ECONOMIE
Mededinging
Aansluiting
bii EG-beleid
gezocht maar
niet gevonden
brief goed aan bij de historie van eerdere beleidsstukken op dit terrein,
waar veelbelovende inleidingen werden gevolgd door tegenvallende activiteitenplannen.
In het vervolg van dit artikel zullen de
beleidsvoornemens van de staatssecretaris worden besproken, waarbij
zal worden getracht deze te beoordelen in het licht van de door haar zelf
aangegeven overwegingen, te weten
de economische ratio en de aansluiting bij het EG-mededingingsbeleid.
Het nieuwe beleid en de EG
In haar brief van 6 mei jongstleden
aan de Tweede Kamerl geeft staatssecretaris Van Rooy te kennen het Nederlandse mededingingsbeleid
te willen intensiveren. Twee belangrijke
redenen voert zij daarvoor aan: enerzijds de economische noodzaak om,
in het verlengde van het gestelde in
de nota Economie met open grenzen,
Nederlandse ondernemingen een
concurrentiële impuls te geven, anderzijds om aansluiting te zoeken bij
beleidsontwikkelingen
in andere lidstaten van de OESO en EG. Met dit
laatste wordt vooral aansluiting bij
het veel strengere mededingingsbeleid van de EG bedoeld.
De ferme taal in de inleiding van de
brief doet vermoeden dat het hier in
aanleg om een radicale ingreep gaat,
die haar niet door alle betrokkenen
in dank zal worden afgenomen. De
beleidsuitgangspunten
lijken dat vermoeden te bevestigen. Op één lijn
met de Europese hoofdstroom wordt
als uitgangspunt geformuleerd dat
zware beperkingen van de marktwerking zoals prijskartels, marktverdelingskartels en collectief-exclusiefverkeerskartels niet acceptabel
worden geacht. Dit zou pijn moeten
doen in de gelederen van het georganiseerde Nederlandse bedrijfsleven.
Nederland kent sinds jaar en dag immers paradijselijke omstandigheden2
voor die ondernemers die het strijdveld van de concurrentie willen verruilen voor de gemoedelijkheid van
de herenakkoorden
en de kartelafspraken. Wie echter op grond van
de inleiding, de motivering en de beleidsuitgangspunten
de verwachting
koestert dat hiermee het in kartels
georganiseerde bedrijfsleven een finale slag wordt toegebracht bij het
al te eenzijdig verdedigen van de gevestigde belangen, komt bij de
uitwerking van het een en ander bedrogen uit. De concrete beleidsvoornemens zijn veel magerder dan de
eerdere passages in de brief doen
verwachten. In dat opzicht sluit de
580
Wat zijn nu concreet de aangekondigde maatregelen uit de brief? De
belangrijkste beleidsmaatregel betreft een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 10 van de
Wet Economische Mededinging
(WEM). Deze amvb, die op z’n
vroegst medio volgend jaar zal kunnen ingaan, betreft een generieke
onverbindendverklaring
– dat wil
zeggen een algemeen verbod – van
horizontale prijsregelingen. Voor individuele kartels kan een ontheffing
van de onverbindendverklaring
worden aangevraagd waarbij het kartel
moet aantonen dat het algemeen belang ontheffing vereist. Voor de mededingingspraktijk betekent dit laatste een niet onbelangrijke omkering
van de bewijslast. Tot op heden
moesten de ambtenaren van EZ,
wanneer zij in een individueel geval
een onverbindendverklaring
op
grond van artikel 19 van de WEM
voorstelden, aantonen dat de desbetreffende mededingingsregeling
strijd opleverde met het algemeen
belang. Dat heeft er in de praktijk
van de WEM na 1960 toe geleid dat
onthutsend weinig inbreuken op het
algemeen belang door kartels in Nederland zijn geconstateerd. En dat
terwijl er in de loop der jaren toch
geen gebrek aan kartels is geweest3.
Omdat in de brief wordt aangegeven
dat het ontheffingsbeleid zal aansluiten op het vrijstellingsbeleid van de
EG (art. 85, lid 3), zou mogen worden verwacht dat ontheffingen niet
of nauwelijks worden verleend. Immers, de Commissie verleent ook
nooit een individuele ontheffing aan
een prijskartel.
Voor zover het de individuele ontheffingen betreft kan het ministerie in
de toekomst nog bewijzen dat het serieus aansluiting bij het EG-beleid
zoekt. Direct zorgen baren de uitzonderingsvoornemens
voor een groot
aantal categorieën van prijsafspraken, zoals voor afspraken tussen
landbouwcoöperaties
en haar leden
of bij voorbeeld voor franchise-organisaties, vrijwillig-filiaalbedrijven en
inkoopcombinaties
van detaillisten
in consumentengoederen
en voor
prijsregelingen bij de gas en elektriciteitsievering. Deze uitzonderingscategorieën lijken er met name op gericht de weerstand bij de organisaties voor het midden- en kleinbedrijf
op voorhand weg te nemen. Daarvoor moet echter wel een prijs betaald worden in termen van een aanzienlijke beperking van het bereik
van het verbod en een afwijking van
het EG-beleid. Groepsvrijstellingen
komen in het EG-beleid ook voor,
maar niet voor prijsovereenkomsten.
