ECONOMIE
mropa
Normen voor
deEMU
Het begint te spannen rond de totstandkoming van een Economische
en Monetaire Unie (EMU). Vorige
week vergaderden de ministers van
Financien van de EG-lidstaten in
Brussel, volgende week in Apeldoorn. Ze moeten het eens worden
over de voorwaarden waaraan lidstaten moeten voldoen om tot de EMU
toe te treden. Deze voorwaarden
hebben betrekking op macro-economische grootheden, zoals inflatie, begrotingssaldo, staatsschuld en wisselkoers. Het is de bedoeling dat landen aan de EMU kunnen deelnemen
als ze op het punt van deze kengetallen niet te veel afwijken van de
EG-lidstaat die de beste prestaties
laat zien. Maar nu het uur der waarheid dichterbij komt en tot concretisering van de normen moet worden
overgegaan, komen de problemen
aan het licht .
Waarom normen?
Waarom achten de ministers van financien het noodzakelijk om normen te formuleren voor de overgang
naar een volledige Economische en
Monetaire Unie?. Centraal in het proces dat moet leiden tot een EMU
staat vrij kapitaalverkeer, vrije financiele dienstverlening en vaste wisselkoersen. De eerste twee aspecten
worden geregeld doordat de nationale wetgevingen worden aangepast
aan EG-richtlijnen op dit punt. Voor
het bereiken van vaste wisselkoersen is een noodzakelijke voorwaarde convergentie van kosten en prijzen en uiteraard van het economische beleid. De prijs- en wisselkoersstabiliteit moet door een gemeenschappelijke monetaire autoriteit
worden gegarandeerd. Daarbij is het
van het grootste belang dat marktpartijen vertrouwen hebben in de kwaliteit van het beleid, want als de monetaire autoriteiten er niet in slagen
een reputatie van geloofwaardig beleid op te bouwen, zullen marktpartijen hun signalen negeren.
In het rapport One market, one money, waarin in opdracht van de Europese Commissie de voorwaarden
voor monetaire integratie zijn gefor-
946
muleerd, wordt uiteengezet dat het
toekennen van prioriteit aan prijsstabiliteit door de gemeenschappelijke
monetaire autoriteit en politieke onafhankelijkheid noodzakelijke voorwaarden zijn voor een consistent en
geloofwaardig beleid2. Het gemeenschappelijke beleid kan echter doorkruist worden door nationaal beleid.
Als de nationale begrotingspolitiek
leidt tot druk op de financiele markten kan de gemeenschappelijke monetaire autoriteit haar taak moeilijk
volbrengen.
Het succes van een gemeenschappelijk monetair beleid hangt dus sterk
af van de mate van budgettaire discipline in de lidstaten. Volgens Commissievoorzitter Delors moeten er
plafonds worden ingesteld voor de
omvang van de nationale begrotingstekorten. De Europese Commissie is
echter geen voorstander van bindende regels voor de omvang van overheidstekorten 2 . Zij stelt dat de markt
de benodigde discipline op het terrein van de overheidsfinancien zal afdwingen. Bovendien laten bindende
regels onvoldoende ruimte voor een
flexibele respons op specifieke
schokken in bepaalde landen. Dit
laatste argument is ietwat eigenaardig, aangezien de Commissie elders
stelt dat een EMU het optreden van
landenspecifieke schokken juist vermindert .
Problemen
Het stellen van normen voor het toetreden tot de EMU roept de nodige
problemen op. Op welke macro-economische grootheden moeten de te
hanteren normen betrekking hebben? Moet er vooral •worden gelet op
het begrotingstekort en de staatsschuld, in feite economisch-politieke
instrumenten, of moeten de normen
meer worden gericht op doelvariabelen zoals het saldo op de betalingsbalans en de werkgelegenheid?
Vervolgens is het de vraag of deze
grootheden gecorrigeerd moeten
worden met het oog op de internationale vergelijkbaarheid? Dit is bij
voorbeeld voor Nederland zeer relevant, want pas wanneer de overheidsschuld wordt gecorrigeerd voor
belastinglatenties en opgebouwde
verplichtingen blijkt de Nederlandse
overheidsschuld op een niveau te liggen dat vergelijkbaar is met andere
industrielanden (Frankrijk, Duitsland.VS, Japan) 4 .
Een ander probleem is hoe men de
norm precies formuleert. Kiest men
bij voorbeeld het begrotingstekort als
de grootheid waarop beleidsregels
aangrijpen, dan bestaan er verschillende mogelijkheden. Een optie is het instellen van statutaire plafonds voor
begrotingstekorten, maar internationaal is er ook veel steun voor de gulden financieringsregel. Deze regel
houdt in dat er voor rijksuitgaven van
consumptieve aard geen staatsleningen worden afgesloten, met andere
woorden de gewone dienst moet sluitend zijn. Een derde mogelijkheid is
die waarbij de toelaatbare omvang
van het begrotingstekort gerelateerd
wordt aan het spaaroverschot van de
overige sectoren5.
