De toekomst van de
Nederlandse akkerbouw
De onzichtbare hand van de wereldlandbouwmarkt of de zichtbare
hand van produktiebeperking en extensiever grondgebruik?
De kritiek van Kuyvenhoven en Oskam1 op het rapport dat een aantal
van hun collega’s van de Landbouwuniversiteit onlangs publiceerde
over de problematiek en vooruitzichten van de Nederlandse akkerbouw
vraagt om een reactie. Niet omdat K
& O met hun aanvullende statistische gegevens over de relatieve rentabiliteitspositie van de akkerbouw
binnen de Nederlandse en de EGlandbouw een nieuw en ander licht
zouden hebben geworpen op de problematiek. Die gegevens bevestigen
namelijk alleen maar dat de voortbrenging van plantaardige marktordeningsprodukten in de afgelopen jaren als gevolg van het prijsbeleid
van de EG in een duidelijk ongunstige positie is komen te verkeren ten
opzichte van andere takken van
land- en tuinbouw. En dat was nu
juist de aanleiding om de toekomstperspectieven van de akkerbouw in
ons land af te tasten en in dat verband ook een aantal beleidsaanbevelingen te doen.
Het motief voor dit weerwoord ligt
vooral in de wens de discussie op
het niveau van uitgangspunten en
vooronderstellingen te brengen. De
verschillen die er op dit punt bestaan tussen K & O enerzijds en het
rapport anderzijds willen we graag
zichtbaar maken en in de aandacht
stellen. Daarmee is naar ons oordeel
de gedachtenvorming over het beleid inzake de plantaardige produktie in Europa en in Nederland gediend.
De markt als kompas
In hun algemene beschouwing over
economische herstructurering geven
K & O blijk van vertrouwen in het
marktmechanisme als kompas voor
het economische aanpassingsproces,
ook in de landbouw. De protectionistische landbouwpolitiek van de EG
en vele andere landen belemmert
een doelmatige internationale allocatie van de agrarische produktie, wat
ESB 5-6-1991
een substantieel welvaartsverlies
voor de Gemeenschap en voor de
wereld als geheel betekent. Van de liberalisering van de internationale
agrarische handel, die in de Uruguayronde van de GATT wordt nagestreefd, verwachten K & O dan ook
een herstel van het sterk verstoorde
marktevenwicht. Dan zal de internationale prijsconcurrentie wel uitmaken waar in de wereld de plantaardige produktie economisch recht van
bestaan heeft en waar niet (meer). In
dit laatste geval zal, zo nodig, de
overheid de inkrimping van de produktiecapaciteit moeten bevorderen
en de sociale pijn gedurende het economische aanpassingsproces moeten verzachten. Dat is voor de textielindustrie en de scheepsbouw
gebeurd. Waarom dan ook niet voor
de akkerbouw in Nederland als deze
alleen maar onder de brede vleugels
van prijssteun en subsidies kan
voortbestaan? Een pleidooi, zoals in
het gewraakte rapport, voor:
– ondersteuning van het prijspeil
van granen en andere belangrijke
akkerbouwprodukten in de EG;
– een straffe beperking van het
produktievolume door middel van
extensivering of eventueel braaklegging;
– het afdwingen van ecologisch verantwoorde produktiesystemen in
de akkerbouw,
bezien K & O dan ook erg sceptisch.
Zij vrezen een intensieve bemoeienis van de regelende nationale en
EG-overheid, waardoor marktsignalen worden verstoord en de gewenste aanpassing wordt belemmerd.
Bovendien roepen zulke maatregelen grote uitvoerings- en controleproblemen op, wat doet twijfelen aan
hun effectiviteit.
Gebreken van de markt
Hier ligt een principieel verschil van
opvatting over de mogelijkheden en
beperkingen van de markt als sturingsmechanisme in de landbouw.
