Effecten van ontbinding van
ontwikkelingshulp
Bij de ontwikkelingssamenwerking is de laatste jaren veel nadruk gelegd op de
handelsbevorderende effecten van hulp voor de donorlanden. Zo worden
hulpontvangende landen in veel gevallen verplicht een deel van de overgedragen
koopkracht te besteden in het donorland. Omdat dit soort binding van hulp ook negatieve
gevolgen heeft voor de donoren, is het niet bij voorbaat duidelijk dat ontbinding per saldo
nadelig is voor de hulpgevende landen. In dit artikel worden schattingen van de effecten
van partiele ontbinding in EG-verband gepresenteerd. De auteurs komen tot de slotsom
dat een dergelijke maatregel geen grote economische problemen zal oproepen, vooral
omdat de positieve effecten van binding veel kleiner zijn dan algemeen wordt
aangenomen.
DR. C.P.A. BARTELS* – MR. DR. C.J. JEPMA **
Inleiding
Ontwikkelingshulp kan worden opgevat als een overdracht van koopkracht van een donorland naar een ontvangend land. De omvang van deze transfer wordt gewoonlijk opgevat als een maatstaf voor de internationale
solidariteit van de donor met de armste bevolkingsgroepen in de wereld. Het is echter juister daarbij ook rekening
te houden met de effecten van de hulpverlening en de
voorwaarden waaronder de hulp wordt verschaft. Een van
de belangrijkste elementen van deze voorwaarden is de
binding van de hulp. Onder binding van hulp verstaat men
gewoonlijk de verplichting van de ontvanger om de overgedragen koopkracht te besteden aan goederen en
diensten afkomstig uit het donorland.
De overwegingen van de donor om hulp te binden lijken
op het eerste gezicht voor de hand te liggen: de donor wil
via controle op de plaats van aanbesteding van de verschafte fondsen de eigen economie bei’nvloeden. Evenwel, meer en meer begint men in de EG-donorlanden te
beseffen dat binding van hulp lang niet altijd kan worden
geeffectueerd en zelfs uiteindelijk nadelige effecten kan
hebben voor de donoren zelf. Vandaar dat er sprake lijkt te
zijn van een toenemende belangstelling voor beleidsvarianten, waarin donoren besluiten tot ontbinding van hulp.
Vooral varianten waarin donoren besluiten collectief hiertoe over te gaan zijn in discussie.
In dit artikel wordt getracht een beter inzicht te geven in
de effecten van binding in buitenlandse-hulprelaties. Het
verkregen inzicht wordt vervolgens gebruikt voor het
schatten van mogelijke effecten van een politiek gericht op
verminderde binding binnen de Europese Gemeenschap
1). Verondersteld is dat men een politiek compromis zou
accepteren waarin de huidige vorm van binding wordt vervangen door een partiele ontbinding op EG-niveau; d.w.z.
de ontvanger dient de hulp binnen de Gemeenschap te
besteden, doch mag zelf beslissen over de keuze van het
EG-land. Deze beleidsvariant is in zoverre realistisch, dat
enerzijds een stap zou worden gezet in de richting van ontbinding en dus van protectie binnen de EG, doch anderzijds dat de politiek vermoedelijk (nog) niet haalbare stap
naar volledige ontbinding niet wordt genomen.
De opbouw van dit artikel is als volgt. Ten eerste zal het
onderwerp van de studie in een bredere context worden
812
geplaatst door aandacht te schenken aan de economische
effecten van buitenlandse hulp voor de donorlanden in het
algemeen en zal een korte beschrijving van de studie worden gegeven. Ten tweede wordt er enige basisinformatie
gepresenteerd over de huidige binding. Hierbij wordt tevens een gedetailleerde beschrijving van de sectorale samenstelling van hulpstromen gegeven, aan de hand waarvan de relatie tussen de structuur van de hulpstromen en
de bestaande specialisaties in de verschillende nationale
economieen kan worden onderzocht. Ten derde worden er
empirische schattingen gepresenteerd van de gevolgen
van bestaande binding en van de afschaffing van binding
op internationale handelsstromen. Het artikel wordt beeindigd met enkele beleidsaanbevelingen die worden afgeleid uit de resultaten van het empirische onderzoek.
