»cussie
Fiscale luchtspiegelingen!
Wij zijn Bos en Mulder erkentelijk
dat ook zij de scherpte van het tweesnijdende zwaard hebben beproefd
waarmee de regering zowel het milieu als de arbeidsmarkt wil verbeteren. Bos en Mulder verwijten ons gemis aan “degelijke bewijsvoering”.
Dat verwijt kunnen en willen we
niet naast ons neerleggen. Bovendien is de zaak waar het om gaat
een voortgaand debat dubbel en
dwars waard.
De kern van de zaak
Bos en Mulder, het moet ons van
het hart, zijn lezende blind. Ons artikel komt, kort gezegd, hierop neer
dat een ruil tussen milieuheffingen
en directe lasten op arbeid geen
tweesnijdend zwaard is binnen de
randvoorwaarden van een gelijkblijvend inkomensplaatje en een constante collectieve-lastendruk. Vlak
voor Sinterklaas schreven we: “De
piet (van de disincentives) blijft
zwart zolang wordt vastgehouden
aan de randvoorwaarden van inkomensneutraliteit en budgettaire neutraliteit. Deze randvoorwaarden zullen dan ook moeten worden prijsgegeven indien het de bedoeling is
de vervuiling van zowel het milieu
als de arbeidsmarkt terug te dringen” (biz. 1203). De randvoorwaarden, waarbinnen wij de problematiek analyseerden, staan viermaal expliciet in ons artikel genoemd. Bos en Mulder verwijzen er
geen enkele keer naar en gaan dan
ook voorbij aan de kern van ons betoog.
Verder willen we benadrukken dat
we, in tegenstelling tot wat Bos en
Mulder suggereren, helemaal niet tegen een vergaand milieubeleid zijn
gericht op duurzame ontwikkeling.
Integendeel, we geven juist de voorwaarden aan waaronder een aangescherpt milieubeleid economisch inpasbaar is en de problematiek van
de arbeidsmarkt niet verzwaart. Ook
onderschrijven we de z.g. ‘case by
case’-benadering voor de instrumentkeuze in het milieubeleid en zijn zeker niet principieel tegen reguleren-
39
de heffingen1. We zijn ons er echter
van bewust dat, hoewel “goed gestructureerde milieuheffingen (…)
een geschikt instrument (kunnen)
zijn om een schoner milieu te bewerkstelligen” (biz. 1203), regulerende heffingen ook ‘geprivatiseerde’
kosten met zich brengen. We waarschuwen er daarom voor dat, gegeven de randvoorwaarden (bis!) van
inkomensneutraliteit (met name
voor lage inkomens) en budgettaire
neutraliteit (dat wil zeggen gegeven
de ‘gemeten’ collectieve-lastendruk),
regulerende heffingen de werking
van de arbeidsmarkt eerder verslechteren dan verbeteren. We benadrukken dat milieuheffingen goed werkende markten vereisen en dat het
daarom ook in het belang van het
milieu is dat de verstoringen op de
arbeidsmarkt worden aangepakt. In
dit verband werken we de ‘beperkingen’ die de samenleving zich moet
opleggen “om de welvaart op wat
langere termijn veilig te stellen” (citaat: B&M) verder uit. Onze pijlen
zijn dan ook niet op het milieubeleid
of op regulerende heffingen gericht,
maar op de randvoorwaarden van inkomens- en budgettaire neutraliteit.
Inkomensneutraliteit
Wat betreft de randvoorwaarde van
inkomensneutraliteit schrijft het Institute for Fiscal Studies in een recente studie over de koolstofaccijns:
“There is thus a clear trade-off between efficiency and equity in the
use of the revenues, and the double
dividend efficiency gains (dat wil
zeggen zowel een schoner milieu
als een beter functionerende arbeidsmarkt) can only be achieved
by sacrificing the distributional neutrality of the package” . Ook wij onderkennen dat de opbrengsten van
milieuheffingen (met een gering regulerend effect) in principe gebruikt kunnen worden om verstoringen in de arbeidsmarkt te
verminderen. Maar de onvermijdelijke consequentie is dan dat de nettoinkomensverschillen tussen actieven en niet-actieven en tussen
laaggeschoolden en middenkaders
vergroot worden. Terzijde merken
we overigens op dat we voor de efficiency-winsten die gepaard gaan
met inkomensherverdeling ten nadele van inactieven en laagbetaalden
geen milieuheffingen nodig hebben. Het zou doelmatiger zijn een
verlaging van de werkgeverspremies te financieren door een verhoging van een brede belasting op
consumptie, zoals de btw .