Het rapport gaat er — zij het impliciet
– van uit dat de markten van belangrijke plantaardige voedselgrondstoffen een zekere regulering nodig hebben om de prijzen te stabiliseren op
een niveau dat een redelijke levensstandaard voor efficiente producenten bereikbaar maakt. Dat is de landbouwpolitieke praktijk in vrijwel alle
gei’ndustrialiseerde landen. En niet
zonder reden. In de landbouw beantwoordt het prijsmechanisme om diverse redenen heel gebrekkig aan
het ideaal-typische neoklassieke
marktconcept. In de westerse landbouw worden de produktiebeslissingen genomen in een groot aantal relatief kleine ondernemingen, die
overwegend met gezinsarbeidskrachten en met eigen risicodragend vermogen werken. Deze gezinsbedrijfsstructuur leidt ertoe dat niet alleen
de duurzame kapitaalgoederen,
maar ook het overgrote deel van de
ingezette arbeid een vaste-kostenkarakter heeft. De totale factor-input
verliest daarom niet snel zijn agrarische bestemming als het slechter
gaat in de landbouw. Deze produktiecapaciteit blijft bovendien in bedrijf; inkrimping van het aanbod
door buitengebruikstelling van
grond en arbeid is immers geen rationed verweer tegen prijsdaling van
aanbieders onder volkomen concurrentie. In een vrije markt tendeert de
landbouw daardoor naar een evenwichtssituatie van permanente overcapaciteit en onderbeloning van eigen arbeid en vermogen3. Dat geldt
al in een statische toestand. In zijn
dynamische algemeen-economische
omgeving ondervindt de atomistisch
georganiseerde westerse landbouw
bovendien sterke impulsen tot opvoering van de produktiviteit van zowel arbeid als grond. Deze technologische ontwikkelingen leiden tot een
voortdurende drang tot bedrijfsvergroting — oorzaak van scherpe concurrentie en hoge prijzen op de agrarische grondmarkt — en tot een
1. A. Kuyvenhoven en A.J. Oskam, De
toekomst van de Nederlandse akkerbouw, ESB, 15 mei 1991, biz. 496-500.
2. P.C. Struik et al., Problematiek en vooruitzichten van de Nederlandse akkerbouw, Mededeling nr. 99, Vakgroep Landbouwplantenteelt en graslandkunde/Werkgroep Landbouwpolitiek, Landbouwuniversiteit, Wageningen, maart
1991.
3. Zie onder andere J. de Hoogh, Waarom
eigenlijk landbouwpolitiek?, in: J. de
Hoogh en H.J. Silvis (red.), EG-landbouwpolitiek van binnen en van buiten, Pudoc, Wageningen, 1990.
gestage groei van het geaggregeerde
aanbod, ondanks de verzadiging van
de effectieve vraag. Als kleine aanbieders op een grote markt hebben
landbouwondernemers geen reden
om op grond van marktoverwegingen af te zien van opbrengstverhogende innovaties. De toepassing van
zulke kostprijsverlagende produktie-
reldmarktprijs is nu eenmaal geen
betrouwbaar extern signaal en moet
dus worden vervangen door een interne, beleidsmatig te formuleren
maatstaf. Die zal volgens het rapport
gebaseerd moeten zijn op het kostenniveau van de efficient geleide, doelmatig ingerichte akkerbouwbedrijven in de EG.
methoden is daarom slecht afge-
stemd op de afzetmogelijkheden.
Bezwaren tegen ‘decoupling’
Deze dynamische factoren verscherpen vanzelfsprekend de problemen
van overproduktie en inkomensachterstand in de landbouw van de wes-
Hiermee neemt het rapport impliciet
ook stelling tegen het telkens weer
opduikende idee van ontkoppeling
van prijspolitiek en inkomensondersteuning (‘decoupling’). Deze gedachte doet opgeld in de lopende
GATT-onderhandelingen en is in feite ook door de Europese Commissie
terse industrielanden en versterken
de politieke noodzaak om de werking van de markt bij te sturen.
Deze typische factoren van de prijs-
vorming op markten van agrarische
grondstoffen verklaren ook waarom
liberalisering van de Internationale
handel zo’n weerbarstig onderwerp
is in de Uruguay-ronde van de
GATT . Landen zijn niet bereid de
handelspolitieke instrumenten van
hun nationale marktordening prijs te
geven voor de ‘onzichtbare hand’
van een vrije wereldlandbouwmarkt.
