De dienstenonderhandelingen
in het kader van de GATT
De in december vorig jaar in Montreal gehouden ‘mid-term review’ van de multilaterale
handelsbesprekingen in de Uruguay-ronde faalde als gevolg van het landbouwconflict
tussen de EG en de VS. Door dit tegenvallende resultaat op landbouwgebied is in de pers
het resultaat op een ander gebied, namelijk dat van de handel in diensten, positiever
beoordeeld dan het in feite is. De belangrijkste meningsverschillen tussen de
onderhandelingspartners blijven bestaan. Mocht het landbouwconflict in april worden
opgelost, dan zou het dienstenverkeer wel eens tot de volgende impasse in de
Uruguay-ronde kunnen leiden.
DR. H. VERBRUGGEN – DRS. J.M. POMP*
Bij het begin van de Uruguay-ronde kregen de onderhandelingen over liberalisatie van het Internationale dienstenverkeer prioriteit. Het waren vooral de Verenigde Staten die resultaten op dit onontgonnen gebied van de internationale handel wilden boeken. Daarmee werd bewust het
risico gelopen dat een tegenvallend resultaat bij de dienstenliberalisatie de gehele Uruguay-ronde kan doen mislukken. Dit zou fnuikend zijn voor het prestige van de GATT
en daarmee voor de ontwikkeling van de wereldhandel.
Maar er doemt nog een gevaar. Ook al wordt er overeenstemming bereikt over een akkoord voor liberalisatie
van de handel in diensten, dan is het beslist niet denkbeeldig dat een dergelijk akkoord zoveel voorwaarden, beperkingen, uitzonderingen en ontsnappingsclausules zal kennen, dat alleen al daardoor de geloofwaardigheid van de
GATT aangetast wordt. De vele uitzonderingen op de regel krijgen dan immers een legale status en scheppen een
precedent.
In het licht van de ‘mid-term review’ die begin december
vorig jaar in Montreal werd gehouden mag het verbazing
wekken dat het succes van de Uruguay-ronde ook zou afhangen van de dienstenonderhandelingen. Bij die midterm review was het vooral het conflict tussen de VS en de
EG over het EG-landbouwbeleid dat overeenstemming in
de weg stond.Dit neemt echter niet weg dat de dienstenonderhandelingen eveneens het uiteindelijke succes van
de Uruguay-ronde in gevaar kunnen brengen.
De ministeriele verklaring
__
In September 1986 werd in Punta del Este tijdens het
agenda-overleg voor een nieuwe GATT-ronde een merkwaardig compromis bereikt met betrekking tot de handel in
diensten. De VS hechtten grote waarde aan besprekingen
over liberalisatie van de handel in diensten; zij zetten daarvoor zelfs het doorgaan van een nieuwe GATT-ronde op
14
het spel. De ontwikkelingslanden, onder aanvoering van
India en Brazilie, voelden zich oven/alien door de hoge inzet van de VS en brachten een veelheid aan argumenten
naar voren om de handel in diensten buiten de nieuwe
GATT-ronde te houden.
De westerse landen.aldusde ontwikkelingslanden, hebben een comparatief voordeel in diensten, met name in de
als economisch progressief beschouwde financiele dienstverlening, consultancy, engineering en telematica. Vrijhandel zou dan volgens de ontwikkelingslanden leiden tot een
vergroting van hun netto diensteninvoer, een toenemende
druk op de betalingsbalans en frustratie van hun pogingen
om een binnenlandse dienstensector tot ontwikkeling te
brengen. Vooral dit laatste wordt door ontwikkelingslanden
van groot belang geacht in verband met de infrastructurele betekenis en de stimulerende rol die deze sector wordt
toegedacht voor het proces van economische ontwikkeling. De ontwikkelingslanden eisen daarom het recht op ‘infant-industry’-protectie. Het verzet van de ontwikkelingslanden wordt versterkt door ideologische en nationaalpolitieke weerstanden die in hoofdzaak terug te voeren zijn
op de vaak met internationaal dienstenverkeer gepaard
gaande buitenlandse investeringen. Ten slotte spelen er
voor de ontwikkelingslanden nog tal van onderhandelingsstrategische argumenten een rol om de dienstenonderhandelingen buiten de GATT te houden.
Het merkwaardige in het bereikte compromis is tweeledig. Ten eerste kwam men overeen onderhandelingen over
dienstenliberalisatie te starten in een aparte onderhande* De auteurs zijn respectievelijk als senior onderzoeker en onderzoeker verbonden aan het Economisch en Sociaal Instituut van
de Vrije Universiteit te Amsterdam. Zij nemen deel aan de programmastudie ‘De Internationale arbeidsverdeling n diensten’, gefinancierd door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
Met dank aan drs. H.H. Meeldijk, mr. P. van de Locht en drs. H.G.
