Arbeid
Haagse
arbeidsongeschiktheid
De kern van bet WAO/AAW-probleem is dat te veel mensen om economische motieven arbeidsongeschikt raken. Ditprobleem wordt met de kabinetsvoorstellen niet opgelost. Een rechtvaardige en economisch efficiente oplossing van bet WAO/AAW-probleem moet in bet aanpakken
van de medisch/administratieveprocedures warden gezocht.
Begin 1988 was in het Haagse besluitvormingscircuit al bekend dat
het aantal arbeidsongeschikten geleidelijk tot zo’n 1,2 miljoen mensen
zou oplopen . Nu, inmiddels drie
jaar nadat de alarmklok in Den Haag
werd geluid, dreigt er uiteindelijk
een beslissing te worden genomen
om de uit de hand lopende
WAO/AAW echt aan te pakken. Het
belangrijkste voorstel van het kabinet is om de uitkeringsduur afhankelijk te maken van de leeftijd en het
arbeidsverleden. De minimum WAOuitkeringsduur wordt een jaar en
loopt, afhankelijk van de leeftijd,
met stapjes van een half jaar op tot
een maximum van vijf jaar. Na afloop van die periode komt men nog
wel in aanmerking voor een AAWuitkering van minimaal 70% van het
minimumloon. Hoe langer men
heeft gewerkt, hoe verder deze uitkering wordt aangevuld.
Helaas is dit voorstel, ondanks de
drie jaar bedenktijd, niet alleen onredelijk, maar ook economisch inefficient. De voorgestelde maatregel
laat de kern van het WAO-probleem
namelijk in grote lijn ongemoeid.
Keuringsprobleem
Wat is de kern van het arbeidsongeschiktheidsprobleem? De kern moet
in het medisch/administratieve proces worden gezocht. Dat blijkt ook
uit het meest uitgebreide en best
doortimmerde onderzoek op dit
vlak, het zogenaamde ‘determinantenonderzoek’ . De opvallendste
elementen uit deze reeks onderzoekingen zijn:
– een zeer groot deel van de arbeidsongeschiktheid kan gecorreleerd worden (verklaard worden
is wat sterk uitgedrukt) met economische factoren, zoals carriereperspectief, baanzekerheid, uitkeringshoogte en dergelijk. Door
deze economische factoren uit te
bannen zou volgens sommige
schattingen de arbeidsongeschiktheid met meer dan de helft kunnen worden teruggebracht;
– de arbeidsmarkt- en verzekeringsgeneeskundigen verwachtten dat
na verloop van tijd ongeveer 60%
van de arbeidsongeschikten in
een uitgebreide steekproef zich
zodanig zouden herstellen, dat zij
het eigen werk of ander passend
werk zouden kunnen doen. Het
feitelijke herstel van WAO-toetreders blijkt in de praktijk echter beperkt te blijven tot ongeveer 10%;
– het medische proces kan een
sterk legitimerende of versterkende functie vervullen: het verschaft
mensen het motief om zich arbeidsongeschikt te voelen of, nog
erger, het doet mensen zich zo
voelen.
Deze bevindingen geven mijns inziens afdoende aan dat het kernprobleem van de uit de hand gelopen
arbeidsongeschiktheid in het
1. Deze toename had vooral te maken
met de vergrijzing van de beroepsbevolking. Door de vergrijzing krijgt de bevolking uit het oogpunt van gezondheid een
steeds ongunstiger samenstelling. Daarnaast speelde de steeds jongere leeftijd
waarop mensen arbeidsongeschikt worden een rol. Deze leidt namelijk op den
duur tot een langere gemiddelde arbeidsongeschiktheidsduur en bij een zelfde instroom levert dat een groter bestand arbeidsongeschikten op.
2. Zie het eindrapport van het determinantenonderzoek en de diverse deelrapporten uitgegeven door de stafafdeling Externe Betrekkingen van de Sociale Verzekeringsraad, Zoetermeer. Zie ook L.J.M.
Aarts en P.R. de Jong, Preventie van arbeidsongeschiktheid, ESB, 8 mei 1991 en
R. Prins, Arbeidsongeschiktheid in internationaal perspectief, ESB, 16 januari
1991, voor verdere literatuurverwijzingen.
