Polderpensioenen in ontwikkeling

binnenland

Polderpensioenen in ontwikkeling
De Nederlandse pensioensector wordt geroemd om zijn
effectiviteit. Over de statische efficiëntie ervan lopen
de ­ eningen uiteen. In dit artikel wordt de dynamische
m
e
­ fficiëntie in de drie pijlers besproken. Waar marktprikkels
ontbreken, lijkt overheidssturing nodig voor innovatie.

N

ederland heeft een naam hoog te houden
op het gebied van pensioenen. Dankzij
ons kapitaalgedekte stelsel met diverse
soorten verplichtingen en collectiviteiten
is er veel vermogen en expertise geaccumuleerd.
Beter dan vele andere landen is Nederland geëquipeerd om de langdurige periode van ontgroening
en de dubbele vergrijzing door te komen. Gelukkig
blijven deskundigen uit wetenschap en praktijk
nadenken over betere oplossingen voor de pensioenvraagstukken die door de genoemde demografische
ontwikkelingen urgent worden. Deze vraagstukken
variëren per pijler van het pensioenstelsel: de AOW,
de collectieve pensioenregelingen en de individuele
oudedagsvoorzieningen. Daarom wordt hierna per
pijler bekeken of de kwaliteit van de pensioendienstverlening verbeterd kan worden. Zowel een
betere realisatie van de bestaande mogelijkheden
als ontwikkeling van nieuwe producten en diensten
zijn hierbij van belang. Dit artikel schetst de prikkels
voor innovatie.

Economische kwaliteitscriteria

Fieke van der Lecq
Universitair hoofddocent
aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

330

ESB

Bij het beoordelen van de kwaliteit van het
Nederlandse pensioenstelsel kunnen drie economische criteria als uitgangspunt worden genomen.
Dergelijke criteria zijn niet als enige relevant, want
economie is niet meer dan een aspectwetenschap.
Wel kunnen deze criteria helpen bij de prioriteitstelling in het pensioenbeleid van overheid en marktpartijen. Het eerste criterium is de effectiviteit van
het stelsel. Hierbij gaat het om de verhouding tussen
de gewenste en de gerealiseerde doelvervulling. In
hoeverre voorziet het stelsel in een oudedagsvoorziening voor actieven en niet(meer)-actieven? Sluit
de vormgeving ervan optimaal aan bij de levensloop
van mensen, zowel in de accumulatie- als de decumulatiefase? Is de verhouding tussen omslagstelsel
en kapitaaldekkingsstelsel passend bij de wensen en
mogelijkheden van werknemers, werkgevers en overigen? Bieden financiële markten voldoende handelsmogelijkheden? Hoe ontwikkelt het stelsel zich op
lange termijn en is dit passend bij de ontwikkeling
van de economie en de rijksbegroting in die periode?
Over dergelijke vragen is al veel gepubliceerd.

