De allocatie van investeringen
op de rijksbegroting
De overheidsinvesteringen zijn de laatste decennia sterk afgenomen. In dit artikel
analyseert de auteur wat daarvan de oorzaken zijn. Een belangrijke oorzaak is de
vertekende afweging op de rijksbegroting van investeringsuitgaven met een meerjarig
nut tegen slopende uitgaven met een eenjarig nut. Om deze afweging te verbeteren,
worden verschillende opties beschreven. De opties worden getoetst op de vraag in
hoeverre ze bestuurlijk hanteerbaar zijn en in hoeverre ze tegemoet komen aan de drie
functies van een begroting: de macro-economische functie, de autorisatie- en
controlefunctie en de allocatiefunctie.
DRS. A. KNIBBE*
Ontwikkeling overheidsinvesteringen
De overheidsinvesteringen hebben eigenlijk een te divers karakter om daarop een ongedifferentieerd beleid te
voeren1. Toch wordt veelal gewezen op de ontwikkeling
van ‘de’ overheidsinvesteringen. Voor de volledigheid beginnen wij hier ook mee. In label 1 wordt de ontwikkeling
van verschillende soorten overheidsinvesteringen in de tijd
weergegeven.
Uit tabel 1 blijkt dat:
– de overheidsinvesteringen voortdurend zijn gedaald in
tegenstelling tot de af en toe weer stijgende bedrijfsinvesteringen;
– de overheidsinvesteringen in procenten van het nationale inkomen zijn gehalveerd;
– de overheidsinvesteringen in procenten van de collectieve uitgaven nog sterker zijn afgenomen, namelijk met
ruim 60%;
– de investeringen van het Rijk in procenten van de rijksuitgaven in de jaren tachtig sterker zijn afgenomen dan
de overheidsinvesteringen in procenten van de collectieve uitgaven, namelijk met respectievelijk 36% en 27%.
Tabel 1. Bruto investeringen 1970-1989
1970
1975
1980
1985
1989
25,2
18,4
20,3
19,1
22,4
5,1
4,3
3,6
2,9
2,5
7,5
5,6
4,4
4,1
b
2,8
2,0
1,8
Bedrijfsinvesteringen
in % Nl
Overheidsinvesteringen
in % Nl
Overheidsinvesteringen
in % collectieve uitgaven 10,6
Rijksinvesteringen
b
in % rijksuitgaven3
a. Berekend door het totaal van code 7 (economische classificatie Miljoenennota) te delen door de rijksuitgaven exclusief debudgetteringen.
b. Vanwege definitieverscnillen niet opgenomen.
Bron: CPB, Centraal economisch plan 1989 ; Miljoenennota 1989.
ESB 2-5-1990
Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat in de belangenafweging van overheidsinvesteringen versus andere
collectieve uitgaven de investeringen een lagere prioriteit
hebben gekregen. Dit geldt in versterkte mate voor de
investeringen op de rijksbegroting. Deze ontwikkeling behoeft op zich niet onrustbarend te zijn. Het is ten slotte
mogelijk dat er allerlei legitieme redenen aanwezig zijn,
waardoor de daling verklaard kan worden. Om na te gaan
of er valide redenen zijn, dient de ontwikkeling van de
overheidsinvesteringen gesplitst te worden naar de vier
categorieen, die het CBS onderscheidt. Daarbij wordt opgemerkt dat het ontstaan van knelpunten de enige valide
indicator is of een bepaalde categorie overheidsinvesteringen te veel is afgenomen (zie tabel 2).
Bij de investeringen in outillage (machines, vervoermiddelen, enzovoort) doen zich op het eerste gezicht geen
echte knelpunten voor.
De daling van de investeringen in de scholenbouw hangt
uiteraard direct samen metde zogenaamde vergrijzing van
Nederland. Hier is derhalve duidelijk sprake van een invloed van de demografie.