Verbreding doelstellingen
Naar onze mening geven K & O zich
in hun kritiek op het rapport niet voldoende rekenschap van de bijzondere economische kenmerken van de
landbouwsector en de beperkingen
die deze opleggen aan de functies
die de markt binnen het landbouweconomische bestel kan vervullen.
Overheden reguleren de markt niet
alleen met het oog op de klassieke
doelstellingen als de zekerstelling
van voldoende binnenlands voedselaanbod en een redelijke levensstandaard voor de boerenbevolking. De
omschakeling van de landbouw op
milieuvriendelijke produktiemetho-
in haar recente document Ontwikkeling en toekomst van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid1 als
principiele beleidswijziging ter discussie gesteld. Door deze ontkoppeling ontstaat ruimte voor een vergaande afbraak van handelsbarrieres
orndat doelstellingen als een redelijk
inkomen voor de werkers in de landbouw, een leefbaar platteland en
een milieuvriendelijke landbouwproduktie in dit stelsel via directe inkomenstoeslagen en voorwaardelijke
premies (dus buiten de markt om)
worden bewerkstelligd.
Het is hier niet de plaats deze beleidsvoorstellen uitvoerig te bediscussieren. Wij willen alleen opmerken dat de voorstanders ons inziens
te hoge verwachtingen koesteren
de verbruikers in de EG op. Bij volledige ontkoppeling zal de inkomensoverdracht voor de voile honderd
procent met publieke middelen moeten worden gefinancierd. Het lijkt
zeer onwaarschijnlijk dat hiertoe de
politieke bereidheid bestaat. Beheersing van de budgettaire lasten is
toch het voornaamste motief tot aanpassing van het gemeenschappelijke
landbouwbeleid?
De alternatieven zijn dan:
– drastische prijsverlaging met
slechts een zeer beperkte compensatie van de negatieve inkomenseffecten met behulp van toeslagen;
– handhaving van een redelijk prijspeil in de markt in combinatie met
een effectieve produktiebeperking.
In het rapport is duidelijk voor het
laatste gekozen. Produktiebeperking
leidt tot directe bezuiniging op
marktordeningsuitgaven en, belangrijker nog, tot substantiate vermindering van het exportvolume. En dat is
een tastbare en dringend noodzakelijke stap terug van de EG op de
overladen internationale landbouw-
markten.
Produktiebeperking
leveren aan de normalisering van de
Een effectieve produktiebeperking
in de akkerbouwsector van de EG is
in de gedachtengang van het rapport
dus onvermijdelijk en daarmee een
gegeven voor de evaluatie van de
toekomstperspectieven van de Nederlandse akkerbouw. Langs twee
wegen is een daling van het
internationale agrarische markten.
produktievolume te bereiken: door
Het betrekkelijk beperkte, eenmali-
inkrimping van het akkerbouwareaal
ge effect op de totale produktiecapa-
en door verlaging van de produktie
per hectare. De opstellers van het
rapport geven voor Nederland de
en import van goederen . En nu ook
citeit en het exportvolume van de
EG zal zich pas op langere termijn
manifesteren en zal intussen snel
achterhaald worden door de voortgaande stijging van de bodemproduktiviteit. Bovendien denkt men
veel te lichtvaardig over de substantiele lastenverschuiving die de voorge-
het leefbaar houden van het platteland met zoveel woorden is toegevoegd aan het rijtje doelstellingen
van het EG-landbouwbeleid , is nog
minder te verwachten dat van marktregulerende maatregelen kan worden afgezien.