93(4537) 13 juni 2008

Het tweede economische criterium betreft de statische efficiëntie. Hierbij gaat het om de verhouding
tussen de gerealiseerde doelen en de daarvoor
ingezette middelen, oftewel de vraag of het goede
zo goedkoop mogelijk wordt gedaan. Bij pensioenen
behoeft deze vraag uitsplitsing naar de verschillende
soorten pensioenen en pensioenleveranciers. Enkele
voorbeelden zijn: de efficiëntie in de uitvoering
van de AOW door de Sociale Verzekeringsbank, de
efficiëntie van pensioenfondsen in het beheren van
de pensioenregeling, de efficiëntie van pensioenuitvoeringsbedrijven en pensioenverzekeraars in het
uitvoeren van pensioenregelingen en de efficiëntie
van pensioenverzekeraars in het uitvoeren van individuele pensioenverzekeringen. De laatste jaren is hier
onderzoek naar gedaan, bijvoorbeeld door Bikker
en De Dreu. Zij onderzochten de uitvoeringskosten
van bedrijfstakpensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen en levensverzekeraars (Bikker en De
Dreu, 2006). Zowel uit hun onderzoek als uit dat
van anderen blijkt dat schaaleffecten een dermate
belangrijke rol spelen, dat het lastig kan zijn om
efficiëntie te ontleden in de diverse determinanten
ervan (Koeleman en De Swart, 2007). Bovendien
is het conceptueel gecompliceerd om de efficiëntie
van pensioenfondsen zelf te onderscheiden van die
van de uitvoeringsbedrijven die de regeling in hun
opdracht uitvoeren. Het is dan ook de vraag of ranglijstjes van pensioenfondsen zodanig kunnen worden
vormgegeven dat ze correcte informatie bieden,
zelfs als dergelijke rangschikkingen (ratings) alleen
de efficiëntie weergeven. Het derde economische
criterium betreft de dynamische efficiëntie, oftewel
het innovatievermogen van de sector. Innovatie
laat zich slechts in beperkte mate in kwantitatieve
indicatoren weergeven en pensioenen vormen hierop
geen uitzondering. In dit artikel vormt casuïstiek een
startpunt voor debat over het innoverend vermogen
van de pensioensector. Daarbij staan twee vragen
centraal. Ten eerste: is de sector innovatief genoeg,
ofwel komen de benodigde vernieuwingen snel
genoeg en als toereikende oplossingen beschikbaar?
Ten tweede: waardoor komen innovaties in deze
sector tot stand? Welke prikkels zijn hiervoor nodig
en zijn die er in de goede mate en vorm? Per pijler
komen hieronder beide vragen aan de orde. Daarbij
wordt een gestileerd onderscheid tussen de tweede
en derde pijler gemaakt, dat niet geheel recht doet
aan de feitelijke situatie maar voor deze schets kan
volstaan.

Tabel 1

Voorbeelden van innovaties.

Pijler
Marktpartijen
1. AOW

n.v.t.

2. Collectieve pensioenregelingen

ALM, LDI

3. Individuele
pensioen­ erzeke­ ingen
v
r

FGR, fiduciair management
Life settlements, langleven obligaties
Databanken
Maatwerk
Open pensioenfonds voor zzp-ers

Innovatie door:
Overheid / Politiek / Toezicht
Onderzoekers
Fiscalisering
Verhoging AOW-leeftijd
AOW-spaarfonds
Integratie 1e en 2e pijler
Verhoging opbouw­ ercentage
p
Uniform pensioenoverzicht
Samenwerking met marktpartijen, o.a.
ALM, maatwerk.
Samenwerking met overheid, o.a.
indexatielabel.
Indexatielabel
Intern toezicht
Nationaal pensioenregister
Pension fund governance
Levensloopregeling
Levensloop­ egeling
r
banksparen

De AOW
In de eerste pijler kan moeilijk worden gesproken
over marktpartijen. De enige uitvoerder van de AOW
als regeling voor collectief pensioen is de Sociale
Verzekeringsbank, die veelal niet als onderneming
wordt gekwalificeerd, noch concurreert met andere aanbieders terzake van de uitvoering van de
AOW. Wel heeft de SVB meerdere opdrachtgevers,
waarvoor het innovaties op het gebied van onder
andere automatisering en klantencontact realiseert.
De innovaties ten aanzien van de AOW zelf komen
doorgaans van buiten de sector. Voorbeelden zijn
fiscalisering en de zogenoemde flexibele AOW (Bos,
2006), het pro rata met de levensverwachting
verhogen van de AOW-leeftijd (Bovenberg et al.,
2006), het AOW-spaarfonds (kritisch besproken in
Versluis, 2000), integratie van de eerste en tweede
pijler (De Kam et al., 2007) en het verhogen van het
AOW-opbouwpercentage (Van der Lecq, 2008). Met
uitzondering van het AOW-spaarfonds en de reeds
bestaande fiscalisering (Helleman et al., 2008) zijn
genoemde innovaties niet ingevoerd. Dit kan worden
veroorzaakt door een gering innovatief vermogen
van de overheid als beheerder en bepaler van de
regeling. Het kan ook worden veroorzaakt door de
beperkte wijze waarop genoemde ideeën een antwoord bieden op de voornaamste uitdagingen die
in de eerste pijler spelen: de dubbele vergrijzing,
de ontgroening en meer mensen met onvolledige
AOW-opbouw. Indien en voor zover de voorgestelde
oplossingen tekort schieten, is er behoefte aan meer
innovatie in de eerste pijler. Zolang marktpartijen
niet betrokken zijn bij de AOW, zal innovatie door de
overheid moeten worden geïnitieerd en gerealiseerd.