Pol van het Ministerie van Economische Zaken voor hun verhelderend commentaar. Vanzelfsprekend zijn alleen de auteurs verantwoordelijk voor de inhoud van dit artikel.
lingsgroep. Deze onderhandelingen zouden gelijk op kunnen lopen met de onderhandelingen van de verdragsluitende partijen van de GATT over goederen. Beide onderhandelingsgroepen rapporteren wel aan de GATT-onderhandelingscommissie van de Uruguay-ronde. Ten tweede bevatde ministeriele verklaring van Punta del Este de zinsnededatdedienstenonderhandelingen gericht zullen moeten
zijn op de totstandbrenging van een “… multilateral framework of principles and rules for trade in services,…, with a
view to expansion of such trade under conditions of transparency and progressive liberalization and as a means of
promoting economic growth of all trading partners and the
development of developing countries”1. Met andere woorden, internationale handel, in dit geval in diensten, leidt niet
meer automatised tot economische groei in ontwikkelingslanden. De afzonderlijke vermelding dat uitbreiding van de
dienstenhandel ook zal moeten leiden tot ontwikkeling van
ontwikkelingslanden is de zogenaamde ontwikkelingsdoelstelling van deze ministeriele verklaring.
Belangrijkste onderhandelingsthema’s
De in januari 1987 begonnen besprekingen in de onderhandelingsgroep voor diensten, kenmerken zich door een
uitvoerig heen en weer gepraat over begrippen, uitgangspunten en regels voor een eventueel multilateraal akkoord,
zonder dat er expliciet onderhandeld wordt. In de besprekingen zijn vier hoofdthema’s te onderkennen.
Allereerst wordt veel aandacht besteed aan de meest
geschikte vorm van een overeenkomst. Moet gestreefd
worden naar een allesomvattend akkoord waarin zowel de
algemene regels en gedragcodes zijn opgenomen als een
specifieke uitwerking daarvan op sectoraal niveau? Of is
het verstandiger te streven naar een soort ‘parapluakkoord’, met daaronder afzonderlijke uitgewerkte sectorale akkoorden?
Ten tweede is de definitie van een verhandelbare dienst
vanaf het begin een wederkerend punt van discussie. Of
anders gesteld, welke diensten zouden onder een multilateraal akkoord moeten vallen. Wanneer alleen die diensten
daaronder begrepen worden die daadwerkelijk zelf een nationale grens overschrijden, dan zou een mogelijk akkoord
slechts betrekking hebben op een zeer beperkte categorie
van verhandelde diensten. Een ruimere definitie van een
verhandelbare dienst omvat bij voorbeeld ook transacties
waarbij een vestiging en/of een tijdelijk verblijf van de dienstenproducent in de afzetmarkt onontbeerlijk is. Ook is het
mogelijk dat de consument zich over een landsgrens heen
verplaatst naar de dienstenproducent. Deze ruimere vormen van internationaal dienstenverkeer bevatten gevoelige politieke elementen, omdat het dan in feite kan gaan om
directe buitenlandse investeringen en immigratie.
Het derde hoofdthema van de besprekingen heeft betrekking op de vraag of de GATT-spelregels, die hun waarde bewezen hebben bij de vrijmaking van de goederenhandel, ook toegepast kunnen worden op het dienstenverkeer.
Het gaat dan over nationale behandeling, meestbegunstiging, reciprociteit en doorzichtigheid.
Nationale behandeling houdt in dat de regelgeving voor
een markt geen onderscheid gemaakt mag worden tussen
nationale en gei’mporteerde produkten. Bij een dienst echter kan het produkt nauwelijks ge’identificeerd worden: het
produktieproces is de dienst. Dat nationale behandeling
dan zou moeten betekenen dat buitenlandse producenten
gelijk behandeld moeten worden met binnenlandse producenten wordt lang niet door iedere onderhandelingspartij
erkend.
De meestbegunstigingsclausule levert met betrekking
tot de dienstenhandel eveneens verscheidene interpreta-
ESB 4-1-1989
ties op. Indien niet alle partijen meedoen aan een dienstenakkoord of partijen belangrijke voorbehouden aantekenen
bij de sectorale uitwerking of bij de algemene toepassing
van overeengekomen uitgangspunten, moet dan wel aan
alle partijen onvoorwaardelijke meestbegunstiging gegund
worden?
Onder reciprociteit werd in voorgaande rondes de onderlinge uitwisseling van handelsconcessies op gelijkwaardige basis verstaan. Daarvan kan volgens de ontwikkelingslanden bij de dienstenhandel voorlopig geen sprake zijn. Zij zijn niet van zins in gelijke mate met de ontwikkelde landen hun eigen markten te openen; dat zou de ontwikkeling van een binnenlandse dienstensector verstoren.
De monniken zijn niet gelijk. In dit verband is het begrip relatieve reciprociteit naar voren gebracht.
De besprekingen over het streven naar doorzichtigheid
hebben betrekking op het algemeen bekend en inzichtelijk
maken van de vaak zeer complexe nationale regelgeving
voor de dienstensector. Het gaat dan over welke regelgeving, op welke wijze en hoe verplichtend.
Ten vierde wordt er uitvoerig gesproken overde interpretatie van de zinsnede in de ministeriele verklaring dat een
overeenkomst”… shall respect the policy objectives of national laws and regulations applying to services… “2. Er bestaat een spanning tussen enerzijds het streven naar een
voortgaande liberalisatie en anderzijds het respecteren
van nationale beleidsdoelstellingen en de bestaande nationale regelgeving met betrekking tot de dienstensector.
Voor de bescherming van de consument, maar ook voor
bescherming van de culturele identiteit en omwille van nationale veiligheidsredenen, is de dienstensector in veel landen strikt gereglementeerd. Nationale beleidsdoelstellingen kunnen ook gericht zijn op economische ontwikkeling.
