Investeringen in infrastructuur
en economische groei
M.W. Toen-Gout en M.M. Jongeling
I
*
n de meeste OESO-landen zijn in de afgelopen twintigjaar de investeringen in
infrastructuur als percentage van het bruto nationaalprodukt gedaald. Steeds
meer echter groeit het inzicbt dat goede infrastructurele voorzieningen een
belangrijke bijdrage leveren aan de economische groei. Empirisch onderzoek
bevestigt ook voor Nederland het positieve verband tussen investeringen in
infrastructuur en economische groei.
In macro-economische discussies over de gewenste
richting van het economische beleid was tot voor
kort een opvallend bescheiden plaats ingeruimd
voor vragen over de economische betekenis van investeringen in infrastructuur. Pas de laatste jaren is
dit onderwerp opgepakt, mede als reactie op de opvallende daling van de uitgaven voor infrastructuur
in veel geindustrialiseerde landen. Met uitzondering
van enkele landen (waaronder Japan, Italic en Spanje), zijn in de afgelopen twee decennia de uitgaven
voor infrastructuur in het hele OESO-gebied aanzienlijk gedaald. Figuur 1 geeft de groei van de overheidsinvesteringen in Nederland en het OESO-gebied weer, gezet naast de gemiddelde groei van het
bnp voor alle OESO-landen1.
Nu hoeft een dergelijke daling niet zonder meer
verontrustend te zijn. Het is heel goed mogelijk dat
deze ontwlkkeling logisch verklaard kan worden, bij
voorbeeld door de afname van de bevolkingsgroei
of het voltooien van grote infrastructurele werken
met een uniek en eenmalig karakter. Voor Nederland
zijn dat bij voorbeeld de Deltawerken (inclusief de
Oosterscheldewerken) die in de periode tussen 1958
en 1986 gemiddeld 30% uitmaakten van de totale uitgaven voor infrastructuur op de begroting van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Figuur 1. Groei overbeidsinvesteringen en bnp,
OESO en Nederland, 1965-1990
Echter, de terugval van de investeringen is bijzonder omvangrijk en doet zich over een dermate lange
periode voor, dat vermoedelijk ook andere factoren
een rol hebben gespeeld bij deze dalende trend. De
problemen die vele OESO-landen sinds het begin
van de jaren zeventig hebben gehad met het in het
gareel brengen en houden van de overheidsfinancien, vormen zo’n factor. Door de aard van overheidsinvesteringen is het effect van teruglopende uitgaven pas vele jaren later merkbaar. Dat moment
lijkt nu te zijn aangebroken.
Meer en meer is duidelijk geworden dat goede infrastructurele voorzieningen een essentiele voorwaarde voor duurzame groei vormen. Ook in de meer
theoretische literatuur is dit besef doorgedrongen.
Zo pleit Nicholas Stern ervoor om naast de drie determinanten voor groei die normaliter in groeitheorieen worden onderscheiden – te weten kapitaalvorming, vorming van menselijk kapitaal en technologische ontwikkeling – ook aandacht te schenken aan
de betekenis van infrastructuur, aan het niveau van
management en organisatie en aan de inkomensverdeling . Dit pleidooi houdt een herwaardering van
de rol van de overheid in waar het gaat om het voeren van een beleid gericht op het verhogen van de
levensstandaard.
In verschillende studies is de mogelijkheid onderzocht om de neoklassieke produktiefunctie uit te
breiden met de factor overheidskapitaal. Deze me-
— BNP OESO
— Overh. inv. OESO
— Overh. inv. ML
* De auteurs zijn werkzaam bij het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Met dank aan prof.dr. J. van Sinderen voor zijn opmerkingen en suggesties.
1. Uiteraard investeert de overheid niet alleen in fysieke infrastructuur. Echter omdat voor de meeste OESO-landen betrouwbare cijfers over de infrastructuurinvesteringen ontbreken, is als benadering gekozen voor overheidsinvesteringen.
Bron: OESO, Economic outlook; de cijfers vanaf 1990 zijn
ramingen.
2. N. Stern, The determinants of growth, The Economic
Journal, januari 1991, biz. 122-133.
thode is vooral bekend geworden door publikaties
van David Aschauer over de invloed van investeringen op de economische ontwikkeling in de Verenigde Staten. Een heel andere benadering voor het ana-
lyseren van de economische effecten van overheids-
den, vanaf een bepaald punt, van congestie-effecten.