Bij het Rijk betreffen de investeringen in gebouwen
hoofdzakelijk de investeringen van de Rijksgebouwendienst voor ambtelijke huisvesting. Daarnaast spelen investeringen in penitentiaire inrichtingen, musea en dergelijke een rol. Dat de volumedaling van de investeringen in
gebouwen haar tol heeft geeist, blijkt duidelijk uit de toenemende discrepantie bij het Rijk tussen de vraag naar
ambtelijke huisvesting en hetaanbod. In het Meerjarenprogramma investeringsprojecten rijkshuisvesting 1988-1992,
dat de ministerraad begin 1988 heeft vastgesteld, wordt op
een totaal van bijna 2 miljard gulden aan urgente huisvestingsprojecten 590 miljoen gulden als niet financierbaar
* De auteur is werkzaam bij Coopers & Lybrand Management
Consultants. Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek in opdracht
van de Rijksgebouwendienst.
1. Zie ook G. Zalm, De mythe van de overheidsinvesteringen,
Bestuur, nr. 1, januari 1986.
401
label 2. Bruto overheidsinvesteringen inprocenten van het
nationale inkomen naar CBS-categorieen
1970
Outillage
Scholen
Overige gebouwen
GWW
1975
1980
1985
1989
0,5
0,9
0,6
3,1
0,6
0,7
0,6
2,5
0,5
0,4
0,7
2,1
0,4
0,2
0,5
1,8
0,4
0,2
0,4
1,5
Bran: CPB, Centraaleconomischplan 1989.
aangemerkt2. Bij de lagere overheden zijn de knelpunten
op dit gebied minder zichtbaar. Het gaat hier om eenmalige
grote bouwprojecten, zoals de stopera in Amsterdam en
sociaal-culturele voorzieningen als zwembaden, sportzalen, buurthuizen en dergelijke. Verzadiging kan een (gedeeltelijke) verklaring zijn voor het afgenomen bouwvolume van de lagere overheid.
De investeringen in de grand-, weg- en waterbouw laten
een dramatische terugval zien. Bij het Rijk gaat het hier met
name om investeringen in scheepvaartwegen, havens,
oeververbindingen, wegen en waterweringen. Slechts zeer
gedeeltelijk kan deze terugval verklaard worden uit het
gereed komen van zeer grote projecten, zoals de Deltawerken. Het duidelijkst blijkt het te lage GWW-investeringsniveau uit de bestaande knelpunten in het wegennet en het
achterstallige onderhoud van de dijken langs de vaarwegen. Bij de lagere overheden gaat het vooral om investeringen in de aanleg van provinciale en lokale wegen en om
investeringen in het bouwrijp maken van gronden voor
woningen en bedrijfsruimte. De volumedaling is bij de
lagere overheden beter verklaarbaar. Er is reeds een overcapaciteit aan ontsloten bedrijfsterreinen, de woningbouw
loopt terug en de infrastructuur van lokale wegen is reeds
redelijk voltooid.
Een van de redenen die vaak genoemd wordt voor de
daling van de overheidsinvesteringen is de complementariteit van de overheidsinvesteringen met de bedrijfsinvesteringen. Deze complementariteit is alleen aan de orde
voor zover de overheidsinvesteringen een voorwaardenscheppend karakter hebben voorbedrijfsinvesteringen. Dit
geldt met name voor de GWW-investeringen (ontsluiting
van bedrijfsterreinen en de aanleg van een infrastructuur
over weg en water). Uit de tabellen 1 en 2 blijkt dat voor
zover de complementariteit met de afname van de bedrijfsinvesteringen een rol kan hebben gespeeld, dit slechts het
geval kan zijn geweest voor 1975. Na 1975 is dit gezien de
fluctuerende doch stijgende ontwikkeling van de bedrijfsinvesteringen versus de gestaag dalende GWW-overheidsinvesteringen beslist niet meer het geval.
Dat de overheidsinvesteringen zijn gedaald kan mede
zijn oorzaak vinden in hetflexibele karakter van investeringen vergeleken met andere uitgaven op de begroting4. Bij
investeringen gaat het meestal om relatief grote bedragen,
waarover elke keer autonoom kan worden beslist of ze wel
of niet worden uitgegeven. Daarbij geldt dat het nut van de
investering pas na verloop van tijd zichtbaar is. Indien een
investering wordt uitgesteld (afgesteld), worden de gevolgen daarvan ook pas na verloop van tijd zichtbaar. Het
verminderen van lopende uitgaven kan daarentegen dikwijls rekenen op forse (politieke) weerstanden. Bovendien
hebben vele lopende uitgaven een wettelijke basis, waardoor aanpassing van het uitgavenniveau op institutionele
gronden belemmerd wordt. Dit kan er toe bijdragen dat in
perioden van bezuinigingen de investeringen onevenredig
worden verminderd.