Op al deze gronden bepleit het rapport een landbouwprijsbeleid dat akkerbouwproduktie binnen de EG
economisch mogelijk maakt, ook al
gen. Als we als maatstaf voor de
prijsondersteuning in de EG uitgaan
van de voor GATT-doeleinden berekende zogenaamde ‘aggregate measure of support’, dan zijn de (genormaliseerde) inkomensoverdrachten
aan de landbouw uit hoofde van het
gemeenschappelijke markt- en prijsbeleid voor 1990 te ramen op omstreeks 80 miljard ecu . Ongeveer
ligt het prijspeil op de wereldmarkt
een derde deel hiervan loopt over
structureel (ver) beneden de produk-
de afdeling Garantie van het FEOGA
(gemiddeld circa 27,5 miljard ecu in
de jaren 1988-1990); de rest brengen
den is een actuele nieuwe doelstelling, waarvan ook binnen de GATT
wordt erkend dat zij reden kan zijn
voor zekere restricties op de export
tiekosten in de uitgesproken akkerbouwgebieden van de EG. De we-
van de bijdrage die ‘decoupling’ kan
stane ontkoppeling teweeg zal bren-
Q
4. Verwezen zij naar J. de Hoogh, N.B.J.
Koning en HJ. Silvis, De landbouwbesprekingen in de Uruguay-ronde, ESB, 29
augustus 1990, biz. 789-792.
5. Zie het Manifest en Rapport van de
Werkgroep Duurzaam samengaan van
landbouw, natuuren milieu, onder leiding van D. de Zeeuw en W.G. Albrecht,
Amsterdam, november 1990.
6. Zie Commission of the EC, The develop-
ment and future of the CAP; reflections
paper of the Commission, Doc. Com (91),
100 def., Brussel, februari 1991.
7. Idem.
8. Verwezen zij naar H. Rutten et al.,
Steunvermindering in de Europese landbouw; het GATT-voorstel van de Europese
Commissie onder de loep, Landbouw-Economisch Instituut, mededeling 440, Den
Haag, november 1990.
voorkeur aan de tweede vorm, die —
naar achteraf blijkt wat verwarrend met ‘extensivering’ is aangeduid. Die
voorkeur heeft te maken met de
hoge intensiteit van het agrarische
grondgebruik in ons land. Gewassen
met een hoge toegevoegde waarde
per hectare (met name aardappelen)
hebben een groot aandeel in het
bouwplan. Dat werkt een intensief
gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen en grondontsmettingsmiddelen in de hand, middelen die in het algemeen schadelijk
zijn voor het milieu. Daarnaast geldt,
ook voor teelten met een minder
hoog saldo per hectare, dat het
kunstrnestgebruik hoog is, wat ook
schadelijke gevolgen kan hebben
voor het milieu. Omwille van het milieu zal de landbouw het gebruik
van pesticiden, meststoffen en dergelijke aanmerkelijk moeten verminderen. Dat maakt aanpassing van teelten bedrijfssystemen nodig. De drang
naar oppervlaktevergroting van bedrijven zal daardoor toenemen. De
Structuurnota landbouw 9 gaat op
een en ander uitvoerig in.
Dit milieubeleid voor de landbouw in
Nederland zal tot een zekere daling
van het produktievolume per hectare
leiden. Hoe groot dat effect zal zijn, is
nog moeilijk te zeggen. Maar het ligt
voor de hand, zo menen de opstellers
van het rapport, de produktiebeperking die om marktpolitieke redenen
gewenst is hier vooral via extensivering – in de zin van vermindering van
het gebruik van opbrenstverhogende
inputs – te realiseren. Markt- en milieubeleid kunnen zo meer parallel lopen dan in het geval van braaklegging van gronden.
K & O merken in dit verband op dat
de in het rapport geopperde premiering van extensief geteelde produk-
Extensivering?
Ten slotte nog een reactie op de tegenwerping – overigens niet van K
& O, maar onder meer van minister
Bukman – dat extensivering toch erg
oneconomisch is bij de hoge grondprijzen in ons land. Dure grond
moet je toch intensief benutten? Dat
is natuurlijk waar. Het intensieve
grondgebruik in Nederland is te verklaren uit het grote aantal mensen
dat op het beschikbare areaal een bestaan als landbouwer/tuinder wil vinden. Maar die hoge arbeid-grondver-
over dezelfde periode geprofiteerd
van de invoering van een quoteringssysteem, waarbij melkprijzen relatief
hoog en voerprijzen relatief laag waren. Dit zijn echter tijdelijke ontwikkelingen. De cijfers die we in ons
stuk hebben gegeven over de glasgroenteteelt illustreren dat een sector die niet beschermd is op lange
termijn een minder ongunstige inkomensontwikkeling laat zien dan de
beschermde sectoren: akkerbouw en
melkveehouderij. Dit is een bevestiging van een vrij algemeen uitgangs-
houding, tot uitdrukking komend in
punt in de economische theorie.