De ruimte die overblijft voor handelsliberalisatie moet dus
zorgvuldig afgeperkt worden. Uitgemaakt moet worden
wanneer er nu sprake is van gepaste dan wel van niet-gepaste nationale regelgeving. Alleen niet-gepaste regelge-
ving is onderhandelbaar.
Belangrijkste punten van geschil
De verschillen in de onderhandelingsposities spitsen
zich toe op twee punten. Wanneer de partijen aan de hand
van deze verschillen in twee kampen worden verdeeld, valt
deze indeling ruwweg samen met die tussen ontwikkelde
landen en ontwikkelingslanden.
Het eerste geschilpunt betreft de interpretatie van de
Punta del Este-verklaring. De ontwikkelde landen, met de
VSs voorop, spannen zich vooral in voor een ‘multilateral
framework of principles and rules’ om dienstenliberalisatie
gestalte te geven, terwijl de ontwikkelingslanden het accent
veel meer leggen op het laatste deel van de doelstelling,
namelijk ‘the development of the developing countries’.
Omdat de ontwikkelingslanden hun dienstensector eerst
nog verder tot ontwikkeling willen brengen, is protectie naar
hun inzicht nodig, indien mogelijk aangevuld met uitbreiding van hun dienstenuitvoer. Zij zijn doorgaans tegenstander van liberalisatie van het dienstenverkeer.
De ontwikkelde landen willen nog wel zo ver gaan dat
de ontwikkelingslanden hun dienstensector langzamer en
minder vergaand liberaliseren dan zijzelf, maar het oogmerk van de onderhandelingen blijft toch liberalisatie. Binnen de ontwikkelde landen zijn er overigens wel meningsverschillen over de aandacht die moet worden besteed aan
de wensen van de ontwikkelingslanden. Terwijl de VS in de
1. J. Michael Finger en Andrzej Olechowski (red.), The Uruguay
round – a handbook on multilateral trade negotiations, Wereldbank, Washington, 1987, biz. 240.
2. Op. cit.
15
onderhandelingen nauwelijks melding maken van de ontwikkelingsdoelstelling tonen de meeste andere ontwikkelde landen meer bereidheid om hier serieus rekening mee
te houden. Ook zij zijn echter niet veel verder gekomen dan
het tonen van bereidheid, omdat nog onduidelijk is hoe de
ontwikkelingsdoelstelling precies moet worden uitgewerkt.
Het verschil van mening over de ontwikkelingsdoelstelling binnen de ontwikkelde landen hoeft overigens niet te
betekenen dat er verschillen zijn in hun affiniteit met de zorgen van de ontwikkelingslanden. Een alternatieve verklaring wijst erop dat de VS bereid zijn tot concessies op het
gebied van goederen om zo de ontwikkelingslanden in een
dienstenakkoord te betrekken. In de EG bestaat deze bereidheid veel minder, omdat de goederen die in aanmerking komen vaak arbeidsintensieve goederen zijn die ook
in de EG zelf worden geproduceerd. Door de hoge werkloosheid in de EG is er weinig animo om de invoer van juist
deze goederen te liberaliseren. Vandaar de voorkeur van
de EG voor een dienstenakkoord waarmee alle partijen tevreden zijn, onafhankelijk van wat er in de goederenbesprekingen wordt gerealiseerd3.
Het tweede geschilpunt tussen de ontwikkelingslanden
en de ontwikkelde landen betreft de definitie van een verhandelbare dienst. Omdat voor veel diensten commercie’le
aanwezigheid in een markt onontbeerlijk is, en omdat de
meeste landen de commercie’le aanwezigheid van buitenlandse dienstverlenende bedrijven slechts in zeer beperkte mate toestaan, menen de VS, en ook de EG, dat onderhandelingen over liberalisatie van het dienstenverkeer alleen zin hebben als ook gesproken wordt over het recht
van vestiging. Het gaat daarbij onder meer om het recht
van een bank of een luchvaartmaatschappij om ter plekke
een kantoorte openen en diensten te leveren.
De ontwikkelingslanden hebben hierop afwijzend gereageerd. Het recht van vestiging heeft in feite betrekking op
directe buitenlandse investeringen en ditonderwerp willen
de ontwikkelingslanden buiten de dienstenonderhandelingen houden.
De ontwikkelingslanden, met name Mexico, pleiten
daarentegen voor een zodanige verruiming van de definitie dat ook internationaal verhandelde arbeidsdiensten dus tijdelijke arbeidsmigratie – daaronder vallen. Een aantal ontwikkelingslanden heeft reeds een belangrijke netto
uitvoerpositie in deze arbeidsdiensten. Het gaat dan onder
meer om bouwploegen, seizoenarbeiders en kindermeisjes, maar ook om computerprogrammeurs en artsen. Op
dit moment zijn de olie-exporterende landen in het Midden
Oosten de belangrijkste bestemming voor de uitvoer van
deze arbeidsdiensten door ontwikkelingslanden, aangezien de arbeidsmarkt van de ontwikkelde landen grotendeels afgesloten is voor arbeid uit de ontwikkelingslanden4.
Dit gaat de ontwikkelde landen op hun beurt weer te ver.
Verplaatsing van de produktiefactor arbeid overgrenzen is
een zaak van immigratiepolitiek, zo menen zij, en dat is een
binnenlandse aangelegenheid die niet in een handelsronde ter discussie staat5.