Inhoud en schets van de studie
Ontwikkelde landen hebben een buitenlandse-hulpbeleid gevoerd met als hoofddoel het ondersteunen van
ontwikkelingslanden bij hun streven naar economische
groei. Maar in het nabije verleden is een tendens waarneembaar om buitenlandse hulp ook, of vooral als een instrument voor het beTnvloeden van internationale handel
en dientengevolge de economische ontwikkeling in de
donorlanden zelf te hanteren. Dit blijkt bij voorbeeld uit de
toenemende aandacht die de effecten van buitenlandse
hulp op de economie van de donor in recente publikaties
hebben gekregen. In een aantal publikaties is getracht een
schatting te maken van de hulpgelden die terugvloeien
naar de binnenlandse Industrie als gevolg van bilaterale
en multilaterale hulprelaties. Afgaande op schattingen
voor Nederland, West-Duitsland, Groot-Brittannie en
* Directeur van Euro Bartels, buro voor economisch onderzoek en
beleidsondersteuning te Oudemolen (Drenthe)
* * Verbonden aan de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit
Groningen.
1) Dit artikel is een samenvatting van het rapport Economic impacts
of untying foreign aid of EC countries, dat in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directoraat Generaal Internationale Samenwerking, werd opgesteld. De auteurs zijn de heren dr. A. van Zon,
H.H. Vlessert en G. Lensink zeer erkentelijk voor de bijdrage die ze
verleend hebben bij de uitvoering van het onderzoek.
Denemarken kan gesteld worden dat de afgelopen jaren
ruwweg zo’n 70% van de bilaterale hulp rechtstreeks leidde tot bestedingen in de donorlanden. De precieze cijfers
verschillen voor de verschillende donorlanden. Over de
mate waarin exportorders tiberhaupt door hulp gefinancierd worden, ongeacht waar de hulp vandaan komt, zijn
slechts enkele gegevens bekend. Zo is voor West-Duitsland een totaalcijfer van 125% berekend en voor GrootBrittannie van 114% 2).
Een andere indicatie van de genoemde tendens is te vinden in de feitelijke beleidsvoering. In diverse landen zijn
pogingen ondernomen om de betrokkenheid van het particuliere bedrijfsleven bij het buitenlandse hulpbeleid te vergroten. Zozijn in bepaalde landen de bilaterale relaties uitgebreid, ten koste van de multilaterale. Bovendien hebben
de meeste donorlanden nieuwe maatregelen genomen om
de besteding van buitenlandse hulp te beTvloeden. Dit betekent dat binding is toegenomen. Deze tendens lijkt in
strijd met de algemeen onderschreven wens de onafhankelijke ontwikkeling van derde wereldlanden te stimuleren. Zo’n ontwikkeling lijkt gebaat te zijn bij een verdere
vermindering van binding. Uit de vaak gehanteerde argumenten om de relatie tussen hulp en handel te intensiveren, kan worden afgeleid dat de empirische kennis omtrent
de economische effecten van verschillende typen buitenlandse hulp op de donorlanden beperkt is.
De onderhavige studie is uitgevoerd met het doel deze
kennis te verbeteren en zodoende bij te dragen aan een
betere basis voor een evenwichtige besluitvorming met
betrekking tot ontwikkelingssamenwerking. De studie is
specifiek gericht op de effecten op de economiee’n van de
EG-landen die kunnen worden toegesch’reven aan binding
van buitenlandse hulp. Het empirische inzicht wordt daarna gebruikt om de mogelijke gevolgen te evalueren van
een beleidsinitiatief tot verdere ontbinding van hulp van de
EG-lidstaten, gecoordineerd en gecontroleerd door de
EG-commissie.
Ten einde de effecten van binding en ontbinding van
hulp te schatten is er een empirische analyse van gedetailleerde gegevens ten aanzien van buitenlandse hulp en Internationale handel gemaakt. Er is een methode ontwikkeld om de samenstelling van gebonden hulpstromen af te
leiden in termen van goederencategorieen die vergelijkbaar zijn met de onderverdeling die in handelsstatistieken
wordt gehanteerd. Met deze gegevens kan een
comparatief-statische analyse uitgevoerd worden om te
schatten in welke mate handelsstromen kunnen worden
bei’nvloed door een verminderde binding, aangenomen
dat de totale handelsstromen niet bei’nvloed worden. Op
een kwalitatieve manier wordt dan verder onderzocht hoe
deze kwantitatieve schattingen moeten worden aangepast
om andere relevante factoren in de beschouwing op te nemen. De analyse is beperkt gebleven tot de EGdonorlanden, terwijl de gebruikte empirische data betrekking hebben op het eind van de jaren zeventig en het begin
van de jaren tachtig.