Naast de korte-termijnflexibiliteit kan ook de begrotingstechnische verwerking bij het Rijk een rol hebben gespeeld
bij de daling van de investeringen van het Rijk. De begro-
402
tingstechnische verwerking van investeringen bij de lagere
overheid is anders dan bij het Rijk. Bij de lagere overheid
wordt het systeem van gescheiden kapitaaldienst en gewone dienst gehanteerd, waarbij de gewone dienst in
evenwicht moet zijn. Voor investeringen mag men derhalve
lenen, zij het dat de rente en afschrijving op de investering
op de gewone dienst verantwoord moeten worden. De
beperkte inkomsten op de gewone dienst bepalen op deze
wijze de mate waarin niet renderende investeringen kunnen worden gedaan. Daarbij wordt op de gewone dienst
het jaarlijkse nut (rente plus afschrijving) van de investering
afgewogen tegen het jaarlijkse nut van alle andere lopende
uitgaven. Rendabele investeringen die zichzelf financieel
terugverdienen, kunnen altijd worden uitgevoerd. De inkomsten op deze investering worden immers ook op de
lopende rekening geboekt. Het systeem van de lagere
overheid met een kapitaaldienst en een gewone dienst sluit
het meest aan bij het systeem in het bedrijfsleven.
Het Rijk kent geen gescheiden kapitaaldienst en gewone dienst. Bij het Rijk worden alle begrotingsposten op
uitgavenbasis tegen elkaar afgewogen, onafhankelijk of
het nut van die uitgaven zich over een of verscheidene
jaren uitstrekt. Het uitgaventotaal wordt daarbij getoetst
aan de norm van het feitelijke financieringstekort. Doordat
het totale investeringsbedrag relevant wordt geacht voor
het financieringstekort, wordt het totale investeringsbedrag, waarvan het nut slechts zeer gedeeltelijk zichtbaar is
in het eerste jaar, in de besluitvorming afgewogen tegen
uitgaven waarvan het nut zich louter tot dat jaar beperkt.
Dit kan er toe leiden dat in het politieke besluitvormingsproces aan investeringen niet het gewicht wordt toegekend,
dat de investeringen gezien hun meerjarig nut vanuit een
optimale allocatie toekomt. Dat dit inderdaad het geval zou
kunnen zijn geweest, wordt gesuggereerd door het feit dat
het aandeel van de investeringen van het Rijk in de rijksuitgaven sterker is afgenomen dan het aandeel van de
overheidsinvesteringen in de collectieve uitgaven.
Ook financieel rendabele investeringen worden aan dit
afwegingsmechanisme onderworpen. Daardoor ontstaat
de paradoxale situatie dat deze investeringen worden afgewezen op grand van het gegeven dat de financiele
ruimte niet aanwezig is, terwijl deze investeringen juist
financiele ruimte opleveren! Deze extreme fixatie op het
eerstejaars effect in verband met het financieringstekort
levert derhalve niet alleen een slechte allocatie op, maar
leidt ook tot per saldo hogere uitgaven.
Opties
____
In deze paragraaf zullen enkele opties worden belicht,
die.er toe leiden dat de afweging van investeringen tegen
lopende uitgaven op de rijksbegroting op een zuiverder
2. Daarbij dient nog bedacht te worden dat reeds voor circa / 700
miljoen aan projecten een alternatieve financieringsconstructie
(lease) is gevonden. Ondertussen is in het Regeerakkoord vastgelegd dat de RGD jaarlijks circa / 120 miljoen extra begrotings-
ruimte krijgt ten behoeve van penitentiaire inrichtingen, gerechtsgebouwen en politiebureaus.