Voorts doen zich bij het formuleren
van regels technische problemen
voor, zoals de verschillende definities die in de lidstaten gehanteerd
worden. Ook de periode waarover
gemeten wordt is van belang. Kiest
men voor relatief korte perioden,
dan is een nadeel dat incidentele factoren een grote invloed hebben.
Kiest men daarentegen voor langere
perioden, dan is een bezwaar dat de
ontwikkeling van de prestatie niet
goed zichtbaar is.
Ten slotte: hoe hoog moet de norm
zijn? Er lijkt weinig economische
grond voor de bewering dat de positie van een land met een staatsschuld van 58% van het binnenlands
produkt fundamenteel beter is dan
die van een land met een schuld van
62% van het bbp.
Overigens valt op dat bij de laatste
pogingen om tot concrete invulling
van de begrotingsregels te komen,
de zaak enigszins is omgedraaid: in
plaats van de lidstaten dwingende
normen op te leggen en hen daarmee een belangrijk deel van hun beleidsvrijheid af te nemen, wordt nu
voorgesteld de norm als toetredingscriterium te hanteren. Hoewel op
die manier het hete hangijzer van de
soevereiniteit nog even wordt vermeden, leiden ook deze voorstellen tot
hevig protest van de landen die hierdoor niet mee zouden kunnen doen.
1. Koks voorstel voor monetaire unie onder vuur door zuidelijke EG-landen, de
Volkskrant, 10 September 1991; EG verwerpt plannen Kok voor EMU, NRC Han-
delsblad, 10 September 1991.
2. Commission of the European Communities, One market, one money, Europe-
an Economy, nr. 44, oktober 1990.
3. Zie A.M.M. Kolodziejak en A.P.M. Muij-
zers, Kosten en baten van de EMU, ESB,
28 november 1990, biz. 1128-1131.
4. A.L. Bovenberg en C. Petersen, Pensi-
oenen en de Internationale vergelijking
van overheidsschuld, ESB, 28 augustus
1991, biz. 863-867.
5. DJ. Wolfson, Succes, meneer/mevrouw Europa!, ESB, 3 juli 1991, biz. 667.
DEZE WEEK
Prestaties van landen
Tabel Macro-economische indicatoren van EG-lidstaten, 199O
Stel dat men tot overeenstemming
komt over het instellen van normen
op het punt van de prijsstabiliteit, de
overheidsfinancien en de wisselkoers, hoe staat het dan met de mate
waarin landen aan deze normen voldoen? In de tabel zijn de betreffende
Land
kengetallen van de EG-lidstaten
weergegeven. Bij de ontwikkeling
van het prijspeil wordt gesproken
over een maximale afwijking van 1
tot 2% ten opzichte van het land met
de laagste prijsstijging. Uit de tabel
blijkt dat in 1990 de prijzen het
minst stegen in Duitsland en Nederland. Landen die binnen een afwijkingsmarge van 2,25% blijven zijn:
Belgie, Denemarken, Frankrijk, lerland en Luxemburg.
Wat betreft de overheidsfinancien
wordt gesproken over een tekort dat
niet groter mag zijn dan 3% van het
bruto nationaal of binnenlands produkt. Aan deze norm voldoen in
1990 Denemarken, Duitsland, Frankrijk, lerland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk.
Ten aanzien van de staatsschuld
wordt een grens gelegd bij 60% van
het bruto binnenlands produkt. Denemarken, Duitsland, Frankrijk,
Luxemburg, Spanje en het Verenigd
Koninkrijk voldoen hieraan.
Bij de wisselkoers is het criterium
dat een land minstens twee jaar succesvol binnen de 2%-fluctuatiemarge
tegenover zijn spilkoers gebleven
moet zijn. Acht landen in het wisselkoersmechanisme van het EMS hanteren deze nauwe fluctuatiemarge.