Naast deze twee hoofdpunten van geschil zijn er nog
meningsverschillen binnen de afzonderlijke kampen. Binnen de ontwikkelde landen bestaat weliswaar in grote lijnen consensus over de uiteindelijke doelstelling van de onderhandelingen, maar over het tijdsbestek waarbinnen
deze moet worden gerealiseerd is minder overeenstemming. De VS hebben de meeste haast en streven
ernaar om voor het einde van de Uruguay-ronde overeenstemming te bereiken over een algemeen raamwerk en
over de sectorale uitwerking daarvan. De andere ontwikkelde landen, met name de EG, menen dat de dienstenonderhandelingen reeds geslaagd kunnen worden genoemd
indien overeenstemming over een algemeen raamwerk
wordt bereikt en een begin is gemaakt met de sectorale uitwerking. De EG stelt voor een meerjarig proces van notifi-
16
catie op gang te brengen. Dit houdt in dat exporterende landen de handelsbarrieres die zij op hun exportmarkten ondervinden aanmelden bij een ‘regulations committee’. Dit
comite stelt vervolgens voor iedere dienstensector vast of
de barrieres betrekking hebben op gepaste dan wel nietgepaste regelgeving6. In periodieke rondenzou dan onderhandeld kunnen worden over de gevallen van niet-gepaste regelgeving, op basis van bepaalde varianten van de
principes van reciprociteit en meestbegunstiging.
Het streven van de EG om niet op korte termijn tot een
akkoord te komen hangt vermoedelijk samen met de interne beslommeringen op het vlak van de eenwording van de
Europese markt. Wanneer de EG zich vastlegt in een akkoord met derde landen betekent dit een beperking van de
bewegingsvrijheid met betrekking tot nieuwe (interne en
externe) EG-rege!geving. Daarom zou het bereiken van
een akkoord met derde landen alvorens de eenwording van
de Europese markt voor diensten een feit is, de kans op interne consensus kunnen verkleinen.
Er is nog een tweede punt dat geleid heeft tot wrevel tussen de EG enerzijds en de VS en Japan anderzijds. Het
betreft hier het voornemen van de EG om op het gebied
van de financiele dienstverlening een beleid van reciprociteit te gaan voeren. Daaronder wordt in deze context verstaan dat aan een financiele instelling van buiten de EG
slechts dan toegang tot de interne markt wordt verleend,
indien financiele instellingen uit alle lidstaten toegang krijgen tot de markt van het land van origine van de betreffende financiele instelling. Bovendien heeft de EG bekend gemaakt zij niet tevreden zal zijn met een akkoord waarin
slechts nationale behandeling is opgenomen. Nationale
behandeling zou immers, aldus de EG, betekenen dat buitenlandse financiele instellingen in de EG een veel grotere vrijheid van opereren hebben dan EG-instellingen in niet
EG-landen, omdat de financiele sector in die landen meer
gereguleerd zou zijn dan in de EG. Daarom moeten in de
visie van de EG in een akkoord tevens bepalingen worden
opgenomen die effectieve markttoegang (voor EG-instellingen) garanderen.
Ook binnen de ontwikkelingslanden lopen de meningen
op een aantal punten uiteen. Zo is er naast India en Brazilie, die vanaf het begin tegenstander van de dienstenbesprekingen waren, ook een aantal ‘zwijgende voorstanders’. Het betreft hier vooral de nieuwe industrielanden
Hong Kong en Singapore, maar ook Zuid-Korea is na de
kennismaking met de Amerikaanse bilaterale reciprociteitspolitiek de voordelen van een multilateraal akkoord
gaan inzien. Argentinie maakte aanvankelijk deel uit van
de groep van landen die het feist tegen de dienstenonderhandelingen was gekant, maar vanwege landbouwbelangen nu een gematigder positie inneemt.
Bereikte resultaten
Over de complexiteit van een liberalisatieproces voor de
handel in diensten bestaat eensgezindheid. Dit is geen onbelangrijke constatering, want het betekent dat men gedu3. Zie K.A. Koekkoek, Trade in services, the developing countries
and the Uruguay round, The World Economy, jg. 11, nr. 1,blz. 151155.
4.ZieJ.M. Pomp, Liberalisatie van het dienstenverkeer: doorbraak
van de noord-zuid impasse via de factor arbeid?, Internationale
Spectator, jg. 42, nr. 12, december 1988, biz. 756-763.
5. In een gesprek met een van de Amerikaanse vertegenwoordigers bij de Uruguay-ronde was deze slechts bereid toe te geven
dat het onderwerp ‘op tafel ligt’, maar niet dat het ‘onderhandelbaar’ is. De EG stelt zich lets bereidwilliger op.
6. Met nadruk wordt er in het EG-voorstel op gewezen dat economische protectie in ieder geval wordt gerekend tot de categorie
niet-gepaste regelgeving.
s’lende de eerste jaren van de onderhandelingen is gaan in• 2ien dat de verwachtingen bijgesteld dienen te worden.
* Over de omvang en de reikwijdte van een eventueel ak- koord is men bescheidener geworden en men houdt er ern: stigrekening mee dat de onderhandelingen nietbinnen vier
jaar kunnen worden afgerond.