Binding van ontwikkelingshulp
De grootste moeilijkheid bij het beschrijven van de intensiteit van binding betreft de verschillende vormen van
bestedingsbeperking. Binding kan inhouden datdep/aafs
van de besteding is vastgelegd (b.v. alleen het donorland).
Beperkingen ten aanzien van degoederen en diensten die
uit de transfer worden gefinancierd, of regels ten aanzien
van de bestemming van de fondsen (projecten en programma’s) zijn andere vormen van binding. Gewoonlijk is
van een combinatie van deze drie vormen sprake. In het
vervolg zal onder binding de eerstgenoemde vorm worden
verstaan (regionale binding), tenzij anders vermeld, omdat
dat de vorm is waarop gewoonlijk het meest de aandacht is
geconcentreerd.
Binnen de categorie regionale binding kunnen een aantal gradaties worden onderscheiden. Het ene uiterste is totaal gebonden hulp, welke geheel in het donorland moet
ESB 20-8-1986
worden besteed. Het andere uiterste is totaal ongebonden
hulp, waarvan de besteding geheel vrij is. Tussen deze
twee extremen in onderscheidt men meestal zes vormen
van wat partieel ongebonden hulp wordt genoemd. Dit betekent dat besteding beperkt blijft tot specifieke ontwikkelde en/of onderontwikkelde landen en niet alleen tot het
donorland. Over deze verschillende typen van binding
worden door het donorland gegevens ingediend bij het
Development Assistance Committee (DAC). Deze gegevens dekken echter niet geheel de bestaande binding, omdat bestedingsbeperkingen ook op een minder expliciete
wijze kunnen worden opgelegd. Deze laatste situatie
wordt informele binding genoemd. Het moge duidelijk zijn
dat het onmogelijk is een totaalbeeld te krijgen van alle
informele-bindingsvormen in de bestaande hulprelaties.
Het gevolg is dat men slechts ruwe benaderingen van de
feitelijke omvang van formeel en informeel gebonden hulp
kan maken.
In de literatuur worden ruwweg vier varianten onderscheiden van de mate waarin hulpfondsen aanleiding geven tot aanbesteding in het donorland:
a binding op basis van de officiele rapportage aan het
DAC (officiele binding);
b binding als onder a, aangevuld met (een schatting van)
de informele binding (feitelijke binding);
c binding als onder b, aangevuld met de omvang van de
aanbesteding in het donorland op basis van door de
donor verschafte ongebonden hulp (terugvloeiingspercentage);
d terugvloeiing als onder c, aangevuld met de omvang
van de besteding van ongebonden hulp van andere
donoren en Internationale instellingen.
Gewoonlijk worden de varianten uitgedrukt als percentage van de door de donor verschafte hulp; de varianten a,
b en c zijn in dat geval per definitie kleiner dan 100%; variant d kan evenwel de 100% overschrijden.
Voor dit artikel wordt het vertrekpunt gevormd door de
onder a genoemde benadering. Daarbij hangt de omvang
van de officiele binding sterk af van de mate waarin men de
diverse varianten van partiele ontbinding (zie hiervoor) als
bindingsvarianten wenst te beschouwen. Omdat de officiele statistieken van de OESO op dit punt niet geheel duidelijk zijn, is op basis van adviezen van OESO-deskundigen ten aanzien van het voor ons onderzoek beschikbafe
gegevensbestand verondersteld dat een aantal van de in
de statistieken onderscheiden partiele ontbindingsvormen
in de praktijk als gebonden kunnen worden beschouwd,
zulks i.t.t. de bindingsdefinitie van de OESO. Hierdoor verkrijgt men hogere (doch hopelijk juistere) bindingspercentages dan op basis van de OESO-definitie. Deze ,,correctie” impliceert evenwel niet dat informele binding wordt
opgenomen in de schatting. Op grand daarvan achten wij
het waarschijnlijk dat de gebruikte cijfers voor gebonden
hulp een kleine onderschatting van de echte binding
inhouden.