De inkomenseffecten kunnen ook
worden ge’illustreerd met het onderscheid dat Bos en Mulder maken tussen gemiddelde wig en marginale
wig. Zij merken terecht op dat men
de marginale wig kan verminderen
bij een gegeven gemiddelde wig. Zoals bekend is de onvermijdelijke prijs
dan een aantasting van de reele bestedingsmogelijkheden van lagere inkomensgroepen . Daarom schreven
we dat “we de zwarte piet van de ‘disincentives’ van de hoge collectieve
druk (..) ergens in de inkomensverdeling kwijt moeten” (biz. 1203). Stel,
zoals Bos en Mulder suggereren, dat
de milieubelastende goederen niet in
het marginale bestedingspakket voorkomen zodat het gebruik van deze
goederen onafhankelijk van het inkomen plaatsvindt. Indien we de opbrengsten van een milieuheffing dan
aanwenden om de marginale tarieven (bij voorbeeld de eerste schijf
van de inkomstenbelasting) te verlagen, is het gevolg dat lagere inkomensgroepen er op achteruit gaan.
Budgettaire neutraliteit
We zijn het eens met Bos en Mulder
dat de arbeidskosten in ons land op
een kunstmatig hoog niveau liggen,
mede ten gevolge van de hoge belasting- en premiedruk op arbeid . We
hebben dan ook te maken met twee
verstoringen, te weten, een verstoring van de arbeidsmarkt (door de
‘wig’ tussen maatschappelijke baten
en individuele kosten van ingezette
arbeid) en een milieuverstoring
(door de ‘wig’ tussen maatschappelijke kosten en private baten van vervuiling). Alhoewel een milieuheffing
de laatste wig verkleint, kan de heffing per saldo toch negatief uitvallen
voor de welvaart, indien zij de verstoring van de arbeidsmarkt te veel
versterkt . Dit is nu precies wat
dreigt te gebeuren zolang wordt vast-
gehouden aan de randvoorwaarde
van budgettaire neutraliteit.
In dit verband berekende Goulder
voor de Verenigde Staten dat, afgezien van de milieubaten (dat wil zeggen de ene kant van het zwaard van
de milieuheffing), de welvaartskosten van een koolstofheffing (per dollar opbrengst) ongeveer vier maal zo
hoog zijn als de welvaartskosten van
(een verhoging van) de bestaande inkomstenbelasting7. Dit komt mede
omdat een koolstofheffing een smallere grondslag heeft dan een inkomstenbelasting . Vanwege het regulerende effect zal het tarief van de
koolstofheffing hoger moeten zijn,
zodat de arbeidsaanbodbeslissing
meer zal worden verstoord dan bij
de inkomstenbelasting. Gegeven de
randvoorwaarde van budgettaire
neutraliteit, bestaat er daarom, in-tegenstelling tot wat Bos en Mulder beweren, geen opbrengst-equivalente
ruil tussen “lagere ‘excess burdens’
op arbeidsinkomens en hogere (mi1. Waar hebben Bos en Mulder gelezen
dat “regulerende heffingen onrechtvaardig scherp zijn aan de milieukant”? Niet
in ons artikel. Voor duidelijke stellingnames ten gunste van bepaalde milieuheffingen (niet hetzelfde als energieheffingen), zie S. Cnossen en H.J.R. Vollebergh,
Fiscale bouwstenen voor een mondiaal
koolstofbeleid, ESB, 30 oktober 1991, biz.
1084-1088 en A.L. Bovenberg, RJ. Mulder, C. Oudshoorn en J. van Sinderen, Instrumenten voor het energiebesparingsbeleid, ESB, 29 mei 1991, biz. 540-544.