3. Dat zich knelpunten bij het wegennet voordoen bij een afnemende groei van het wagenpark hangt waarschijnlijk samen met
het fenomeen dat een bepaalde infrastructuur een bepaalde capaciteit verkeer kan verwerken. Zolang deze verkeerscapaciteit
nog niet bereikt is, kan een relatief uitbundige groei van het verkeer
opgevangen worden met relatief geringe investeringen. Zodra het
capaciteitsplafond echter wordt bereikt, zijn zelfs bij een geringe
groei reeds omvangrijke investeringen noodzakelijkom deze groei
op te kunnen vangen. Deze situatie is nu op veel plekken bereikt.
4. Uit een inventarisatie uit 1983 blijkt dat slechts 20% van de
collectieve uitgaven als discretionair/flexibel was te beschouwen.
Rapport van de Zevende Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de overheidsfinanc/en, 1983.
manier dan op dit moment kan plaatsvinden. Deze opties
zullen worden getoetst aan de randvoorwaarde van bestuurlijke hanteerbaarheid en aan het in voldoende mate
tot zijn recht laten komen van de drie begrotingsfuncties,
met name de allocatie- en autorisatiefunctie. De allocatie
kan overigens nooit verbeterd worden door het zichtbaar
maken van hetonderscheid tussen investeringen en lopende uitgaven; dat inzicht bestaat immers nu ook reeds
(economische classificatie). De allocatie kan alleen verbeterd worden door de toets van investeringen aan het feitelijke tekort te veranderen5. Overigens leidt een zuiverder
afweging structureel gezien uiteraard niet tot meer uitgavenruimte. Aan de orde is het verschuiven van lopende
uitgaven naar investeringsuitgaven en/of het naar voren
halen van investeringen in de tijd.
Het gaat om de volgende opties: debudgettering; publicprivate partnership; lease; begrotingsfonds; revolving fund;
meerjarige toets op feitelijk tekort; en invoering van een
kapitaaldienst.
Debudgettering
Indien een investering door particulieren wordt gepleegd
met garantie van de rijksoverheid op het leningbedrag
waarmee de investering bekostigd wordt, is er sprake van
een zogenaamde debudgettering. Debudgetteringen zijn
relevant voor het financieringstekort, met andere woorden:
het financieringstekort neemt toe met het bedrag van deze
lening. Recentelijk is echter de beleidslijn gevolgd dat
indien de overheid slechts gedeeltelijk het risico garandeert, alleen het gedeelte waarvoor de overheid risico loopt
als debudgettering wordt gerekend. Dit is bij voorbeeld het
geval bij de privatisering van de studieleningen (die overigens niet doorgegaan is) en de achterborggarantie van het
Rijk aan het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (telt voor
50% mee in de debudgetteringsregel). Indien derhalve
investeringen doorde particuliere sector worden gepleegd,
zonder volledige garantie van de rijksoverheid voor het
leningbedrag, wordt het financieringstekort met een lager
bedrag dan het investeringsbedrag belast, waardoor er
door het Rijk gemakkelijker tot deze investering kan worden besloten. Vanuit bestuurlijk en autorisatie-oogpunt is
deze handelswijze al gemeengoed en derhalve acceptabel. Vanuit allocatie-oogpunt wordt de allocatie enigszins
verbeterd doordat investeringsuitgaven niet tegen hun voile prijs worden afgewogen tegen lopende uitgaven. Echter,
er is pas sprake van een echt zuivere afweging tussen
lopende en investeringsuitgaven. wanneer het risico van
de garantie van het Rijk gereduceerd is tot het rente- en
afschrijvingspercentage op de investering6.
PPP-constructie
Een voorbeeld van toepassing van deze constructie in
de GWW-sector is de private financiering en exploitatie van
tunnels, waarbij de overheid in het geheel geen garanties
geeft aan de exploitant. De overheid betaalt in dit geval het
aantal tunnelpassages maal het overeengekomen tarief
per tunnelpassage aan de exploitant. Dit bedrag komt naar
raming ongeveer overeen met de rente- plus aflossingsverplichtingen op de investering. Door deze PPP-constructie
wordt de afweging tussen lopende uitgaven en het jaarlijkse nut van de tunnelinvestering zuiver. PPP-constructies
zijn echter in veel gevallen niet mogelijk.