medisch/administratieve proces
moet worden gezocht. Met de gangbare procedures hlijkt men niet in
staat afdoende onderscheid te maken tussen al dan niet werkelijk arbeidsongeschikten. Kortom, men
kan de schapen en de bokken niet
scheiden. Deze indruk wordt ge-
iedere werkperiode komt men weer
in aanmerking voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering, zodat de totale
uitkeringsduur gemiddeld erg hoog
kan blijven in tegenstelling tot ande-
re klachten die vaak meer continu
zijn. Ook de lagere inkomens, waaronder veel part-timers en tweede inkomens, blijven buiten schot, omdat
staafd als men naar de ontwikkeling
van de gemiddelde leeftijd van de in-
voor hen de langdurige AAW-uitke-
stromers in de arbeidsongeschiktheid kijkt. Duidelijk is dat de instroom op steeds jongere leeftijd
plaatsvindt, zonder dat er duidelijk
aanwijsbare medische of structurele
factoren zijn om dit te verklaren.
ring geen al te grote terugval in inkomen betekent. Om de effecten van
de maatregelen te verzachten dreigen ook nog eens grote groepen huidige arbeidsongeschikten te worden
ontzien, wederom ongeacht de
Slecht voorstel
vraag of de uitkeringen nu terecht
zijn of niet.
Tegen deze achtergrond mag duidelijk zijn wat het nadeel is van het ka-
Natuurlijk is het zo dat mensen zich
in het kabinetsvoorstel particulier
binetsvoorstel om de uitkeringsduur
kunnen bijverzekeren, zodat ze niet
afhankelijk te maken van de leeftijd
en het arbeidsverleden. Deze maatregel doet namelijk niets aan het kernprobleem. Door een betrekkelijk willekeurig formeel criterium – de
uitgesloten hoeven te zijn van een
goede dekking. Na een jaar WAO
komt de jonge bouwvakker die van
de stijger is gevallen, dan bij voorbeeld in aanmerking voor een aanvullende particuliere uitkering op de
AAW. Deze oplossing werkt in principe wel, maar is in de praktijk bijzon-
leeftijd en het aantal gewerkte jaren –
beperkt men echter het uitkeringsberoep . Een jonge bouwvakker die
van de stijger valt is bij voorbeeld
slechts voor twee jaar gedekt en zal
bij zware arbeidsongeschiktheid na
verloop van tijd via de AAW, eventueel aangevuld via de bijstand, aan
een minimumuitkering moeten komen. Een overspannen maatschappelijk werker daarentegen, die al herhaalde kortere periodes van arbeidsongeschiktheid achter de rug heeft,
hoeft wellicht vanaf zijn vijftigste
niet meer te werken en krijgt een
comfortabele uitkering.
Omdat het kabinetsvoorstel geen onderscheid tussen de bokken en de
schapen aanbrengt, is het niet alleen
onrechtvaardig voor de uitgeslote-
nen, maar ook inefficient. Grote
groepen huidige en toekomstige economisch gemotiveerde arbeidsonge-
schikten kunnen een uitkering blijven genieten. Ouderen komen in het
voorgestelde regime nog steeds voor
een relatief gunstige uitkering in aanmerking, of deze terecht is of niet .
der kostbaar voor degenen die zich
bijverzekeren omdat men zowel
voor het in stand gehouden inefficiente deel van de WAO/AAW als de
eigen verzekering moet betalen .
De kans is daarom groot dat de vakbeweging ervoor gaat zorgen dat de
aanvullende uitkeringen via cao’s
worden geregeld. Hierdoor wordt
het paard echter helemaal achter de
wagen gespannen. Niet alleen dreigen de inefficienties, voor zover ze
geschrapt zijn, via een achterdeur
weer terug te komen; van een echte
niet gelijke, behandeling van men-
sen in verschillende bedrijfstakken.
Sommige bedrijfstakken en beroepsgroepen kunnen zich de aanvulling
namelijk wel veroorloven doordat ze
de kosten kunnen afwentelen op de
rest, andere niet.
psychische klachten – blijft ook relatief buiten schot. Er is daar vaak spra-
de al genomen maatregelen aan te
trekken. Bovendien was ook in 1987
in het kader van de stelselherziening
al eens geprobeerd om het aantal ar-
ESB 18-9-1991
Wat zou het kabinet kunnen doen
om het medisch/administratieve proces te verbeteren? Hier volgt een lijstje met harde, maar mijns inziens
rechtvaardige maatregelen.
Ten eerste moet de mogelijkheid en
bereidheid tot het treffen van de
noodzakelijke administratieve saneties, zoals het stopzetten van de uitkering bij gebrek aan medewerking,
verbeterd worden.
Ten tweede moet het regime voor
moeilijk objectiveerbare, dat wil zeggen moeilijk hard te maken of door
de mensen zelf te be’invloeden klachten, zoals een aantal rug- en psychische klachten, drastisch worden gewijzigd. De bewijslast moet naar de
arbeidsongeschikte verschoven worden. Het criterium passend werk kan
voor dit soort klachten worden opgeschort. Waarschijnlijk moet men een
stap verder gaan en dit soort klach-
3. Soortgelijke argumenten gelden ook
voor de voorstellen om de dekking van
de WAO tot het beroepsrisico (‘risque professionel’) te beperken en voor de voorstellen om de hoogte van de uitkering tot
een minimum te beperken.