Maar met deze gemeenschappelijke inzichten houdt de
eensgezindheid wel op. De tekst die de onderhandelingsgroep over diensten heeft opgesteld als leidraad voor de
mid-term review behelst dan ook niet meer dan een opsomming van de bestaande meningsverschillen. Clayton Yeutter, de belangrijkste onderhandelaar voor de VS, omschreef het stuk als “the worst document I’ve ever seen
come to a ministerial meeting”7.
In Montreal werd een nieuwe tekst opgesteld die geleid
heeft tot een voorlopig akkoord. In de pers werd dit akkoord
in het algemeen een succes genoemd8, hoewel daar bij nadere beschouwing weinig reden voor blijkt te zijn.
Een van de weinige punten waarover overeenstemming
werd bereikt, is dat binnenkort een aanvang zal worden gemaakl met de onderhandelingen op sectoraal niveau.
Daarnaast bestaat het akkoord voor een belangrijk deel uit
een lijst van regels en gedragscodes die een rol kan gaan
spelen bij de verdere onderhandelingen. Het betreft hier
onder meer nationale behandeling, doorzichtigheid en
meestbegunstiging. Van deze regels wordt echter slechts
gezegd dat ze relevant voor de onderhandelingen worden
geacht. Met andere woorden, ministers hebben zich er niet
op vastgelegd hoe deze regels als leidraad zullen worden
gehanteerd bij het verdere onderhandelingsproces.
Voorts werd op aandrang van de VS besloten dat bepaalde sectoren van een eventueel akkoord kunnen worden uitgesloten “for certain overriding considerations”. De
VS lijken zo de mogelijkheid open te willen houden om bepaalde sectoren (denk bij voorbeeld aan het conflict met de
EG over de toepassing van het begrip reciprociteit op de financiele dienstverlening) op bilaterale wijze te regelen.
Het geheel overziend moet worden geconcludeerd dat
het bereikte akkoord op dienstengebied vrij mager is. Weliswaar zijn op een paar punten afspraken gemaakt voor de
verdere onderhandelingen, maar de belangrijkste meningsverschillen tussen de onderhandelingspartners blijven bestaan. Voorwaarde voor een omvattend dienstenakkoord aan het einde van de Uruguay-ronde is daarom dat
er in de resterende onderhandelingsperiode een oplossing
wordt gevonden voor deze punten van geschil.
Drie scenario’s
Er zijn ruwweg drie verschillende scenario’s denkbaar
voor het vervolg van de dienstenonderhandelingen. In het
eerste scenario blijft men streven naar een zo breed mogelijk multilateraal akkoord waar alle verdragsluitende partijen van de GATT aan meedoen. Dit is in het belang van
de ontwikkelde landen want die krijgen (op termijn) toegang
tot nieuwe afzetmarkten voor hun diensten. Vooral de nieuwe industrielanden mogen zich in een grate belangstelling
verheugen. Het is ook in de opvatting van de ontwikkelingslanden het best denkbare scenario. In de eerste plaats omdat een breed akkoord ondenkbaar is zonder dat voldoende met hun wensen rekening is gehouden. Dit laatste kan
worden gerealiseerd door in een dienstenakkoord expliciet
aandacht te besteden aan de ontwikkelingsdoelstelling, of
doordat de ontwikkelde landen concessies doen op een
gebied buiten de dienstenonderhandelingen, bij voorbeeld
de landbouw. In de tweede plaats omdat alleen een multilateraal akkoord de mogelijkheid biedt zich te verweren tegen bilaterale druk van de VS. Bij het ontbreken van een
multilateraal dienstenakkoord zullen de VS op basis van
ESB 4-1-1989
hun nieuwe handelswet bilateraal marktopeningen proberen te forceren. De onlangs voor Amerikaanse maatschappijen geopende verzekeringsmarkt van Zuid-Korea is daarvoor een duidelijk teken9. Een eventuele vergelding door
de VS ten opzichte van een afzonderlijk land is voor dat
land zeer moeilijk te weerstaan. Een multilateraal akkoord
kan dan als een gezamenlijk schild fungeren.
Voor het prestige van de GATT zou het bereiken van een
dergelijk breed multilateraal akkoord in eerste instantie
gunstig zijn. Op andere dan politieke gronden zou het echter een niet onverdeeld succes kunnen blijken te zijn. Door
het integraal opnemen van de ontwikkelingsdoelstelling
wordt de kerngedachte van de GATT-vrijhandel is het beste voor de wereldeconomie – verder uitgehold. Uitzonderingen, voorwaarden en voorzieningen krijgen dan immers
een legale status. Deze precedenten zullen hun uitwerking
op andere terreinen van de wereldhandel niet missen. Om
die precedentwerking te beperken wordt er dan ook al aan
gedacht een mogelijk dienstenakkoord een aparte status
te geven in de vorm van een GAS (General Agreement on
Services).