Vanaf dat punt neemt de marginale opbrengst van
overheidskapitaal af. Daarom bekijkt Aschauer ook
de mogelijkheid van ‘constant returns to scale across
all factors’: privaat en publiek.
investeringen op economische groei, is het schatten
van een kostenfunctie, waarin overheidskapitaal is
Empirische resultaten
opgenomen als een vaste produktiefactor waarover
bedrijven kosteloos kunnen beschikken.
In dit artikel worden beide methoden toegelicht;
Uit empirisch onderzoek door Aschauer voor de Verenigde Staten over de periode 1949-1985 blijkt dat
overheidsinvesteringen produktiestijgingen in de particuliere sector genereren met een factor vier tot zeven. Een verhoging van de consumptieve uitgaven
van de overheid heeft daarentegen slechts een geringe positieve invloed op de produktie (een factor kleiner dan een). Voorts komt Aschauer tot de conclusie
dat de daling van de overheidsinvesteringen wel
eens de cruciale verklaring kan zijn voor de scherpe
produktiviteitsdaling die zich in de Verenigde Staten
sinds het einde van de jaren zestig heeft voorgedaan.
Aschauer staat niet alleen met zijn benadering, al
is het wel zo dat zijn empirische resultaten door andere onderzoekers worden afgezwakt.
Alicia Munnell bestudeerde voor de periode 19701986 de rol van overheidsinvesteringen in de Verenigde Staten op het niveau van de verschillende staten . Zij constateerde dat in de relatie tussen
publieke en private investeringen twee tegengestelde krachten aan het werk zijn. Enerzijds bevordert
publiek kapitaal de produktiviteit van privaat kapitaal, de winstgevendheid en de private investeringen. Aan de andere kant doet publiek kapitaal
dienst als een substituut voor privaat kapitaal. Met
behulp van een zogenoemd ‘stock adjustment’-model worden deze tegen elkaar inwerkende krachten
gemeten. Het onderzoeksresultaat laat zien dat overheidsinvesteringen private investeringen bevorderen, zij het in meer bescheiden mate dan volgens de
berekeningen van Aschauer .
In het najaar van 1991 verscheen een OESO-studie van Ford en Poret, waarin de stelling van Aschauer dat een goede infrastructuur een sterk positief effect heeft op de totale factorproduktiviteit (TFP) van
de particuliere sector, wordt getoetst voor 11 OESOlanden7. De resultaten geven geen eenduidige steun
aan de onderzochte stelling. In alle landen daalden
de uitgaven voor infrastructuur in de jaren zeventig;
slechts in de helft van de landen daalde de produktiviteit. Daarnaast resulteerde de gehanteerde onderzoeksmethode af en toe in implausibele schattingen
van de parameters. Tevens is het opvallend dat uit-
de produktiefunctiebenadering is voor Nederland
empirisch uitgewerkt.
De produktiefunctie-benadering
Een eerste indruk van de relatie tussen de groei van
het bnp en de groei van overheidskapitaal is weerge-
geven in figuur 1. Aan de hand van deze figuur kan
de veronderstelling dat er een positieve relatie be-
staat tussen infrastructuurinvesteringen en economische groei op het eerste gezicht niet worden verworpen. De al genoemde Aschauer heeft in een aantal
studies deze relatie voor de Verenigde Staten nader
geanalyseerd. In een in 1989 verschenen artikel
werkt hij de gedachte uit dat een stijging van de
overheidsinvesteringen een positiever effect heeft
op de produktie van de particuliere sector dan een
even grote stijging van de consumptieve overheidsuitgaven . Overheidsinvesteringen verhogen de
winstgevendheid van privaat kapitaal en bevorderen
op die manier de private investeringen.
In zijn analyse gaat Aschauer uit van de volgende
functie:
Y, – A, • f(N,, Kt, Gt)
waarbij Yt de reele produktie van de particuliere sector is, At de Hicksneutrale technische verandering,
Nt de werkgelegenheid, Kt de kapitaalgoederenvoor-
raad exclusief woningen en Gt de omvang van de
dienstverlening door de overheid. Ervan uitgaande
dat overheidsdiensten zich evenredig verhouden
tot overheidskapitaal, wordt Gt beschouwd als de
publieke kapitaalgoederenvoorraad. Omdat alle particuliere producenten van de overheidsdiensten ge-
bruik kunnen maken, dienen deze diensten volgens
Aschauer in de produktiefunctie en bij de produktiviteitsbepaling te worden betrokken.