4. In het meest recente voorstel blijft het
huidige uitkeringsregime voor WAO’ers
boven de 50 jaar in stand, zodat deze
Wanhoop
ke van terugkerende klachten afge-
Wat dan wel?
bezuiniging is dan uiteraard geen
sprake . Maar bovendien leidt het
ook tot een onrechtvaardige, want
Het gaat hier om een groep met veel
arbeidsongeschikten, die door de
vergrijzing snel in omvang toeneemt. In de leeftijdsgroep 45-54
jaar is nota bene 25% van de verzekerde beroepsbevolking arbeidsongeschikt en voor de groep 54-65 jarigen is dit, ondanks de vut, 50%. De
snelst groeiende diagnosegroep –
wisseld met werkzame perioden. Na
beidsongeschikten terug te brengen,
en wel met ongeveer de helft. Het is
haast overbodig te constateren dat
daar weinig van terecht is gekomen.
Dat neemt niet weg dat het triest is
om te moeten constateren dat het ondanks alle inspraakronden en alle
goede bedoelingen, niet mogelijk
schijnt te zijn om er een arbeidsongeschiktheidsstelsel op na te houden
dat rechtvaardig is en de harde kern
van de arbeidsongeschiktheid een
goede bescherming biedt. Mijns inziens behoort zo’n stelsel nog steeds
niet tot de onmogelijkheden, maar
tot de basisvoorzieningen in een ontwikkeld land.
Het is op zich begrijpelijk dat het kabinet langzamerhand wanhopig is
geworden en daarom voor harde
maatregelen heeft gekozen waarvan
het effect duidelijk is te bepalen. Terwijl de discussie zich voortsleepte,
Hep het aantal arbeidsongeschikten
gestaag op zonder zich al te veel van
groep complect buiten schot lijkt te blijven.
5. Het is daarbij ook nog eens onzeker of
men de bezuinigingen op de WAO/AAW
via lastenverlaging terugziet. Zolang het
kabinet een collectieve-lastendruknorm
hanteert, worden bezuinigingen op het
ene vlak gecompenseerd door uitgaven
op het andere vlak en niet voor lagere lasten aangewend.
6. Het eindresultaat is hogere in plaats
van lagere collectieve uitgaven als men
de uitgaven van bedrijfstaksgewijs geregelde arbeidsongeschiktheidsverzekeringen tot de collectieve uitgaven rekent.
939
ten slechts via een vrijwillige particu-
liere verzekering dekken 7 .
Ten derde moet de uitvoering dras-
veau in te voeren kunnen efficiente
meestal reeds hard bezig aan de slag
cao’s en bedrijfsmaatregelen zoals
deeltijd-vut voor ouderen, die de
WAO-toetreding beperken, worden
bevorderd . Bij premiedifferentiatie
naar bedrijfstak of cao-niveau wordt
men namelijk zelf geconfronteerd
met de kosten en heeft men een motief om naar betere oplossingen te
zoeken, zoals preventieve maatregelen.
In het algemeen geldt echter dat economische maatregelen stuk voor
stuk allerlei ongunstige bijwerkingen hebben. Het nadeel bij voorbeeld van hoge bonussen voor het
in dienst nemen van arbeidsongeschikten (zoals in een bonus/malussysteem) of van quota voor arbeidsongeschikten (zoals in de WAGW) is
dat men de status arbeidsongeschiktheid economisch gezien aantrekkelijker maakt, terwijl economische motieven toch al zo’n grote rol spelen.
Als het keuringsproces zo weinig onderscheidend blijft als het nu is, leiden de maatregelen alleen maar tot
meer arbeidsongeschikten. Het nadeel van de financiele sancties op de
uitstoot van potentieel arbeidsongeschikten (de ‘malus’) moet op een
ander vlak gezocht worden. Het
leidt tot adversieve selectie: werkgevers gaan selecteren op het potentiele gezondheidsrisico van werknemers, waardoor de arbeidsmarktkansen van deze groep werknemers
afnemen. Om deze ongunstige neve-
te raken. Het gedrag van arbeidson-
neffechten te beperken, zal de ma-
geschikten voor wie economische
motieven wel een belangrijke rol
spelen, wordt door deze maatregelen wel bei’nvloed. Op die manier
kan men de echt arbeidsongeschikte
ouderen ontzien.