De collectieve pensioenregelingen
In de tweede pijler van het pensioenstelsel ontstaan diverse bedreigingen en kansen. Voorbeelden
daarvan zijn de Europese interne markt (IORP),
nieuwe internationale verslaggevingsrichtlijnen
(IFRS), toenemende (internationale) arbeidsmobiliteit, diversiteit in leefvormen, de transitionele

arbeidsmarkt (OSA, 2003; Muffels et al., 2004), nieuwe vormen van financiële dienstverlening en (afgeleide) producten, individualisering en discussies
over solidariteit en transparantie. Zowel de overheid als marktpartijen reageren
hierop met innovaties (zie tabel 1). Als voorbeelden van marktinnovaties kunnen
worden genoemd: het integraal beheer van vermogens en verplichtingen (assetliability-management en liability-driven investment), het gezamenlijk beheren
van vermogens (fonds voor gemene rekening), het toekennen en uitvoeren van
veelomvattende mandaten (fiduciair management), de ontwikkeling van nieuwe
producten (life settlements, langlevenobligaties), het verzamelen en ontsluiten
van deelnemersgegevens (zoals Arbeidsplein) en maatwerk binnen collectieve
pensioenregelingen (Nijman en Oerlemans, 2008). Innovaties die door de overheid zijn geëntameerd, zijn onder andere: het uniform pensioenoverzicht, het nationaal pensioenregister, het indexatielabel, intern toezicht en verbeterd bestuur
(pension fund governance). Globaal gezien ontstaat hier de indruk dat de meeste
innovaties vanuit marktpartijen tot stand zijn gekomen in het grootzakelijke
segment van de financiële sector, waar op wereldschaal wordt geconcurreerd. De
innovaties die vanuit de overheid, politiek en toezichthouders zijn aangejaagd,
betroffen zaken waar concurrentie minder een rol speelt, zoals communicatie,
transparantie en verantwoording. In de pensioensector kan de klant immers
niet overstappen als dergelijke zaken niet naar wens zijn. In dat perspectief
bezien, moet de term marktpartijen enigszins worden gerelativeerd waar het de
pensioenfondsen betreft, omdat deelname hier veelal verplicht is. De genoemde
marktinnovaties betreffen echter veelal de uitvoeringsbedrijven, die opereren op
markten waar klanten doorgaans wel kunnen overstappen. Grote actuele innovatietrajecten zijn de werkgroep Pension Deal Lange Termijn van de APG-groep
en het project Be Prepared van PGGM. Hierbij wordt onder andere gewerkt aan
vormen van leeftijdsafhankelijke vermogens- en rechtenopbouw.

Individuele pensioenverzekeringen
In de derde pijler zijn er diverse innovaties, die zowel zijn ingegeven vanuit
marktvraag als door overheidsmaatregelen. Ten aanzien van pensioenregelingen
voor zzp’ers kwam de marktvraag onder andere vanuit de alternatieve vakbond
AVV en de bouwsector (Cobouw, 2007). De overheid ontwierp de levensloopregeling, na herhaalde suggesties vanuit de wetenschap (Bovenberg, 2001), welke
door zowel banken als verzekeraars kan worden aangeboden. Beide soorten
aanbieders kwamen elkaar ook tegen bij het zogeheten banksparen, dat vanuit
de politiek werd ingezet om de concurrentie met levensverzekeraars te bevorderen. Overigens geldt dat de concurrentie tussen pensioenfondsen en verzekeraars
in de tweede pijler bij wet is gereguleerd. In de derde pijler lijken de schotten
tussen verzekeraars en banken juist te worden weggehaald.
Aangezien in de derde pijler de vraag in belangrijke mate wordt beïnvloed door
fiscale faciliteiten zoals de jaarruimte, is het onderscheid tussen initiatief vanuit

ESB

93(4537) 13 juni 2008

331

overheid versus marktpartijen soms moeilijk te maken. Waar in eerdere gevallen
de overheid invloed had op het aanbod van nieuwe producten, kan deze via de
fiscaliteit ook de vraag ernaar genereren dan wel stimuleren. Overigens menen
sommigen dat de causaliteit ook andersom loopt, waar de overheid fiscale faciliteiten ontwerpt op instigatie van de financiële sector. Hoe het ook zij, het is aan de
marktpartijen om de diversiteit in pensioenwensen te accommoderen met passende oplossingen. Vooralsnog richt de aandacht voor de derde pijler zich echter
meer op de statische efficiëntie (uitvoeringskosten beleggingsverzekeringen) en
minder op de dynamische efficiëntie. Mocht de productafbakening in de tweede
pijler in de toekomst worden herzien, dan kan meer concurrentie tussen pensioenuitvoerders en verzekeraars ontstaan, die mogelijk doorwerkt in de derde pijler.