De ratio achter het aanbod van overheidsgoede-
ren en -diensten is volgens de leer van de openbare
financien dat om verschillende redenen de marktsec-
tor niet in staat of van zins is deze taken uit te oefenen, bij voorbeeld omdat het niet mogelijk is gebrui-
kers uit te sluiten, waardoor geen directe betaling
kan worden gevraagd. Een andere reden voor overheidsinterventie hangt samen met schaalvoordelen
in de produktie. Het argument dat schaalvoordelen
een mogelijke reden voor overheidsproduktie zijn,
doet vermoeden dat private produktiemiddelen (Nt
en Kt) constante schaalopbrengsten hebben, maar
dat er sprake is van toenemende schaalopbrengsten
indien tevens de overheidsdiensten (GO in de produktiefunctie worden betrokken.
Er zijn echter ook argumenten aan te voeren tegen toenemende schaalopbrengsten, zoals het optre-
ESB 12-5-1993
3. D.A. Aschauer, Is public expenditure productive?, The
Journal of Monetary Economics, 1989, biz. 177-200.
4. A. Munnell, How does public infrastructure affect regional performance? in: A. Munnell, Is there a shortfall in pu-
blic capital investment?. Federal Reserve Bank Boston, Conference Series no. 34, juni 1990, biz. 69-103.
5. Volgens de empirische resultaten van de studie van Munnell leidt iedere extra ge’investeerde dollar in overheidskapitaal tot 0,45 dollar investering in privaat kapitaal.
6. R. Ford en P. Poret, Infrastructure and private-sector productivity, OESO, Economic Studies no. 17, herfst 1991.
7. Verenigde Staten, Japan, Duitsland, Frankrijk, Canada,
Belgie, Verenigd Koninkrijk, Finland, Australia, Noorwegen
en Zweden.
breiding van het te bestuderen tijdvak voor de Ver-
effect heeft. Deze verwachting is gebaseerd op ver-
enigde Staten naar de periode voor 1949, een heel
onderstellingen over de substitutiemogelijkheden,
andere uitkomst laat zien dan voor de periode 1949-
dan wel complementariteit van de overige produktie-
1985.
factoren ten opzichte van overheidskapitaal.
Helmut Seitz heeft in een discussiepaper deze
Enkele kanttekeningen
kostenfunctiebenadering uitgewerkt9. Hij gaat uit
Tegen het gebruik van een produktiefunctie, zoals
beschreven, zijn twee bezwaren aan te tekenen.
Ten eerste is niet duidelijk hoe de causaliteit ligt.
Het is mogelijk dat bij de relatie tussen overheidskapitaal en produktiviteit sprake is van omgekeerde
causaliteit. Hiermee wordt bedoeld dat hoge economische groei en een hoge produktiviteit eerder lei-
van de volgende vergelijking, die de kostenfunctie
van industrie j weergeeft:’
den tot een toename van de publieke investeringen,
dan dat publieke investeringen zelf leiden tot een ho-
gere produktiviteit.
Ten tweede levert het vaststellen van de waarde
van overheidsinvesteringen problemen op. In de
produktiefunctie wordt er volgens de micro-economische theorie van uitgegaan dat concurrerende
markten zorgen voor factorbeloning gebaseerd op
marginale produktiviteit. Dit gaat echter niet op voor
investeringen in overheidskapitaal. “Public capital
does not pass any market test in which productivity
is balanced against a market measure” . Hierdoor is
de werkelijke waarde van overheidsinvesteringen
moeilijk vast te stellen. De bepaling van de waarde
van de kapitaalgoederenvoorraad is, op een of ande-
q – Cj (wj, r], t, YJ, G)
Deze functie is het resultaat van het minimaliseren
van private produktiekosten in sector j:
Cj = Wj. LJ + TJ . KJ in relatie tot de produktiefunctie
YJ = fj (Lj, KJ, t, G).
wj
rj
YJ
t
G
LJ
KJ
– loonvoet
= kostenkapitaal (‘user cost of capital’)
– private produktie
= technologische verandering
= overheidskapitaal, ‘unpaid fixed input’
= arbeidsinput private sector
= kapitaalgoederenvoorraad private sector
Aangetoond wordt dat een toename van overheidskapitaal altijd kostenbesparend is, als alle private inputs substitueerbaar zijn met betrekking tot overheidskapitaal. Indien een van de twee private inputs
complementair is aan overheidsinvesteringen, dan
treedt alleen besparing op als de substitutie-effecten
re wijze, gebaseerd op kosten. Maar er wordt niet
de complementaire effecten overtreffen. Omgekeerd
meegewogen dat bepaalde infrastructuurprojecten ui-
nemen de kosten om outputvoliime YJ te produceren toe indien alle inputs complementair zijn, of als
de complementaire effecten de substitutie-effecten
overtreffen. Een voorbeeld van kostenverhogend
overheidskapitaal betreft de constructie van nieuwe
afvalverwerkingsinstallaties die strengere milieuvoorschriften met zich mee brengen.
terst rendabel zijn en maximaal worden benut, terwijl andere projecten zwaar zijn onderbenut.