Het tweede scenario omvat een beperkt dienstenakkoord tussen de OESO-landen, eventueel aangevuld met
een beperkte groep ontwikkelingslanden, bij voorbeeld de
Aziatische nieuwe industrielanden. Een voor de hand liggende reden waarom een breed multilateraal akkoord zou
kunnen stranden is de weigering van de ontwikkelde landen, met name de VS, om in de ogen van de ontwikkelingslanden voldoende tegemoet te komen aan de integratie van
de ontwikkelingsdoelstelling. Een gedragscode voor technologie-overdracht of vaste afspraken met betrekking tot
marktaandelen is bij voorbeeld voor de ontwikkelde landen
vooralsnog niet bespreekbaar. Hoewel met een beperkt akkoord de ontwikkelde landen afzien van marktvergroting
voor hun dienstenuitvoer naar de ontwikkelingslanden, is
het denkbaar dat zij aan een beperkt akkoord de voorkeur
geven boven een ‘slecht’ multilateraal akkoord. Onder dit
scenario kan dan ook de meest liberale overeenkomst tot
stand gebracht worden, waarschijnlijk onder toepassing
van een voorwaardelijke meestbegunstigingsclausule. De
aan een beperkt akkoord deelnemende landen zullen dan
onderling niet discrimineren, maar die vrijheid blijft iedere
deelnemer wel behouden ten opzichte van niet-deelnemende landen.
De ontwikkelingslanden staan in dit scenario echter vrijwel met lege handen; zij hebben weinig mogelijkheden om
in het kader van een dienstenakkoord te profiteren van uitbreiding van de uitvoer. Bovendien komen ze geheel alleen
te staan tegenover mogelijke vergelding door de VS10. En
ten slotte kunnen de ontwikkelingslanden wanneer zij niet
aan een dienstenakkoord meedoen minder concessies
verwachten op andere onderhandelingsterreinen waar hun
belangen zeer groot zijn, zoals een verscherping van de
voorwaarden waaronder anti-dumping- en anti-subsidiemaatregelen mogen worden genomen of een hervorming
van artikel 19 (de vrijwaringsclausule) . Voorde GATTbetekenteen beperkt akkoord voor diensten zonder meer verlies van prestige. Het is dan geheel afhankelijk van de on7. The Economist, 10 december 1988.
8. Zie bij voorbeeld: The negotiators made much progress [..] towards GATT rules for trade in services, The Economist, 17 december 1988.
9. Zie bij voorbeeld Yoon Je Cho, Some policy lessons from the
opening of the Korean insurance market, The Worldbank Economic Review, jg. 2, nr 2, 1988, biz. 239-254.
10. Onlangs is gebleken dat ook EG-acties op dit terrein te vrezen
zijn. De Europese Commissie stelde in oktober 1988 voor om de
vrachttarieven van de Zuid-Koreaanse Hyundai koopvaardijvloot
op haar route Europa-Australie met ongeveer 26 procent te belasten in verband met vermeende oneerlijke concurrentie ten opzichte van Europese lijnvaartdiensten.
11. Zie B.M. Hoekman, Services as the quid pro quo for a safe-guards code, The World Economy, juni 1988.
17
derhandelingsresultaten op de andere terreinen of de Uruguay-ronde nog een succes kan worden.
Met is natuurlijk ook nog mogelijk dat de onderhandelingen in de dienstengroep geheel mislukken. Dit derde scenario is niet ondenkbeeldig. Te meer daar het steeds duidelijker wordt dat het belang van internationaal verhandelbare diensten – en daarmee wellicht ook het politieke gewicht – de afgelopen jaren is overschat. Met name de in de
Verenigde Staten levende hoop dat het tekort op de goederenbalans gecompenseerd zou kunnen worden door
een overschot op de dienstenbalans blijkt de laatste jaren
sterk aan realiteitswaarde te hebben ingeboet.
Dienstenhandel VS en EG_____________
In de VS is het grote politieke gewicht dat werd toegekend aan dienstenliberalisatie wel verdedigd door te wijzen
op het positieve saldo op de ‘invisibles’-balans12. Aangenomen werd kennelijk dat dit saldo de sterke concurrentiepositie van Amerikaanse dienstenexporteurs bewijst. Bij
nadere beschouwing (zie tabel 1), blijkt echter dat het
grootste deel van dit overschot voor rekening komt van opbrengsten van buitenlandse (directe en portefeuille) investeringen. Deze investeringen hebben nietalleen betrekking
op de dienstensector, maar ook op Industrie en mijnbouw.
Het overschot op de eigenlijke dienstenbalans bedraagt
slechts enige miljarden dollars. Bovendien zijn de uitkomsten van de dienstenonderhandelingen niet voor alle internationaal verhandelde diensten belangrijk. Toeristenstromen naar de VS betreffen vooral toeristen uit ontwikkelde
landen en deze stromen zijn reeds vrij. Maritiem en overig
transport heeft betrekking op diensten die bijna geen enkel
land wenst te liberaliseren, met inbegrip van de VS zelf. Intellectuele eigendomsrechten, ten slotte, worden in een
aparte onderhandelingsgroep besproken, los van de dien-
Tabel 2. Handel in diensten van de EG-10 met derde landen in 1984, in miljarden ecu’s (1 ecu = 0,7$ in 1984)
Totale externe
Met niet-OESO-
dienstenhandel
landen
Export Import Saldo Export Import Saldo
Transport
37,4
Transportverzekering
1,3
Toerisme
23,4
Intellectuele eigendom 3,7
Bancaire dienstverlening3 2, 7
Verzekeringsdiensten,
anders dan 2
3,4
Constructie- en
ingenieursdiensten
11,6
Film, radio, t.v.