een relatief zeer hoog grondprijsniveau, is tevens de reden waarom
juist in de Nederlandse landbouw
het milieu zo zwaar onder druk
staat. Bij toerekening van de milieukosten blijkt dat toepassing van pesticiden en mest vele, vele malen
duurder is dan de grondgebruiker
tot dusver in de marktprijzen van die
inputs ervaart. Grond is schaars, jawel, maar het milieu is nog schaarser!
2. Uiteraard zijn wij ons bewust van
bepaalde problemen van het marktmechanisme voor agrarische produkten: de geringe prijselasticiteit van
zowel de totale vraag als het totale
aanbod (althans op korte termijn).
Voorzichtigheid bij het intervenieren
in de markt, evenals een goed lopende wereldhandel, kan echter een bijdrage leveren aan het opvangen van
prijsfluctuaties die bij voorbeeld zijn
veroorzaakt door produktieschom-
Jerrie de Hoogh
melingen. Veel beleidsmaatregelen
Paul Struik
werken door traagheid, afsluiting
van nationale markten, onvoldoende
budget, enzovoort destabiliserend
voor de internationale prijzen .
3. Zoals De Hoogh elders uiteen
heeft gezet2, zijn permanente prijsregulering en subsidiering met het
doel een redelijk inkomen voor landbouwproducenten te bereiken welvaartstheoretisch aanvechtbare in-
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar
Landbouwpolitiek en hoogleraar Akkerbouw van de gematigde klimaatsgebieden aan de Landbouwuniversiteit Wageningen.
9. Structuurnota landbouw, regeringsbeslissing, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1989-1990, 21148, nrs.
2-3, Den Haag, 1990.
ten en/of het belasten van te inten-
Naschrift
sieve teelten met hectareheffingen
nauwelijks uitvoerbaar zal zijn. Zij
hebben in zoverre gelijk dat buitengebruikstelling van grond stellig gemakkelijker is te controleren. Toch
zal, zo menen wij, voor de Nederlandse land- en tuinbouw — en dus
ook voor de akkerbouw – een effectieve regelgeving ontworpen (moeten) worden ter veiligstelling van
In het bovenstaande weerwoord
richten De Hoogh en Struik de discussie op het niveau van de uitgangspunten. Hun reactie geeft een duidelijk inzicht en het lijkt ons niet nodig
hier nog veel aan toe te voegen.
Slechts op enkele punten willen we
ons schaarse milieukapitaal. En het
is die straffe regelgeving – waaronder volgens het rapport zeker ook regulerende heffingen op bestrijdingsmiddelen en stikstofmeststoffen
moeten vallen – die het aangrijpingspunt kan zijn voor de nevendoelstelling met betrekking tot het
produktievolume.
ESB 5-6-1991
nader ingaan.
1. Het is op zich een juiste constatering dat de relatief ongunstige inkomensontwikkeling in de akkerbouw
in Nederland verband houdt met de
verminderde bescherming via het
EG-landbouwbeleid, die voortkwam
uit steeds hoger oplopende budgetlasten. De melkveehouderij heeft
strumenten. Niet alleen treden
allocatie- en ruilvoetverliezen op,
maar binnen de landbouw wordt de
inkomensverdeling schever ten gunste van grote producenten , zullen
de ‘impulsen tot opvoering van de
produktiviteit’ worden versterkt, en
internationaal de problemen van
overproduktie worden vergroot. Het
in GATT-verband paal en perk stellen aan de ‘zichtbare hand’ van een
1. Zie A. Sards, Agricultural trade liberalisation and instability of world cereal markets, in: K. Burger, et al. (red.), Agricultural economics and policy: international
challenges for the nineties, Elsevier, Amsterdam, 1991, biz. 18-29.