De kostenfunctie-benadering
Een alternatieve benadering voor het analyseren van
de economische betekenis van infrastructuur is een
kostenfunctie te schatten, waarin overheidskapitaal
als een vaste, onbetaalde produktiefactor is opgenomen. Met behulp van deze kostenfunctie kan de
schaduwprijs van de ‘gratis’ produktiefactor worden
vastgesteld. Deze is gelijk aan de verandering van de
produktiekosten van sector j, als gevolg van een toename van de overheidsinvesteringen met een eenheid.
In tegenstelling tot de produktiefunctie-benadering wordt bij de kostenfunctie gezocht naar een di-
recte verklaring voor de eventuele samenhang tussen de ontwikkeling van de overheidsuitgaven en de
economische groei. Door te bezien welke invloed
overheidsinvesteringen hebben op de kostenontwikkeling in de private sector is het tevens mogelijk een
uitspraak te doen over eventueel onder- of overaanbod van overheidskapitaal.
De eerste studies die een dergelijke kostenfunc-
Empirische resultaten
Empirisch onderzoek, waarin de bovenstaande kostenfunctie is geschat voor 31 industrietakken in voormalig West-Duitsland voor de periode 1970-1989,
geeft de volgende uitkomsten. De geschatte gemiddelde schaduwprijs is 0,00364, dat wil zeggen dat
verhoging van de overheidsinvesteringen met DM
1.000, de private kosten vermindert met DM 3,6410.
Seitz vond grote verschillen tussen de industriele sectoren, waardoor wordt gesuggereerd dat de formatie
van overheidskapitaal een aanzienlijke invloed heeft
op de structuur van de private sector.
Kanttekeningen
Ook aan deze benadering kleven bezwaren. Ten eerste is de veronderstelling dat overheidsinvesteringen
een onbetaalde produktiefactor voor bedrijven vor-
men, niet geheel juist. Direct en indirect betalen be-
tie hebben uitgewerkt verschenen in het begin van
de jaren negentig. Door de schaduwprijs van overheidskapitaal te schatten wordt een uitspraak gedaan over de besparingen die de private sector realiseert ten gevolge van investeringen in infrastructuur
door de overheid.
Meestal wordt aangenomen dat de schaduwprijs
positief is, met andere woorden dat een toename
van de overheidsinvesteringen een kostenbesparend
8. H.J. Aaron, Discussion in: A. Munnell, Is there a shortfall
in public capital investment.’, Federal Reserve Bank Bos-
ton, Conference Series no. 34, juni 1990, biz. 51-68.
9. H. Seitz, Public capital and the demand for private inputs, Discussion Paper no. 92-08, Zentrum fur Europalsche
Wirtschaftsforschung, Universitat Mannheim, juni 1992.
10. Onder infrastructuur wordt hier verstaan: transport- en
telecommunicatieverbindingen, nutsvoorzieningen, waterbeheer en terreininrichting.
drijven voor het aanbod van overheidsinvesteringen
door middel van belastingen en accijnzen. Ten tweede hebben de kosten die in de functie zijn opgeno-
1960-1975,
i>roduktie
V
1874-1881 C 1982-1989
5,6i
1,75
men betrekking op slechts een deel van de produktiekosten. Zo wordt er voorbij gegaan aan de kosten
-0,02
0,61
voor gebruik van materiaal en energie. De reden
hiervoor is het gebrek aan data. Aansluitend op het
Infrastructuur •
3,34
voorafgaande is een praktisch nadeel van de metho-
Bezettingsgraad
Constante
-0,02
de dat er veel data op sectorniveau vereist zijn, die
0,79
1,51
-0,10
0,79
0,36
0,01
0,79
niet altijd beschikbaar zullen zijn.
Conclusie
Empirische bevindingen voor Nederland
De beleidsvraag die aan het onderzoek naar de rela-
tie tussen overheidsinvesteringen en produktiviteitsontwikkeling ten grondslag ligt is of moet worden
gepleit voor een versnelling in infrastructuurinveste-
ringen om de produktiviteit dan wel de economische groei, te bevorderen. Om deze vraag te kunnen
beantwoorden is een van de beschreven onderzoeks-
methoden voor Nederland empirisch uitgewerkt, te
weten het schatten van een produktiefunctie.