Lease
In de huidige begrotingssystematiek kan met lease op
de korte termijn een groter investeringsvolume worden
gerealiseerd dan met koop. De investeringen worden hierbij door de marktsector gefinancierd en de overheid least
deze investeringen tegen een jaarlijks bedrag7. De overeenkomst met huur is duidelijk. Ook in de zin van autorisatie is lease vergelijkbaar met huur. Na de vierde wijziging
ESB 2-5-1990
van de Comptabiliteitswet moeten leaseverplichtingen net
als huurverplichtingen over de gehele duur van het contract
geautoriseerd worden in het begrotingsjaar dat dit contract
wordt gesloten. Vanuit autorisatie- en bestuurlijk oogpunt
is lease derhalve goed beheersbaar.
Qua afweging wordt door lease de afweging tussen
lopende uitgaven en het jaarlijkse nut van investeringen
zuiver. Wel vermindert de korte-termijnflexibiliteit van de
begroting door de verplichte leasebetalingen. Leaseconstructies bieden echter niet in alle gevallen soelaas. Lease
veronderstelt namelijk dat de geleasde objecten alternatief
aanwendbaar zijn. Bij investeringen in de GWW-sector is
dit vaak niet het geval. Voorts is een bezwaar van lease dat
het in sommige gevallen duurder is dan koop.
Begrotingsfonds
Met een begrotingsfonds worden inkomsten geoormerkt
voor het doel waarvoor het begrotingsfonds is opgericht,
bij voorbeeld rijkshuisvesting of infrastructuur. Enkele
reeds bestaande voorbeelden zijn hetGemeentefonds, het
Provinciefonds en het Rijkswegenfonds. Begrotingsfondsen bestaan dus reeds binnen de huidige begrotingssystematiek. De fundamentele ongelijkheid van het op uitgavenbasis afwegen van lopende uitgaven en investeringsuitgaven wordt door de instelling van een fonds niet opgeheven,
maar wel erkend. Juist vanwege deze erkenning wordt op
grand van een bewuste politieke keuze qua aard en omvang van de investeringen een bedrag apart gezet voor de
anders in de afweging in de knel rakende investeringsuitgaven. Deze compartimentering biedt derhalve binnen de
bestaande begrotingssystematiek een (gedeeltelijke) oplossing voor het probleem van een onjuiste allocatie tussen
investeringsuitgaven en lopende uitgaven.
Een (begrotings)fonds vormt geen of nauwelijks inbreuk
op het universaliteitsbeginsel van de begroting: alle uitgaven moeten tegen elkaar worden afgewogen. Ook alle
(bruto-)uitgaven uit het fonds worden ten slotte door het
parlement geautoriseerd. Daarbij kan deze oormerking te
alien tijde gecorrigeerd worden door het parlement. Aan de
autorisatiefunctie wordt derhalve voldoende recht gedaan.
Aan de bestuurlijke randvoorwaarde wordt recht gedaan
doordat het fonds binnen de bestaande begrotingssystematiek blijft, waardoor de beheersing via de normale procedures kan worden vormgegeven. Doordat de begrotingsfondsuitgaven gewoon tot de rijksbegroting behoren,
neemt het tekort toe met de begrotingsfondsuitgaven. De
macro-economische functie van de begroting wordt derhalve volledig recht gedaan. Om het fonds te vullen en gevuld
te houden, dient er een expliciete beleidsbeslissing tot het
instellen van het fonds plaats te vinden. Mag het tekort niet
structureel toenemen door de instelling van het fonds dan
zal structured compensatie moeten worden gevonden in
de lopende uitgaven.
5. Het vormen van een staatsbedrijf voor diensten die veel investeren, is dan ook geen oplossing. Weliswaar worden dan ook de
kosten in plaats van alleen de uitgaven van een investering
zichtbaar op de begroting van het staatsbedrijf, maar in de afweging op de rijksbegroting wordt de volledige uitgavensom voor de
investering op de begroting van het betreffende ministerie, waaronder het staatsbedrijf ressorteert, afgewogen tegen allerlei lopende uitgaven elders op de rijksbegroting.
