexe zaak is, waarbij vaak tegengestelde tendenties zijn
aan te wijzen. Het beperken van de beleidsanalyse tot maar enkele aspecten
van deze internationale positie zoals in
de Vierde nota (Nederland: distributieen vestigingsland) geeft maar een zeer
beperkte kijk op de werkelijke ontwikkeling en potenties van regio’s. Maar gelet op het geringe gewicht dat momenteel aan de regionale problematiek
wordt toegekend, is dit voor beleidsmakend Den Haag misschien ook niet van
groot be langs.
L. van der Laan
A.J. Vaandrager
J. van de Wal
de relatieve concurrentiepositie
van
Nederland kijken we dan ook eerst naar
de ontwikkeling van de loonkosten per
eenheid produkt. Dit gebeurt door een
gestandaardiseerde vergelijking te maken met enige relevante andere landen.
Hierbij zijn de lokale valuta’s omgerekend naar guldens.
Het blijkt dat de ontwikkeling van de
loonkosten in Nederland vrij gunstig is
geweest (figuur 1). Wanneer wordt gekeken hoe deze ontwikkeling van de
loonkosten zich in relatieve exportprijzen vertaalt, wordt de situatie aanmerkelijk minder gunstig. In deze exportprijzen is naast de ontwikkeling van de
loonkosten ook de winstontwikkeling
meegenomen. Tot 1978 kent Nederland
vergeleken met de andere landen zelfs
de slechtste ontwikkeling van de exportprijzen en na 1978 wordt het verschil met België, Frankrijk en WestDuitsland nog steeds groter (figuur 2).
Grotendeels kan dit verklaard worden door de stijging van de gulden ten
opzichte van de meeste andere valuta’s. Alleen de Duitse mark is gemiddeld
sterker dan de gulden, terwijl de dollar
zoals bekend zeer instabiel is. Duidelijk
is dat de concurrentiepositie
danig
wordt aangetast door de sterke gulden;
de loonkostenmatiging
blijkt niet voldoende geweest te zijn om de appreciatie van de gulden te compenseren.
Regionaal bezien betekent dit, afhankelijk van de produktiestructuur, dat
naarmate de export een groter deel uit-
ESB 30-3/6-4-1988
maakt van de produktie, men sterker de
invloed voelt van de harde gulden. Men
is dan gedwongen genoegen te nemen
met lagere winstmarges en er resulteert
een verslechtering van de concurrentiekracht. De regionale verscheidenheid in
de ontwikkeling van de concurrentiekracht is in figuur 3 voor het totaal van
de bedrijven (in afwijking van het ge-
De eerstgenoemde auteur is verbonden aan
het Economisch-Geografisch
Instituut van
de Erasmus Universiteit Rotterdam. Beide
laatstgenoemden hebben recent een onderzoek uitgevoerd naar de regionale concurrentiekracht van regio’s in een internationale context.
6. Zie ook R.H.M. Paping en P.H. van der
Meer, Herijking van het regionale beleid,
ESa, 16 maart 1988, blz. 283-286.
341