het ­nstellen van prijzen, ranglijsten en andere
i
reputatie-mechanismen.
In toenemende mate maakt het bedrijfsleven gebruik
van open innovatie, waarbij de klant een belangrijke rol speelt (Van den Bergh en De Jong, 2006).
Daarvan zijn in de pensioensector nog niet veel
voorbeelden bekend. Met de intensieve interactie
tussen bedrijven en kennis­nstellingen, zoals vormgei
geven in Netspar, vormt de pensioensector daarentegen geen uitzondering op andere dienstverlenende
sectoren (Van Miltenburg et al, 2005).

Innovatie door de overheid

Conclusie

Hierboven is voor de drie pijlers globaal in kaart gebracht in hoeverre innovaties
tot stand kwamen op initiatief van de overheid of van de betreffende marktpartijen en andere aanbieders. Een bijzondere categorie innovaties betreft die welke
logischerwijs vanuit de overheid zelf moeten komen, omdat deze wet- en regelgeving betreft. Eerder werden al de levensloopregeling en banksparen genoemd,
waarbij de overheid met wet- en regelgeving uitvoering heeft gegeven aan innovatieve voorstellen vanuit de wetenschap en politiek. Een actueel voorbeeld
van dergelijke innovatie betreft de Algemene Pensioeninstelling (API). Deze dient
enerzijds te worden ingebed in de Europese Richtlijn voor pensioeninstellingen
(IORP’s) en anderzijds wensen vanuit de markt te accommoderen, zoals die van
ondernemingspensioenfondsen, zzp’ers en Nederlandse pensioenaanbieders met
buitenlandse klanten (Van der Lecq en Van der Wurff, 2008). Dit interdepartementale innovatietraject is reeds enkele jaren gaande en lijkt in 2008 tot twee
resultaten te gaan komen: een DC-API voor de Europese markt en het verruimen
van samenwerkingsmogelijkheden voor ondernemingspensioenfondsen binnen de
API (Tweede Kamer, 2008).

Innovaties in de pensioensector zijn veelvormig,
doordat in elke pijler andere uitdagingen spelen en
andere partijen actief zijn. Nader onderzoek is nodig
om inzicht te geven in de diverse soorten innovaties
die er tot stand komen en de prikkels daarvoor.
Vooralsnog lijkt de mate van concurrentie in de
betreffende markt hierbij een rol te spelen.

ten en beleidsimplicaties. ESB, 91(4496), 523–525.
Bikker, J.A. en J. de Dreu (2006) Uitvoeringskosten van pensioenverstrekkers, hoofdstuk 4. In: Lecq, S.G. van der en O.W.
Steenbeek (2006) Kosten en baten van collectieve pensioensystemen.
Deventer: Kluwer/VB, 69–96.
speech. Den Haag: Netspar.