2. Zie M. Pearson en S. Smith, The Europe-
an carbon tax: an assessment of the European Commission’s proposals, Institute
for Fiscal Studies, Londen, 1991, biz. 48;
cursivering B&C.
3. Zie biz. 1202 van ons artikel. Ook verwijzen we naar A.J. Auerbach en L.J. Kotlikoff, Dynamic fiscal policy, hoofdstuk
5, Cambridge University Press, Cambridge, 1987, die analoog aan onze analyse, concluderen dat een lastenverschuiving van arbeid naar consumptie efficiency-winsten kan opleveren, maar dat de
prijs een verslechtering van de inkomenspositie van ouderen (dat wil zeggen
lagere-inkomensgroepen) is.
4. Zie bij voorbeeld A.B. Atkinson en J.E.
Stiglitz, Lectures on public economics,
hoofdstukken 13 en 14, McGraw-Hill,
New York, 1980.
5. Naast het fiscale systeem spelen factoren, zoals het relatief royale en gemakkelijk toegankelijke sociale-zekerheidsstelsel, alsmede bepaalde vormen van regulering (bij voorbeeld het algemeen-verbindend verklaren van arbeidsvoorwaarden,
zoals bovenwettelijke uitkeringen), ook
een belangrijke rol.
6. Zie voor deze ‘second-best’-problematiek ook A.L. Bovenberg, M.E.T. van den
Broek en RJ. Mulder, Instrumentkeuze in
het milieubeleid, ESB, 6 november 1991,
biz. 1109.
7. L.H. Goulder, Effects of carbon taxes in
an economy with prior tax distortions:
an intertemporal general equilibrium
analysis for the US, research memorandum, Stanford University, 1991. Omdat
de lasten op arbeid en energie in Nederland hoger zijn dan in de VS, mag verondersteld worden dat de welvaartskosten
(exclusief de milieubaten) van een lastenverschuiving in ons land ook hoger zullen zijn dan in de VS.
8. Een andere reden is dat een koolstofheffing als produktiebelasting zowel de
markt van produktiefactoren als de markt
voor consumptiegoederen verstoort. Zie
de klassieke analyse van P. Diamond en
J. Mirrlees, Optimal taxation and public
production, I: Production efficiency, (II:
Tax rules), American Economic Review,
jg. 61, maart 1971 (juni 1971), biz. 8-27
(261-278).
lieu)heffingen” (citaat: B&M). Het
zwaard van de koolstofheffing is hot
aan de kant van de arbeidsmarkt.
Dat is ook niet verwonderlijk omdat
men zonder milieuprobleem nooit
een koolstofheffing zou inzetten om
overheidsuitgaven te financieren.
Efficienter belastingsysteem?
Een hardnekkig misverstand, dat
ook terugkomt in de reactie van Bos
en Mulder, is dat juist in Nederland
met z’n hoge collectieve druk milieuheffingen het belastingsysteem efficienter zouden maken. Zoals Sandmo meer dan 15 jaar geleden reeds
bewees, is het optimale belastingtarief op een vervuilend produkt een
gewogen gemiddelde van een Ramsey-term en een term die het externe
effect van de vervuiling weergeeft .
Het gewicht van het externe effect
zal dalen naarmate de belastingopbrengst groter moet zijn.
De verklaring hiervan is dat regulerende milieuheffingen bedoeld zijn
om belastingontwijking te bevorderen. De gedragsaanpassing heeft een
positief extern effect, namelijk het
verminderen van de milieuvervuiling. Omdat men verstorende belastingen moet heffen om omvangrijke
overheidsuitgaven te financieren,
heeft belastingontwijking echter ook
een ‘extra’ negatief extern effect, namelijk de grotere verstoring die gepaard gaat met het hogere tarief van
alternatieve, verstorende, belastingen. Naarmate we meer overheidsuitgaven moeten financieren kunnen
we ons dan ook minder in plaats
van weerbelastingdifferentiatie, gericht op het internaliseren van externe kosten, veroorloven. De collectieve doelstelling van een schoner
milieu concurreert met de doeleinden die met (andere) publieke uitgaven worden nagejaagd . Dit geldt
zelfs wanneer de uitgaven voor een
schoner milieu in de particuliere sector plaatsvinden, zoals bij regulerende heffingen het geval is. Kortom, er
rijst een onvermijdelijk conflict, indien we met een belastinginstrument
twee doelstellingen willen bereiken,
namelijk de verlaging van andere belastingen en het internaliseren van
externe effecten.