De produktiefunctie ziet er, in overeenstemming
met die van Aschauer, als volgt uit:
Yt = At • f(Nt, Kt) GO
de rol van infrastructuur in de beschouwingen te be- groei van de
trekken lijkt alleszins gerechtvaardigd. Uit de gepre- private prosenleerde onderzoeksresullaten mag worden afge- duktie
leid dat investeringen in infrastructuur een
groeibepalende factor vormen.
Het schatten van een produktiefunctie waarin
overheidskapitaal is opgenomen, lijkt een belangrijke eerste stap voor het beantwoorden van de vraag
of investeringen in infrastructuur bijdragen aan de
reikend om een uilspraak le kunnen doen over het
Op basis van een algemene Cobb-Douglas produktiefunctie kan de volgende functie, luidend in logarit-
men, worden gegeven:
Yt = Ot – CM » ru + CK • kt + eo » gt
bij de verdere ontwikkeling van de groeitheorie ook toren aan de
economische groei. Deze methode is echter niel toe-
(1)
relatieve belang van infraslructuurinvesleringen vergeleken met andere relevante groeifacloren. Om
daar meer inzicht in te krijgen is het denkbaar aan-
sluiling te zoeken bij voor Nederland ontwikkelde algemeen-evenwichismodellen, zoals bij voorbeeld
(2)
waarbij ei de outputelasticiteit is ten aanzien van de
variabelen i = N, K en G. Aan vergelijking (2) wordt
GEMEM of MEOM13. Deze modellen hebben een
een maatstaf voor de bezettingsgraad toegevoegd
van de nieuwe groeitheorie. Ook de beschreven koslenfunclie-benadering zou voor Nederland uitgewerkt kunnen worden. De scherpe daling van de uit-
(CU). Deze toevoeging heeft twee redenen: op die
manier wordt de invloed van conjunctuurschommelingen meegewogen en wordt er rekening gehouden
met de in de literatuur vermelde relatie tussen daling
van de bezettingsgraad en daling van de produktiviteit.
De uitkomst van deze schatting voor de periode
aanbodeconomisch karakler en bevatten elemenlen
gaven aan infrastrucluur in Nederland sinds hel
begin van de jaren zeventig en de verwachting dat
deze trend in de komende jaren slechts heel bescheiden kan worden bijgebogen, maken verder onderzoek, vooral uit beleidsmatig oogpunt, relevant.
1960-1989, luidend in procentuele mutaties, ziet er
als volgt uit:
Y = 0,48 INF + 0,66 Nt + 0,18 INV + 0,28 CU + 0,79
(3)
M.W. Toen-Gout
M.M. Jongellng
INF vertegenwoordigt in deze vergelijking de publieke kapitaalgoederenvoorraad en INV de bruto-investeringen in vaste activa door de private sector .
Uit vergelijking (3) kan worden opgemaakt dat in
Nederland de investeringen in infrastructuur door de
overheid een significant positieve invloed hebben
op de ontwikkeling van de particuliere produktie Y.
Met behulp van vergelijking (3) kunnen de bijdra-
gen van de verschillende variabelen aan de ontwikkeling van de particuliere produktie worden berekend. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de
perioden van welvaart (1960-1973), van economi-
sche terugslag (1974-1981) en van economisch herstel (1982-1989)12, zie label 1.
Volgens deze label is de kapitaalgoederenvoorraad van de infrastructuur (INF) tot het begin van de
jaren lachlig de belangrijksle verklarende variabele
voor de omvang van de particuliere produklie (berekende waarde) Y.
ESB 12-5-1993
Tabel 1.
Bijdrage van
Het pleidooi van onder meer Slern en Aschauer om verscbiUende
produktiefac-
11. Bij de schatting van Y is de voorkeur gegeven aan INV
boven de private kapitaalgoederenvoorraad (KGV), omdat
aan de berekening van KGV de nodige haken en ogen zit-
ten. Het investeringscijfer is in dit geval een goede benadering.
12. J. van Sinderen, Belastingheffing, economische groei en
belastingopbrengst, een evaluatie van aanbodeconomie,
Wolters-Nooidhoff, Groningen, 1990.
13. J. van Sinderen, Overpre-economen, beleidseconomen
en wetenscbappers, Onderzoekcentrum Financieel Economisch Beleid, Erasmus Universiteit Rotterdam, oratie,
5 november 1992.