Met alle beperkingen die bovenstaand incompleet en casuïstisch overzicht biedt,
kan een voorzichtige hypothese worden geformuleerd. Deze luidt dat pensioeninnovaties tot stand komen waar er sprake is van concurrentie, zoals in de financiële sector, maar dat de overheid een cruciale rol vervult voor innovaties in gedeeltes waarin niet wordt geconcurreerd, zoals de relatie met deelnemers. Hierbij
wordt het begrip overheid ruim geïnterpreteerd, waarbij ook politiek en toezicht
eronder vallen, terwijl het begrip marktpartijen tevens slaat op verplichtgestelde
fondsen. Als bovenstaande hypothese waar is, dan kan het bevorderen van concurrentie bijdragen aan innovatie (Jacobs en Theeuwes, 2004). Zolang de verplichte deelname en de verplichtstelling gelden, kan echter door pensioenfondsen
vrijwel niet worden geconcurreerd om klanten. Wel wordt door pensioenuitvoeringsbedrijven geconcurreerd om contracten voor de uitvoering van pensioenregelingen
(vermogensbeheer, rechtenbeheer, bestuursadvisering) en om pensioenexperts.
Ook kunnen nieuwe producten en diensten worden ontwikkeld ten behoeve van
individuen die in de derde pijler wel kunnen kiezen, al is ook daar het overstappen
doorgaans erg moeilijk of onvoordelig. Dit wordt het insluitingseffect genoemd.
De geavanceerde technieken die nodig zijn voor nieuwe producten en diensten
worden soms door partijen gezamenlijk ontwikkeld. Concurrentie sluit dergelijke kennisdeling ten behoeve van innovaties niet uit. Ten eerste zijn er nu al
diverse werkgroepen waarin technische ontwikkelingen worden onderzocht,
zoals op het gebied van rechten- en vermogensbeheer (ALM) en actuariële
vraagstukken. Zolang hier geen concurrentiegevoelige informatie wordt uitgewisseld, kunnen de mededingingsrisico’s van dergelijk overleg beperkt blijven.
Ten tweede kan gezamenlijke innovatie plaatsvinden via zogeheten research
joint ventures. Het mededingingsrecht biedt hiervoor mogelijkheden, zij het
onder voorwaarden. Eveneens belangrijk is dat kennisdeling de prikkel voor
kennisontwikkeling niet onnodig verkleint. Het externe effect van nieuwe kennis wordt vrijwel zeker groter door deze te delen, maar voldoende internalisering van de opbrengsten van innovatie is een belangrijke impuls om daarmee
door te gaan. Hier kunnen ook niet-financiële prikkels aan bijdragen, zoals

ESB

Bergh, B. van den en J. de Jong (2006) Open innovatie: knelpun-

Bos, W. (2006) Lessons from the Nordics (Why size doesn’t matter),

Een tussenstand

332

Literatuur

93(4537) 13 juni 2008

Bovenberg, A.L. (2001) Een belaste levensloop. ESB, 86(4296),
171.
Bovenberg, A.L., J. Mackenbach en R. Mehlkopf (2006) Een
eerlijk en vergrijzingsbestendig ouderdomspensioen. ESB,
91(4500), 648–651.
Cobouw (2007) Cordares biedt pensioenfonds voor zzp’ers, 1
februari 2007.
Helleman, J., G. de Jong en A. van der Giezen (2008)
Fiscalisering AOW niet door vergrijzing. ESB, 93(4527), 36–39.
Jacobs, B. en J.J.M. Theeuwes (2004) Innovatie in Nederland: de
markt draalt en de overheid faalt. ESB, 89(4448), 582–585. Kam,
C.A. de, S.G. van der Lecq, O.W. Steenbeek en O.C.H.M. Sleijpen
(2007) De AOW ziet Abraham. In: Jaarboek Overheidsfinanciën
2007. Den Haag: Sdu / Wim Drees Stichting, 63–85.
Koeleman, W.J.J. en J.J.B. de Swart (2007) Kosten en
baten van ondernemingspensioenfondsen. Amsterdam:
PriceWaterhouseCoopers/Stg.Opf.
Lecq, S.G. van der (2008) The Dutch pension sector in motion.
Groningen: presentatie RuG/FEB staff seminar.
Lecq, S.G. van der en A.W.I.M. van der Wurff (2008) Met API
meer markt. Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, (2) 49–57.
Miltenburg, J.G.M. van, J.P.J. de Jong en A. Sluijter (2005)
Feiten en ficties over innovatie in de diensten. ESB, 90(4463),
270–272.
Muffels, R., P. Ester, J. van Ours, J. Schippers en T. Wilthagen
(2004) De transitionele arbeidsmarkt. Naar een nieuwe sociale en
economische dynamiek. Tilburg: OSA.
Nijman, Th. en A. Oerlemans (2008) Maatwerk in pensioenproducten, NEA-paper. Tilburg: Netspar.
Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (2003),
Transitionele arbeidsmarkt centraal, CuriOSA, 4(1), www.uvt.nl/
osa/nieuwsbrief/nb03_1_2.html.
Tweede Kamer (2008) Regels betreffende pensioenen (Pensioenwet),
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 413, nr. 110.
Versluis, H. (2000) Mythen rond het AOW-spaarfonds. ESB,
85(4249), 267–269.