Zo wordt in de EG-groepsvrijstelling
voor franchise-overeenkomsten
uitdrukkelijk het regelen van de prijs
verboden. Iets dergelijks geldt voor
overeenkomsten in de landbouw.
Ook de uitzondering voor prijsafspraken in de energiesector lijkt, nu
de Commissie recent op dit terrein
actief is geworden, op gespannen
voet te staan met het EG-beleid.
Er wordt gekozen voor een stapsgewijze intensivering van het beleid
binnen de bestaande systematiek
van de WEM (blz. 8). Dit geeft meteen al aan dat de beoogde versterking van het beleid slechts beperkt
zal zijn. Toch is het teleurstellend
dat voor andere concurrentiebeperkende afspraken geen echt nieuw
beleid wordt geformuleerd. Ten aanzien van marktverdelingsregelingen
wordt volstaan met de mededeling
dat de Commissie Economische Mededinging (CEM), het adviesorgaan
in deze zaken, naar haar mening gevraagd zal worden over de wenselijkheid van algemene onverbindendverklaring van dit soort afspraken.
Verder wordt nauwlettende toetsing
aangekondigd van individuele marktverdelingsafspraken,
branchebescherming en assortimentsbeperkingen in winkelcentra en toelatingsen erkenningsregelingen.
Dit blijft
nog ver verwijderd van het veel
strengere EG-beleid waar concurrentiebeperkende afspraken als marktverdelingsregelingen,
gezamenlijke
verkoopkantoren,
collectief exclusief verkeer en dergelijke vrijwel
zonder uitzondering worden verboden. Voor een goede aansluiting op
1. Mededingingsbeleid,
Kamerstuk 22
093, nr. 1, vergaderjaar 1990-1991.
2. Zie onder andere H.W. de Jong, Nederland: het kartelparadijs van Europa?, ESB,
14 maart 1990, blz. 244-248; en L. Peeperkom, Mededingingsbeleid
op klompen,
Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, nr. 4,
1987, blz. 57-75.
DEZE WEEK
het EG-beleid zou een algemeen
verbod op concurrentie beperkende
afspraken te verkiezen zijn, ondersteund door individuele ontheffingen en groepsvrijstellingen voor gewenste vormen van samenwerking.
Ten slotte kan hier nog opgemerkt
worden dat, zonder verdere argumentatie, de noodzaak van een Nederlands fusiebeleid, analoog aan de vorig jaar in werking getreden Europese
fusiecontrole, in het geheel niet genoemd wordt. Een wat bevreemdende situatie, gezien de concentratietendens die ook de Nederlandse
economie treft en de aandacht die in
andere lidstaten aan dit onderwerp
wordt besteed. Wat betreft de controle op misbruik van economische
machtsposities wordt slechts een studie beloofd naar de mogelijkheden
om het optreden effectiever te maken.
Behoudens het beoogde verbodsregime voor horizontale prijskartels betreffen de concrete beleidsvoornemens nog enkele niet onbelangrijke
procedurele zaken. Zo wordt overwogen of gestudeerd op de mogelijkheid de wet aan te passen zodanig
dat alle vrije-beroepsbeoefenaars
onder de werkingssfeer van de WEM,
en dus ook de voorgenomen verbodsmaatregeKen),
zullen vallen.
Ook wordt eraan gedacht de ECD
een uitbreiding van haar bevoegdheden te verlenen en de adviezen van
de CEM een openbaar karakter te geven (hetgeen hopelijk zal leiden tot
wat meer belangstelling van economen voor het onderwerp mededingingsbeleid). Maar over een ander
teer punt in de bestaande wetgeving, de bijzonder lage maximale
boete op overtreding van de WEM
(j 25.000), wordt weer met geen
woord gerept. En je hoeft toch niet
in Chicago te wonen om vast te stellen dat het effect van een verbod in
sterke mate bepaald wordt door de
pakkans èn de hoogte van de sanctie. Ook hier zou een convergentie
met het EG-beleid niet misstaan.
De economische ratio
Ook op industrieel economische
gronden alsook vanuit algemeen
economisch gezichtspunt zijn er wat
opmerkingen bij de Nederlandse
aanpak te plaatsen. First things first.
Industrieel economen zullen bij het
voorgestelde pakket maatregelen op
verschillende punten de wenkbrauwen fronsen. Zoals de brief van de
staatssecretaris terecht opmerkt, komen marktverdelingsregelingen
“veelal voor in combinatie met horizontale prijsregelingen, maar kun-
ESB 5-6-1991
nen daarvoor ook een alternatief vormen” (blz. 10).