Milieuheffing rust op arbeid
Voorts wijzen we er op dat wat betreft heffingen die aansluiten bij de
produktie het belangrijk is om een
onderscheid te maken tussen directe
en indirecte lasten op arbeid. In een
kleine,’open economic, zoals de Nederlandse, komen belastingen op mi-
ESB 8-1-1992
lieukapitaal, evenals belastingen op
de steeds mobielere factor fysiek kapitaal, neer op indirecte belastingen
op arbeid. Ze worden immers grotendeels gedragen door de factor arbeid
via een verlaging van de produktie
en de arbeidsproduktiviteit. In een
dergelijke situatie is het ten behoeve
van de financiering van de overheidsuitgaven en de arbeidsbeloning
beter arbeid direct in plaats van indirect te belasten. In dit verband
schrijft Gordon: “If capital is mobile
internationally without cost, then
any attempt to (tax it) simply lowers
the return to immobile factors (….).
As a result, taxing the immobile factors directly dominates”11.
We benadrukken nogmaals dat het
een (veel voorkomende) misvatting is
dat milieuheffingen niet op de factor
arbeid zouden drukken en dat een
verandering van de mix van de collectieve druk de lasten op arbeid zou
verminderen. Alhoewel Bos en Mulder de wig ook zeggen te definieren
in termen van reele bestedingsmogelijkheden (d.w.z. als de som van directe en indirecte lasten), suggereren ze
in de rest van hun reactie toch weer
dat een ruil tussen directe en indirecte lasten de wig zou verlagen.
In dit verband willen we nog kwijt
dat we bezwaar hebben tegen de
“beperkte informatie en beperkte rationaliteit van burgers”, die Bos en
Mulder gebruiken om hun argumenten te staven. Empirische schattingen van de afwenteling van belastingen in de lonen suggereren niet dat
indirecte belastingen minder zichtbaar zijn dan directe belastingen .
Bovendien is het in normatieve zin
principieel onjuist om voor een lastenverschuiving van arbeid naar milieu te pleiten op grond van het argument dat een zelfde opbrengst dan
met minder politieke pijn zou kunnen worden verkregen 13
Effecten op produktie
Bos en Mulder verwachten nogal
veel van een verschuiving van de
vraag naar arbeidsintensieve diensten. In een open economie zal een
dergelijke verschuiving bij eenzijdig
nationaal beleid echter nauwelijks
optreden, omdat de prijzen van de
meeste goederen en diensten grotendeels door de wereldmarkt en niet
door het Nederlandse beleid worden
bepaald. Internationale handel doorbreekt zo de band tussen binnenlandse produktie en consumptie.
Verder plaatsen we twee kanttekeningen bij het grotere vertrouwen
dat Bos en Mulder hebben in de
flexibiliteit van de ‘sheltered’ sectoren. In positieve zin zijn we daar pessimistischer over omdat deze sectoren niet bloot staan aan internationale concurrence, zodat het marktmechanisme vaak minder goed functioneert . Ook dient bedacht te worden dat de publieke sector een belangrijk onderdeel is van de shelte-
red sector. In de publieke sector zal
het budget- in plaats van het marktmechanisme vaak overheersend zijn.
In normatieve zin zijn we het met
Bos en Mulder eens dat het streven
naar duurzaamheid een flexibele en
dynamische economie vereist . In
9. Zie A. Sandmo, Optimal taxation in the
presence of externalities, Swedish Journal
of Economics, jg. 77, 1975, biz. 86-98. Zoals bekend houdt de Ramsey-regel in dat
relatief hoge belastingen dienen te worden geheven op goederen die gekenmerkt worden door een lage prijselasticiteit van de vraag.
10. De situatie in Oost-Europa is hiervan
een treffend voorbeeld: de grote collectieve sectoren verdrongen het milieu. Voor
een theoretische analyse zie W.E. Gates
en R.M. Schwab, Economic competition
among jurisdictions: efficiency enhancing
or distortion inducing?, Journal of Public
Economics, jg. 35, 1988, biz. 333-354.