Italic draait nog maar kort mee met
deze nauwe marge, terwijl lerland
en Denemarken de nodige moeite
hebben om binnen de marge te blijven. Over blijven dan de Benelux-
Prijzen
Overheidsfinancien
prijs-
begrotings-
staats-
saldo
schuld
marge
%
Belgie
Denemarken
Duitsland
Frankrijk
Griekenland
lerland
Italic
Luxemburg
Nederland
Portugal
Spanje
VK
EG gemiddeld
3,5
2,6
2,5
3,0
20,0
3,2
6,2
%bbp/bnp %bbp/bnp
-6,2
-1,5
-2,0
116,9
101,1
7,8
13,4
6,7
4,7
4,2
-3,9
ESB 18-9-1991
%
2,25
1979
2,25
2,25
2,25
1979
1979
1979
2,25
2,25
2,25
2,25
1979
1990
1979
1979
6
6
1990
1990
58,9
3,7
2,5
81,7
67,8
43,4
35,6
procentuele stijging deflator particuliere consumptie in 1990 tegenover
1989;
begrotingssaldo:saldo financiele balans totale overheid als percentage van het
prijsstijging:
nominate bbp of bnp in 1990;
staatsschuld:
bruto schuld totale overheid als percentage van het nominale bbp of
bnp in 1990;
wisselkoers:
fluctuatiemarge tegenover spilkoers in het wisselkoersarrangement
van het EMS, jaar sedert wanneer het land die marge bezigt.
Bronnen: OESO, Economic outlook, nr. 49, Parijs, juli 1991, biz. 17, 113, 185 (prijzen en
overheidsfinancien); European Economy, nr. 46, Brussel/Luxemburg, december 1990,
biz. 25 (overheidsfinancien Luxemburg, Portugal, EG-gemiddeld); H. Ungerer, J.J. Hauvonen, A. Lopez-Claros en T. Mayer, The European Monetary System: developments
and perspectives, IMF Occasional Paper, nr. 73, november 1990, biz. 50-59 (wisselkoers).
ontstaan. Daarom is voorgesteld dat
pas als minstens zes lidstaten aan alle
criteria voldoen, zij alvast een EMU
kunnen vormen. Dit voorstel stuit echter op grote bezwaren bij sommige re-
verder mee kunnen doen met de
EMU. Daarnaast moeten landen als
zij zichzelf verplichten de norm koste wat kost te behalen, veel beleidsvrijheid uit handen geven. Econo-
geringen die vrezen dat hun land een
tweederangs lidstaat wordt.
misch gezien is niet altijd duidelijk
welke economische grootheden
Slot
prestaties afvallen en voorlopig niet
muleerde criteria ertoe dat zij versto-
43,8
46,9
80,7
-2,3
-10,7
+3,3
-5,6
-6,0
-3,4
-0,1
voor 1990 zou er een erg kleine EMU
men de wisselkoers als criterium
toe, dan blijven Duitsland, Luxemburg en Frankrijk over. Nederland
valt uit de boot vanwege de matige
prestaties op het gebied van de overheidsfinancien.
Vooral voor de zuidelijke lidstaten
leidt strikte handhaving van de gefor-
130,1
58,0
-1,7
-18,8
ken dreigen te blijven van deelname
aan de EMU. Maar ook andere landen
hebben moeite met het halen van de
normen. Op basis van de gegevens
Combinatie van de criteria prijspeil
en begrotingssaldo levert de volgende groep landen: Duitsland, Denemarken, Frankrijk, lerland en Luxemburg, lerland valt vervolgens af vanwege de hoge staatsschuld. Voegt
jaar
fluctuatie-
stijging
In beginsel kan men twee wegen bewandelen om de EMU tot stand te
brengen. Enerzijds kan besloten worden om landen toe te laten als ze bepaalde economische prestaties kunnen laten zien. Anderzijds kunnen
landen zich verplichten om de normen te halen. Cruciaal is of men in de
eerste plaats convergentie van het beleid of convergentie van de kostenontwikkeling wenst te realiseren.
In de huidige discussies lijkt men de
voorkeur te geven aan feitelijke convergentie. De normen die worden
gehanteerd om vast te stellen in hoeverre er sprake is van convergentie,
roepen echter vele vragen op. Naast
de reeds genoemde technische problemen zijn er politieke en economische problemen. Zo zullen sommige
landen bij het eisen van bepaalde
landen, Duitsland en Frankrijk.
Wisselkoers
doorslaggevend zijn voor succes bij
het integratieproces. De voorgestelde normen vormen slechts een selectie uit vele mogelijke indicatoren.
Daarnaast kunnen normen procyclisch werken en kunnen zij leiden
tot inflexibiliteit in het beleid.
Deze problemen betekenen niet dat
men dan maar geen normen moet
hanteren. Normen zijn nuttig om regeringen tot duidelijke keuzen te
dwingen. Elke voorgestelde norm
zal echter kritiek oproepen. Want
het is makkelijker om lippendienst
te bewijzen aan de Europese zaak
dan om daarvoor daadwerkelijk offers te brengen.
Katrien Hooyman
Bert Scholtens
De auteurs werken bij de vakgroep
macro-economie van de Universiteit van
Amsterdam.
947