Theoretisch consistent beleid vraagt
er dan ook om beide te verbieden.
Maar, wanneer er vanuit opportunistische, politieke of bestuurlijke overwegingen dan toch een volgtijdelijkheid moet worden aangebracht in de
beleidsvoorstellen,
dan had een keuze voor een generiek verbod van
marktverdeling en quotering, alvorens tot een verbod van prijsafspraken over te gaan, meer voor de hand
gelegen. Zuivere of kale prijsafspraken zijn, zonder ondersteunende
markt – of winstverdelingsafspraken,
zelden een lang leven beschoren.
Marktverdelingsafspraken
daarentegen kunnen heel wel een stabiel en
monopolistisch winstniveau genereren, zonder dat expliciet de prijzen
onderling worden gefixeerd. Daar
komt bij dat de toetreding of marktuitbreiding van lastige (potentiële)
concurrenten effectiever belemmerd
kan worden door middel van produktie- en/of afzetafspraken dan
door prijsafspraken. Zo komen ook
toetreding belemmerende afspraken
als collectief-exclusief-verkeerskartels eerder voor verbod in aanmerking daar dit soort afspraken prijsfixatie en marktverdeling op de
langere termijn beschermen. Een
wat ongelukkige keuze dus, die verder niet gemotiveerd wordt.
Consequent had overigens geweest
in dezelfde moeite ook individuele
verticale prijsbinding generiek te verbieden, met de mogelijkheid van ontheffing en vrijstelling. Collectieve
verticale prijsbinding is sinds 1964 al
verboden en met betrekking tot de
individuele variant hiervan (één fabrikant of importeur die met zijn distributeurs afspraken maakt over de
verkoopprijs aan het publiek) is onlangs weer gekozen voor de halfslachtige oplossing van het werken
met een – per definitie altijd achterhaald – lijstje van goederen waarvoor prijsbinding verboden is. Voor
alle overige goederen is individuele
verticale prijsbinding (ivp) derhalve
toegestaan. Maar ook ivp vergt of
heeft tot gevolg dat de distributeurs
hun prijzen op hetzelfde niveau fixeren. Deze inconsistentie in de wijze
waarop tegen prijsfixatie wordt aangekeken, met name uitmondend in
een beperkte vrijheid van ivp, laat
echter onverlet dat de Nederlandse
overheid – naar ik vrees zonder zich
daarvan bewust te zijn – een theoretisch modern standpunt heeft ingenomen. Zelfs in Amerika gaan er, onder invloed van het Chicago-
gedachtengoed over verticale relaties tussen ondernemers, stemmen
op om individuele verticale prijsbinding een ‘rule of reason’status te verlenen. Het criterium voor een ontheffing van het verbod op prijsafstemming is in die voorstellen echter niet
of het desbetreffende produkt al dan
niet op een lijstje van verdachte zaken voorkomt, maar of er al dan niet
een dominante positie in een van de
schakels van de betrokken bedrijfskolom bestaat.
Met betrekking tot het macro-economische belang van de voorgestelde
maatregelen kan ik korter zijn. Een
doorrekening van de effecten van
het teleurstellende mededingingsbeleid in Nederland bestaat er niet.
Daarvoor is de belangstelling die
economen voor het mededingingsbeleid aan de dag hebben gelegd te gering geweest. Bovendien zijn welvaartstheoretische schattingen van
de voor- en nadelen van concurrentiebeperkingen wetenschappelijk
niet al te betrouwbaar4.
Wat kunnen we kwalitatief gezien
verwachten als effect van de beoogde maatregelen? De bedoelde effecten zijn duidelijk in de brief te vinden: een hogere concurrentiedruk
die moet leiden tot lagere prijzen, betere kwaliteit en snellere innovatie.
Met andere woorden, de importongevoelige sectoren van de Nederlandse
economie die een door afspraken
dichtgetimmerde en weinig dynamische indruk maken dienen te worden
opengebroken. Concurrentiebeperkende prijs- en marktverdelingsafspraken en toetredingsbelemmerende praktijken moeten worden teruggedrongen. Het is echter niet te verwachten dat dit zal worden bereikt
met het wel zeer beperkte pakket
maatregelen dat nu is gepresenteerd.
Indien zulke effecten serieus willen
worden nagestreefd is een radicalere
aanpak en daarmee aansluiting bij
het EG-beleid noodzaak.
Luc Peeperkorn
De auteur is verbonden
Universiteit Rotterdam.
aan de Erasmus
3. Elk jaar worden in de jaarverslagen
over de toepassing van de WEM zo’n 200
kartels geteld waar, in een of andere
vorm, de prijs wordt geregeld.
4. Zie onder andere EM. Scherer en D.
Ross, Industrial market structure and
economie performance, Boston, 1990. In
deze derde editie geven de auteurs zelf
geen schatting meer in tegenstelling tot
eerdere edities.
581