Om de uitvoeringspraktijk te verlich-
tenbeelden en een gestroomlijnd begeleidingsproces. Daarnaast is een
aantal zelfrichtende aanvullende
maatregelen vereist, die voor zelfselectie onder de bokken en de scha-
lus niet te groot kunnen zijn. Daardoor zal het effect op de uitstoot
echter evenmin omvangrijk kunnen
zijn. Ook hier geldt dat het veel beter is om werkgevers niet de kans te
geven om werknemers uit te stoten
door blokkades in het keuringssysteem op te werpen en deze te handhaven door een goed medisch/administratief proces.
tisch gestroomlijnd worden. Er moet
meer continuiteit op het punt van de
behandelende en controlerende art-
sen ontstaan en kwantitatieve doelen moeten een duidelijk onderdeel
en richtsnoer worden in de uitvoeringsorganisatie. Dus als de doelstelling van bij voorbeeld maximaal
20.000 toetredingen per kwartaal
niet gehaald wordt, moet het beleid
in de uitvoeringssfeer (controles,
sancties enzovoort) op korte termijn
worden bijgesteld. Een situatie zoals
die zich voordeed bij de stelselher-
ziening, waar men na anderhalf jaar
en zo’n 150.000 toetredingen nog
kibbelde over de getallen, laat staan
de maatregelen, moet natuurlijk te alien tijde worden vermeden. Dit betekent wel dat de rol van de politick
enigszins wordt verlegd naar een
toetsing achteraf van het gevoerde
beleid, maar dat lijkt mij beter dan jarenlang geen beleid.
Als aanvulling op deze kernmaatregelen kan men een aantal zelfrichtende maatregelen overwegen, zoals
het aanscherpen van passende arbeidscriteria (hetgeen door het kabinet overwogen wordt) en omscholingsvereisten. Voor de niet-economisch gedreven arbeidsongeschikten veranderen deze maatregelen relatief weinig aan de situatie. Zij zijn
ten kan ook een hoger minimumper-
centage arbeidsongeschiktheid worden vastgesteld. En om de duidelijkheid voor de arbeidsongeschikten te
vergroten, kan men bij het begin van
de arbeidsongeschiktheid maximum
uitkeringstermijnen vaststellen, afhankelijk van het ziektebeeld en de
omscholingsmogelijkheden. Het ligt
daarbij voor de hand om deze duur
voor ouderen wat langer vast te stellen daar omscholing voor hen door-
pen zorgen. Duidelijke omscholings-
vereisten en de plicht om na kortere
of langere tijd bijna alle beschikbare
arbeid te aanvaarden, treffen vooral
de economisch gemotiveerde arbeidsongeschikten en laten de echte
arbeids- ongeschikten buiten schot.
De WAO en AAW moeten, zoals een
goede arbeidsongeschiktheidsverze-
kering past, gebruikt worden voor
herstel en het aanleren van andere
produktieve vaardigheden en niet
voor het buiten de arbeidsmarkt parkeren van grote groepen mensen.
C.B. Mulder
De auteur is werkzaam bij het Internationaal Monetair Fonds. De opvattingen in
dit artikel komen voor rekening van de
auteur en vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de mening van het IMF.
Conclusie
Het voorstel van het kabinet om de
uitkeringen afhankelijk van leeftijd
en arbeidsduur te maken laat het
kernprobleem van de WAO in stand:
een medisch/administratief systeem
dat geen onderscheid maakt tussen
de schapen en de bokken. Een effi-
7. Van 1967 tot 1982 is het aantal toekenningen van WAO/AAW-uitkeringen op ba-
gaans moeilijker en minder vrucht-
cie’nter en mijns inziens rechtvaardi-
baar is.
Over de rol van economische maatregelen bestaan veel misverstanden.
Sommige economische prikkels kunnen het beleid ondersteunen. Door
ger alternatief is om het medisch/administratieve proces beter onder de
knie te krijgen, opdat de plusminus
50% economisch gemotiveerde arbeidsongeschikten buiten de
AAW/WAO worden gehouden. Dat
betekent meer sancties, betere keu-
premiedifferentiatie op bedrijfstakni-
ringen, alleen controleerbare klach-
pen van 60 tot 30%. Ministerie van SoZaW, Maatschappelijke verandering en ar
beidsongeschiktheid, Den Haag, 1984.
8. Deze zouden in de plaats kunnen komen van aanvullende WAO-uitkeringen.
Voor zover deze aanvullende uitkeringen
de arbeidsongeschiktheid aantrekkelijker
maken, leidt dit nu tot extra kosten die
voor het grootste deel op de rest van de
maatschappij worden afgewenteld.
Economische prikkels
940
sis van objectieve syndromen teruggelo-