6. Lemstra stelt voor om in plaats van het volledige investeringsbedrag alleen de rente en aflossing op de investering op te nemen
in de debudgetteringsregel. Dit is vergelijkbaar met lease en er is
onzes inziens dan ook geen reden om deze constructie als debudgettering te behandelen in plaats van als lease. Zie W. Lemstra,
De financiering van de overheidsinvesteringen in de jaren negen-
tig, ESS, 14 juni 1989 en de reactie daarop van R.IJ.M. Kuipers,
ESB, 5 juli 1989.
7. Afhankelijk van de duur van het leasecontract ten opzichte van
delevensduurvan het investeringsobject en/of devormgeving van
het leasecontract, kan het economisch risico vrijwel volledig bij de
belegger liggen en is derhalve noch sprake van een debudgettering noch van ‘uitgelokt kapitaalmarktbeslag’.
403
Revolving fund
Een revolving fund houdt in dat Met fonds automatisch
weer aangevuld wordt met inkomsten gecreeerd door de
uitgaven uit het fonds, zodat telkens weer nieuwe uitgavenruimte in het fonds ontstaat. Dit kan alleen als de uitgaven
van het fonds financieel rendabele investeringen betreffen.
De ‘revolving fund’-optie biedt derhalve slechts in een
beperkt aantal gevallen soelaas.
Wat betreft de effecten op de autorisatiefunctie, de macroeconomische functie en de bestuurlijke randvoorwaarde verwijzen we naar het gestelde onderde optie begrotingsfonds.
Meerjarige toets op feitelijk tekort
Financieel rendabele investeringen creeren evenveel of
meer opbrengsten dan ze kosten qua rente en aflossing.
Dit betekent dat, indien een financieel rendabele investering gefinancierd wordt uit een initiele verhoging van het
tekort, de eruit voortvloeiende staatsschuldvergroting en
de daarop betaalde rente en aflossing in latere jaren meer
dan terug wordt verdiend uit de opbrengsten van de investering. Indien derhalve niet alleen op het eerstejaars effect
van beleidsmaatregelen op het feitelijke tekort zou worden
getoetst, maar op het meerjarige effect op de komende
feitelijke tekorten, is het allocatiemechanisme op de rijksbegroting wat betreft financieel rendabele investeringen
zuiver. Voor de andere investeringen biedt deze aanpassing geen soelaas. Indien voor deze optie wordt gekozen,
kiest men er derhalve voor de tekortvergroting in het eerste
jaar voor lief te nemen om de grotere tekortverlagingen in
de komende jaren te kunnen incasseren. Bestuurlijk is
deze optie in de hand te houden door departementen bij
het Ministerie van Financien te laten lenen voor financieel
rendabele investeringen. Voordat de lening wordt toegewezen, toetst Financien of de investering inderdaad financieel
rendabel lijkt. Blijken tijdens de rit de opbrengsten tegen te
vallen, dan moet het betreffende departement de rente en
aflossing toch door blijven betalen aan Financien. Hiervoor
zal derhalve endogene compensatie door het departement
gevonden moeten worden.
Kapitaaldienst
De voordelen en nadelen van het hernieuwd invoeren
van een gescheiden gewone dienst – kapitaaldienst voor
de rijksbegroting worden in het achtste rapport van de
Studiegroep Begrotingsruimte uitgebreid belicht8. Uiteindelijk valt het advies negatief uit. Daarbij zijn de volgende
voor- en nadelen tegen elkaar afgewogen.
Voordelen:
– goede allocatie tussen lopende uitgaven en investeringsuitgaven;
– tekortnorm is gegeven door de norm van sluitende gewone dienst;
– het staatsvermogen blijft intact.
Nadelen:
– afbakening van kapitaaluitgaven en opstellen eenduidige afschrijvingsregels is te problematisch: er zijn onvoldoende procedurele waarborgen in te bouwen;
– overgangsproblematiek in administratieve zin;
– de ombuigingsomvang om aan de tekortnorm (sluitende
gewone dienst) te kunnen voldoen, is te groot voor de
huidige kabinetsperiode.