Door gebruik te maken van gegevens voor vijf EG-landen en een representatieve groep van elf ontvangende
landen, kan worden berekend dat ongeveer de helft van de
bilaterale hulp beschouwd kan worden als gebonden hulp.
Ter vergelijking: de officiele gegevens komen ruwweg op
de helft daarvan uit 3). Van de beschouwde landen is in
2) Zie hiervoor D. Schumacher, Development aid and employment in
the Federal Republic of Germany, Intereconomics, jg. 16, 1981, biz.
122-125; en R.S. May en N.C. Dobson, The UK development aid programme and the British domestic economy, Intereconomics, jg. 17,
nr. 1, 1982, biz. 20-25.
3) Zie bij voorbeeld OESO, Development Assistance Committee, Annual Report, Parijs, diverse jaargangen. Overigens verschillen de
voor de DAC-rapportage gebruikte gegevens enigszins van de voor
ons onderzoek gebruikte bestanden. De in dit onderzoek gebruikte
gegevens hebben betrekking op ‘commitments’, omdat alleen commitmentgegevens de vereiste mate van sectorale disaggregatie bezitten; in de DAC-rapporten wordt gewoonlijk gebruik gemaakt van ‘disbursement’-gegevens. Vanwege het feit dat de vertraging tussen de
in de statistieken gebruikte commitment- en disbursement-gegevens
volgens OESO-deskundigen tamelijk kort is, werd het gebruik van
commitmentgegevens niet bezwaarlijk geacht.
813
Nederland en West-Duitsland minder dan een derde van
debilateralehulpgebonden.ln Frankrijk, hetVerenigd Koninkrijk en Denemarken is dit aandeel echter groter dan
twee derde, waarbij Frankrijk met 93% het hoogst scoort.
Om deze cijfers in een breder perspectief te plaatsen, kan
worden opgemerkt dat bilaterale hulp tegenwoordig ongeveer tweederde van de ODA van DAC-landen vormt. Dit
aandeel van bilaterale hulp is de laatste jaren enigszins
afgenomen.
Uit de gebruikte gegevens blijkt tevens dat binding de
laatste jaren belangrijker is geworden. Terwijl in de periode 1978-1980 het aandeel van de gebonden hulp in bilaterale hulpstromen voor de vijf EG-landen wordt geschat op
44%, wordt voor de periode 1981-1983 een waarde van
56% gevonden. Deze trend was echter niet eensluidend
voor alle donoren. De grootste toename werd gesignaleerd in West-Duitsland en Denemarken; voor Frankrijk en
Nederland bleef de situatie min of meer gelijk; in het
Verenigd Koninkrijk trad een dating op.
Omdat binding meestal wordt gebruikt ten faveure van
bepaalde sectoren in de economie van de donor, is het interessant te onderzoeken welke sectoren in de ontvangende landen worden gesteund door gebonden hulp en welke
relaties er bestaan tussen een mogelijke concentratie op
specifieke sectoren en de structuur van de economie van
het donorland. Indien binding met name wordt gebruikt ter
bescherming van de zwakke sectoren in de economie, zou
men bij voorbeeld verwachten dat de allocatie van gebonden hulp niet de specialisatie zal weergeven die er in de
economie van de donor bestaat. Indien aan de andere kant
binding hoofdzakelijk wordt gebruikt ter versterking van de
concurrentiepositie van (concurrerende) bedrijven in Internationale handelsrelaties, zullen de economische specialisaties beter in de gebonden hulpstromen tot uitdrukking
komen.
Uit de gegevens kan allereerst een algemeen beeld afgeleid worden van concentratie van gebonden hulp op bepaalde bestemmingscategorieen in de ontvangende landen. Categorieen waarvoor het aandeel van de gebonden
hulp in de totale hulp hoog is, zijn bij voorbeeld handel, de
transportsector, de basismetaalindustrie en ondersteuning van overheidsbudgetten. Deze sectoren ontvangen
ook een groot deel van de gebonden hulpstromen. Voor
sectoren als landbouw, traditionele industrieen, sanitaire
diensten en sociale diensten blijkt een relatief klein deel
van de hulp gebonden. Deze sectoren ontvangen dan ook
een groot deel van de ongebonden hulpstromen. Dit zijn in
feite de sectoren waarin het aandeel van de lokale financiering in het algemeen hoog is. Het algemene beeld is dat
hoe ,,zwaarder” de industriele activiteit is die wordt
gesteund, des te groter de kans dat de hulp gebonden zal
zijn. Dit algemene beeld wordt ge’i’llustreerd met figuren 1
en 2.