0,6
b
Overige diensten
27,9
Totaal
111,8
Investeringsinkomen 123,6
Arbeidsinkomen
4,0
Goederenhandel (p.m.)366,4
37,8
1,6
24,1
5,3
1,5
-0,4
-0,4
-0,7
-1,7
1,2
13,9
0,3
4,3
0,6
0,6
15,2
0,3
4,8
0,2
0,1
-1,2
0,0
-0,5
0,5
0,5
2,7
0,7
0,4
0,3
0,1
7,1 10,0
2,9
0,0
0,0
0,1
2,7
8,6
7,2
8,6 38,8 31,0
-3,5 47,8 38,1
-0,3
1,3
1,2
-0,9 159,1 162,7
6,9
0,0
1,5
7,8
9,8
0,0
-3,7
4,4
0,6
25,0
103,2
127,0
4,3
357,4
a. Exclusief het verschil tussen betaalde en ontvangen interest, de belangrijkste bron van inkomsten voor banken.
b. Onder andere: commissies, diensten die verband houden met handel,
diensten die verband houden met technologie overdracht, diensten tussen
delen van hetzelfde concern.
Bron:GATT-secretariaat, The European Community’s external trade in services, 1987.
te zijn dan voor de Verenigde Staten. Ook voor de EG geldt
dat de uitkomsten van de dienstenonderhandelingen
slechts invloed zullen hebben op de dienstencategorieen
transport (voor zover het niet-maritiem transport betreft, dat
is ruwweg de helft van de post transport), verzekeringen,
bancaire dienstverlening, ingenieursdiensten, mediadiensten en overige diensten.
De voor de VS gemaakte opmerkingen over de post ‘in-
stenonderhandelingen. De enige post op de dienstenba-
vesteringsinkomen’ gelden ook voor de EG, zij het dat deze
lans waarvoor de onderhandelingsresultaten van belang
zijn betreft de post ‘overige zakelijke dienstverlening’, met
een positief saldo in 1985 van minder dan 4 miljard dollar.
Tabel 2 bevat vergelijkbare gegevens voor de EG. De
EG-dienstenhandel met derde landen blijkt absoluut, maar
ook in vergelijking met de goederenhandel, omvangrijker
post alleen voor het EG verkeer met niet-OESO-landen
een overschot laat zien. Tabel 2 laat ook zien dat het grootste deel van de dienstenhandel van de EG binnen de
OESO-landen plaatsvindt.
Het effect van een eventueel dienstenakkoord op de
dienstenuitvoer van de VS en de EG zal dus, zeker op korte en middellange termijn, slechts gering kunnen zijn. Wanneer de vestigingseisen voor dienstenproducenten in het
buitenland verruimd worden, kan de opbrengst via de post
investeringsinkomen groterzijn. Dit zou vooral voor de VS
van belang zijn en het is dan ook begrijpelijk dat zij zich in
de onderhandelingen juist daarvoor inspannen.
De aanvankelijk hooggespannen verwachtingen op verruiming van de dienstenuitvoer raken in de VS verder gefrustreerd door een slinkend positief saldo op de dienstenbalans. In 1981 bedroeg dit saldo nog 9,6 miljard dollar, terwijl het in 1985 gedaald was tot niet niet meer dan 0,2 miljard dollar (zie tabel 1). In 1986 en 1987 liep het positieve
saldo op de dienstenbalans weer op tot ruim 3 miljard dollar. Maar in deze jaren doet zich de onverwachte ontwikkeling voor dat het dienstensaldo van de VS met de ontwikkelingslanden omslaat van een overschot in een tekort.
Een mogelijke verklaring voor deze ontwikkeling wijst op
het restrictieve economische beleid dat de laatste jaren in
Latijns-Amerika, met name in Mexico en Brazilie, is gevoerd. Dit beleid heeft geleid tot een beperking van zowel
de goederen- als diensteninvoer. Een andere mogelijkheid
is dat de concurrentiepositie van de Amerikaanse diensten-
Tabel 1. Handel in diensten van de VS, 1981 en 1985, in
miljarden dollars
Export
1 . Toerisme
1 981
1985
2. Personenvervoer
1981
3. Maritiem en ander
transport
4. Intellectuele
1985
1981
1985
1981
eigendomsrechten
5. Overige zakelijke
1985
1981
dienstverlening
6. Totaal 1-5
1985
1981
1985
7. Investeringsinkomen 1981
1985
8. Arbeidsinkomen
1981
1985
9. Goederenhandel (pm)1981
1985
12,9
11,7
3,1
3,0
12,6
14,3
7,3
8,5
5,2
7,6
41,7
45,1
86,4
90,5
0,3
0,2
237,1
214,0
Import
11,5
17,0
4,5
7,4
12,5
16,3
0,7
0,2
2,9
4,0
32,1
44,9
52,3
65,8
0,5
0,6
265,1
338,3
Saldo
1,4
-5,4
-1,4
-4,4
0,1
-2,0
6,6
8,3
2,2
3,6
9,6
0,2
34,1
24,7
-0,2
-0,4
-28,0
-124,3
Bran: 1 t/m 7 + 9: Rachel McCulloch, International competition in services,
in: Martin Feldstein (red.), The United States in the world economy, Cambridge, Massachusetts, 1987.