2. J. de Hoogh, Instrumenten van landbouwpolitiek en hun effecten, in: J. de
Hoogh en HJ. Silvis (red.), EG-landbouw-
politiek van binnen en van buiten, Pudoc, Wageningen, 1990, hfdst. 2.
3. Zie C.G. Brown, Distributional aspects
of CAP price support, European Review
of Agricultural Economics, jg. 17, nr. 3,
1990, biz. 289-301; voor voorbeelden in
ontwikkelingslanden, zie World Bank,
World development report 1986, Oxford
University Press, Washington DC, 1986,
hfdst. 4 en 5.
beleid dat de wereldlandbouwmarkt
zo verstoort en landen dupeert die
het aan middelen ontbreekt om zich
hiertegen te wapenen, komt ons redelijk voor.
Het lijkt ons eveneens uit de proble-
men van het marktmechanisme te
volgen dat bij een agrarische sector
met – zeker op korte termijn – hoge
vaste kosten, varianten van vastrechtprijsstelling overweging verdienen.
Bij deze ontkoppeling van prijs- en
inkomensbeleid worden doelmatigheids- en verdelingsnadelen vermeden, en wordt via een niet aan de
produktie gekoppeld inkomensbestanddeel de beschikbaarheid van essentieel beschouwde landbouwprodukten gecompenseerd (dit overi-
gens niet zonder administratieve kosten). Op grond van dezelfde welvaartstheoretische argumenten moeten handelsbeperkende instrumenten voor welk nobel milieu- of landschappelijk doel ook met scepsis
worden bezien als maatregelen bij
de bron (produktie c.q. beheer) een
doelmatiger optie zijn.
4. Het grote verschil tussen budgetlasten en consumentenlasten van
landbouwbeleid komt ons wat kunstmatig over. Het moet voor een verbruiker toch weinig verschil maken
of de prijs van voedingsmiddelen bestaat uit een hoge produktprijs met
een laag btw-tarief, dan wel een lagere produktprijs met een hoog btwtarief. Er wordt al een aantal jaren gezocht naar een uniformering van de
btw-tarieven; een wat lagere prijs
voor agrarische produkten, te zamen
met een uniformering van de btw tot
een tarief geeft zeker mogelijkheden
voor de financiering van inkomensoverdrachten. Uiteraard is het een
politieke keuze in hoeverre berekende overdrachten ook daadwerkelijk
gefinancierd worden. Verder zal het
vaststellen van rechten op overdrachten grote problemen geven. Maar in
1968 heeft Van Riemsdijk hier al
eens een stuk over geschreven .
5. Het is gemakkelijker gezegd dan
gedaan: een effectieve produktiebeperking. Zelfs bij produkten, waar
de afzet geheel of grotendeels via de
verwerkende Industrie gaat (suiker
en melk) wijst de praktijk uit dat nog
steeds aanmerkelijke hoeveelheden
op de wereldmarkt worden gedumpt. De quotering voor suiker
loopt vanaf het eind van de jaren zestig, de melkquotering is in 1984 inge-
voerd. Het blijkt echter dat de besluitvorming in de EG niet leidt tot
het vermijden van de gesubsidieerde
export bij produkten met een quota-
systeem. Op langere termijn geldt
bovendien het probleem dat producenten – bij produktiebeheersing —
naar andere produkten gaan uitwijken die nog wel een hoog prijsniveau hebben, maar niet onder een
quotering vallen. Bij (andere) akkerbouwprodukten, zoals granen, is
produktiebeperking nog moeilijker
uitvoerbaar. Op zich lijkt het ons
een juiste keuze om de voorkeur te
geven aan een vermindering in het
gebruik van kunstmest en bestrijdingsmiddelen, bij voorbeeld via
een regulerende heffing, boven het
buiten gebruik stellen van grond. In
zo’n geval gebruikt men echter prijzen om te sturen.
Arie Kuyvenhoven en Arle Oskam
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar
Agrarische ontwikkelingseconomie en
universitair hoofddocent Algemene agrarische economic aan de Landbouwuniversiteit Wageningen.
4. J.F. van Riemsdijk, De landbouw conserveren of vernieuwen? ESB, 19 juni
1968, biz. 590-594.