In dit verband is met name het voordeel van een goede
allocatie van belang. Bij de nadelen is het derde nadeel
bijzonder merkwaardig. Met evenveel gelijk is deze redenering namelijk om te draaien: door nu het onderscheid
kapitaaldienst/gewone dienst in te voeren, wordt juist zichtbaar hoeveel nog moet worden omgebogen om te gaan
voldoen aan de bij dit stelsel behorende tekortnorm! Daarbij is het geenszins vanzelfsprekend dat deze tekortnorm
direct in het eerste jaar gehaald moet worden. Het tweede
404
nadeel is niet van principiele aard. Het eerste nadeel is het
relevantst. Daarbij gaat het onzes inziens niet zozeer om
de afbakening, maar om de procedurele waarborgen. Bij
de lagere overheden kunnen de hogere overheden toezien
op de correcte uitvoering. Bij het Rijk is er geen hogere
overheid, derhalve wordt de vraag relevant: wie bewaakt
de bewaker? In samenhang hiermee geldt dat politic! over
het algemeen een korte horizon hebben en graag een
beleidsdaad willen stellen. Juist bij de introductie van de
kapitaaldienst wordt het mogelijk de beleidsdaad te stellen,
de investering, en de afschrijvingslasten naar de toekomst
te verschuiven. Weliswaar staat daar ook het jaarlijkse nut
van die lasten tegenover, maar de flexibiliteit van het budget, en daarmee van het beleid, wordt ondermijnd. Nogmaals, een andere begrotingssystematiek kan structureel
gezien uiteraard nooit tot een grotere budgettaire ruimte
leiden. Het gaat alleen om de allocatie in de tijd en de
allocatie tussen investeringen en lopende uitgaven.
Er dient niet uit het oog te worden verloren dat de keuze
tussen het huidige begrotingsstelsel en een stelsel van
gescheiden kapitaaldienst en gewone dienst niet een keuze is tussen een goed beheersbaar stelsel en een slecht
beheersbaar stelsel, maar een keuze tussen twee niet
optimaal beheersbare stelsels. Ook in het huidige begrotingsstelsel zijn er namelijk de nodige beheersingsproblemen. We noemen de chronische overschrijdingsproblematiek, de kasverschuivingen om het tekorttijdpad te realiseren, het in de tijd naar voren halen van uitgaven in verband
met het voorkomen van onderuitputting en het substitueren
van subsidie-uitgaven voor leninguitgaven. Ook is de huidige situatie niet vrij van definitieproblemen, bij voorbeeld
de discussies rond de debudgetteringen en de vervroegde
aflossingen op woningwetleningen.
De beheersing van een stelsel gewone dienst/kapitaaldienst wordt bevorderd doordat ieder departement en iedere minister (of zijn/haar opvolger) op de gewone dienst
persoonlijk geconfronteerd wordt met de consequenties
van zijn investeringsbeleid en het eventueel onterecht boeken van uitgaven opde kapitaaldienst. Deze micro-beheersing sluit aan bij de huidige beheersingstendensen op
micro-niveau, zoals zelfbeheer en contractmanagement.
Alle staatsleningen kunnen daarbij nog steeds centraal
door Financien geregeld worden. Vanuit autorisatie-oogpunt worden ook bij een stelsel van kapitaaldienst en
gewone dienst alle investeringsuitgaven geautoriseerd
door het parlement. Bij deze autorisatie vindt uiteraard ook
een toets op wenselijkheid plaats.
Kortom, een begrotingssystematiek zonder beheersingsproblemen lijkt niet te bestaan. Het gaat derhalve om
het kiezen voor de beste systematiek.
Conclusie __
De overheidsinvesteringen zijn de laatste twee decennia
sterk afgenomen in procenten van het nationale inkomen.
Dit is in ieder geval deels een gevolg is van een onjuist
allocatiemechanisme op de rijksbegroting. In dit artikel zijn
enige opties besproken om deze onjuiste allocatie tegen te
gaan. Goed toepasbare opties, waarbij de huidige begrotingssystematiek intact blijft, zijn huur/lease en het instellen
van een begrotingsfonds voor bepaalde investeringsuitgaven. Een optie die afwijkt van de huidige begrotingssystematiek en de allocatie zuiver maakt, is de herintroductie
van de kapitaaldienst per departement(sonderdeel).
Arien Knibbe
8. Achtste Studiegroep Begrotingsruimte, Naar gezonde overheidsfinancien, 23 januari 1989, Tweede Kamer 1988-1989,
20995, nr. 1.