8. IMF, Balance of payments yearbook, 1987.
18
12. Zie Rachel McCulloch, International competition in services,
in: Martin Feldstein (red.), The United States in the world economy, Cambridge, Massachusetts, 1987, biz. 371.
r
exporteurs is overschat. Met is in ieder geval wel duidelijk
dat de ontwikkelingslanden voor de VS voorlopig nog niet
een veelbelovende exportmarkt zijn. De EG doet het op die
markt, zoals blijkt uit label 2, veel beter.
Evaluatie
Uit het bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat voor de ontwikkelde landen het bereiken van een
breed multilateraal akkoord een hoge prijs heeft in de vorm
van omvangrijke concessies. Daarom is het scenario van
een beperkt akkoord tussen de ontwikkelde landen en de
nieuwe industrielanden een aantrekkelijk alternatief. De
meest belovende uitbreiding van exportmarkten wordt dan
immers gerealiseerd, zonder dat de ontwikkelde landen
veel water bij de wijn behoeven te doen.
Het is eveneens van belang te constateren dat, welke
van de scenario’s ook realiteit zal worden, de GATT als wereldwijde vrijhandelsorganisatie schade zal oplopen: hetzij
in de vorm van legalisering van allerlei vrijhandelsvreemde, maar (in de ogen van de ontwikkelingslanden) ontwikkelingsrelevante voorwaarden en voorzieningen in het eerste scenario, hetzij in de vorm van een dienstenovereenkomst waar maar een beperkt aantal landen aan mee zal
doen in het tweede scenario. De schade voor de GATT en
de wereldhandel is het grootst wanneer de dienstenonderhandelingen mislukken.
Er wordt tot slot met nadruk op gewezen dat de uitkomst
van de dienstenonderhandelingen niet alleen bepaald worden door de merites van die onderhandelingen zelf. Alle
aan de Uruguay-ronde deelnemende landen, dus ook de
ontwikkelingslanden, zijn zich terdege bewust van wat in
de onderhandelingen met de term ‘globality’ wordt aangeduid. Daarmee wordt bedoeld dat concessies op het gebied van diensten en goederen uitgeruild kunnen worden.
Elk land zal uiteindelijk in 1990 de totale uitkomst van de
Uruguay-ronde beoordelen. Het is in dit licht wenselijk dat
er minder prioriteit aan een dienstenakkoord wordt gegeven. Het mag althans geen breekpunt meer zijn. De dienstenonderhandelingen hebben meer tijd nodig om uit te
kunnen monden in een goed en werkbaar akkoord.
H. Verbruggen
J.M. Pomp
vervolg van biz. 13
weer volgens ons model van de extra werkloosheid vanwege de gestegen kosten van de sociale zekerheid.
Bij deze simulatie past de kanttekening dat ons model
de sterke stijging van de werkloosheid in het begin van de
jaren tachtig in wezen onverklaard laat. Wij hebben immers
in de werkgelegenheidsvergelijking een dummy- variabele
gebruikt om een goede beschrijving te kunnen geven van
de omvangrijke werkgelegenheidsdaling in de jaren 1981
tot en met 1983. Blijkbaar is er voor de huidige hoge werkloosheid noch een simpele verklaring, noch een simpele
remedie.
Conclusie
__
__
__
___ __
Met behulp van macro- en meso-economische gegevens hebben wij gepoogd verbanden op te sporen tussen
sociale-zekerheidsvariabelen en de werkgelegenheidsc.q. werkloosheidsontwikkeling in Nederland vanaf 1964.
De aanwijzingen dat minimumloon en werkloosheidsuitkeringen betekenis hebben voor de situatie op de arbeidsmarkt, zijn zwak te noemen. Afwenteling van collectieve
lasten is wel aantoonbaar maar simulaties wijzen uit dat het
arbeidsmarktmechanisme beleidsinspanningen op dit terrein ter verlichting van de werkloosheidsproblematiek voor
een groot deel zou kunnen frustreren.
Wij hebben bij onze studie het wondermedicijn tegen de
werkloosheid niet in de sociale-zekerheidssector gevonden. Hiermee sluiten wij niet uit dat andere onderzoeksmethoden een ander licht werpen op de relatie tussen sociale-zekerheidsvariabelen en werkloosheid. Zo is er recentelijk verslag gedaan van micro-economische studies naar
de effecten van een verlaging van het minimumloon7. In
deze studies worden, zij het als voorlopig resultaat, zeer
aanzienlijke werkgelegenheidseffecten van een minimumloonsverlaging gevonden. Nu is het altijd moeilijk de merites van verschillende onderzoeksmethoden te beoordelen
en tegen elkaar af te wegen. Bij micro-economisch onderzoek is een kernvraag of verdringings- en andere substitutieprocessen goed zijn weergegeven. Het macro-economische effect van maatregelen kan wel eens kleiner zijn dan
de micro-economie suggereert. Hoe dit ook zij, de uitkomsten van ons onderzoek hebben ons in ieder geval een flinke dosis scepsis gegeven ten aanzien van de beleidsmogelijkheden om de werkloosheid binnen afzienbare termijn
substantieel terug te dringen.
Bernard Compaijen
Klaas Arie Springer
Hans Vijlbrief
7. A.H.Q. van Soest en A. Kapteyn, Minimumlonen en de werkloosheid in Nederland, Stichting Economisch Instituut Tilburg,
1988; Centraal Planbureau, Gevolgen verlaging minimumloonkosten, een verkenning, Werkdocument nr. 25, Den Haag, September 1988.
ESB 4-1-1989
19