11. R.H. Gordon, Can capital income
taxes survive in open economies?, Paper
gepresenteerd op het International Seminar in Public Economics, Louvain-la-Neuve, juni 1991, biz. 3. Dit is in feite een toepassing van de conclusie van Diamond
en Mirrlees (zie voetnoot 8).
12. In tegenstelling tot Bos en Mulder achten wij het twijfelachtig of het beleid van
de FNV om bij de cao-onderhandelingen
uit te gaan van het geschoonde prijsindexcijfer in de praktijk ook op decentraal
niveau zal worden opgevolgd. Nu de regering er blijkbaar van uitgaat dat wel
compensatie zal worden gevraagd voor
de WAO-premie, ligt het voor de hand te
veronderstellen dat dat ook het geval zal
zijn met een in te voeren milieuheffing.
Werknemers profiteren immers directer
van sociale verzekeringen dan van een
schoner milieu. Naar ons oordeel is er
slechts een overigens geringe kans op
loonmatiging, indien de milieuheffing de
arbeidsproduktiviteit nadelig bei’nvloedt.
Maar dit zou betekenen dat we ten behoe-
ve van loonmatiging onze produktieve
bedrijven de grens over moeten jagen.
13. Zie ook S. Cnossen, Leidt belastingherziening tot verhoging van belastingdruk, Weekblad voor Fiscaal Recht, 26
September 1991, biz. 1345-1349.
14. Zie ook J.J.M. Kremers, Naar een sterkere binnenlandse groeidynamiek, ESB,
11 december 1991, biz. 1228-1232.
15. Zoals ook wordt betoogd door Bovenberg, Van den Broek en Mulder, op.cit.,
1991, biz. 1109: “Een adequaat arbeidsmarkt- en mededingingsbeleid vormen
belangrijke voorwaarden voor het kunnen voeren van een effectief milieube-
leid.”
het belang van een flexibele economic en het beter functioneren van
het marktmechanisme, pleiten wij
dan ook voor een verlaging van de
collectieve-lastendruk, dat wil zeg-
gen een doorbreking van de budgettaire randvoorwaarde.
Ten slotte
Duurzame ontwikkeling houdt in
dat de samenleving zich beperkingen moet opleggen: de randvoorwaarden van inkomensneutraliteit
en budgettaire neutraliteit moeten
worden doorbroken. Gegeven deze
randvoorwaarden, zijn milieuheffingen noch een panacee voor de verstoringen op de arbeidsmarkt noch
voor de problematiek van de omvangrijke overdrachtsuitgaven. Integendeel, het collectieve milieudoel
verzwaart beide problemen. We zijn
het dan ook met Van Praag eens dat
de opbrengsten van milieuheffingen
niet moeten worden gebruikt om de
overdrachtsuitgaven op peil te houden. Om de werking van de arbeidsmarkt niet nog verder te verstoren, is
het verlagen van de gemeten collectieve druk noodzakelijk. Daar komt
nog bij dat de opbrengsten van regulerende heffingen (die voortvloeien
uit restvervuiling) op de een of andere manier zouden moeten worden
bespaard (via een lager financieringstekort, onderzoek naar nieuwe technologie, of hogere publieke investeringen); althans indien er een
vertraging optreedt tussen emissie
en milieuschade en men de huidige
generatie aansprakelijk stelt voor de
milieuschade die zij aanricht. Omdat
toekomstige generaties opgezadeld
worden met een slechter milieu, kunnen de opbrengsten van regulerende
heffingen niet worden verdeeld onder de huidige generatie. De overdrachtsuitgaven komen dan ook op
twee manieren onder druk: ten eerste door de vereiste lagere (gemeten) collectieve-lastendruk en ten
tweede door een herschikking van
de collectieve uitgaven en een verlaging van het financieringstekort.
Wij denken dat Bos en Mulder nu
met de ‘zwarte piet’ zitten en zien uit
naar hun verdere verdediging van
wat zij de “inmiddels gangbare inzichten” noemen.
Lans Bovenberg
Sijbren Cnossen