In het bovenstaande zijn de verschillen tussen de diverse donorlanden nog niet tot uitdrukking gebracht. Met de
beschikbare gegevens kan worden onderzocht in welke
sectoren de diverse donoren hun hulp hebben geconcentreerd. Voor dit doel is de verdeling van de hulp van een donorland over de verschillende sectoren vergeleken met de
sectorale decompositie van de vijf donoren als groep. Het
resulterende specialisatiepatroon wordt vervolgens vergeleken met indicatoren van de comparatieve voordelen van
de individuele export van de EG-landen naar ontwikkelingslanden. De resultaten van deze analyse kunnen als
volgt worden samengevat.
Voor elke beschouwde donor verschilt de samenstelling
van gebonden hulpstromen aanzienlijk van die van ongebonden hulpstromen. Dit wordt duidelijk uit de berekening
van een correlatiecoefficient, de waarde daarvan blijkt te
varieren tussen 0,31 en 0,64. De samenstellingen van de
gebonden hulpstromen geven redelijk de comparatieve
voordelen weer van de donoren. Landen waar landbouw in
de economie een belangrijke plaats inneemt, zoals Denemarken en Nederland, leggen in hun gebonden hulp b.v.
een grotere nadruk op de agrarische activiteiten en chemicalieen (kunstmest). Landen als het Verenigd Koninkrijk
en West-Duitsland leggen daarentegen een relatief grote
814
Figuur 1. Gebonden ontwikkelingshulp per sector van
bestemming, geaggregeerde gegevens voor vijf donoren
en elf ontvangende landen, gemiddelde waarden over de
periode 1978- 1983.
AGfll
EXTfl TRADCHEM6ASI ENGI
Toetichting:
• = 1978; G = 1983. Zie label 1 voor deverklaring van de gebruikte afkortingen. De
vijf donorlanden zijn Denemarken, West-Duitsland, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De elf ontvangende landen zijn Bangladesh, Brazilie, Burkina Faso,
Egypte, India, Indonesia”, Ivoorkust, Marokko, Senegal, Soedan en Tanzania.
Voor nadere details omtrent de gebruikte gegevens wordt verwezen naar het volledige
rapport.
Figuur 2. Ongebonden ontwikkelingshulp per sector van
bestemming, geaggregeerde gegevens voor vijf donoren
en elf ontvangende landen, gemiddelde waarden over de
periode 1978-1985.
II
AGfll
EXTR TRAD CHEM BASI ENGI
nadruk op zware industriele sectoren als de basismetaalindustrie, energie en transport. Hieruit blijkt dat binding in
het algemeen wordt gebruikt om de bestaande comparatieve voordelen te versterken in de handel met de derde
wereld, terwijl aan de verdeling van de ongebonden hulp
andere motiveringen ten grondslag liggen. label 1 bevat
nadere
informatie over
de
specialisaties
in
gebonden-hulpstromen.
Effecten van binding op de economie van
de donoren
Zoals boven reeds werd opgemerkt wordt binding van
hulp aan besteding in het donorland algemeen beschouwd
als een effectief instrument om de economische effecten
van buitenlandse hulp voor de donor zelf te vergroten. Bij
grondiger bestudering van de mogelijke effecten van binding moet men echter erkennen dat het verre van duidelijk
is dat het netto resultaat van binding voor de economie van
de donor altijd positief uitpakt. Dit kan worden verklaard
door de negatieve effecten van binding op het efficiente
Tabel 1. De relatieve belangrijkheid van gebonden hulp
per sector van bestemming voor vijfdonoren en elfontvangendelanden, 1978-1983 a)
Sector
Agriculture
Extractive industries
AGRI
EXTR
Traditional industries
TRIM
CHEM
BASI
ENGI
ENER
TRAD
TRAN
BUSI
PUBL
SANI
Chemicals
Basic metal industries
Engineering
Energy
Trade
Transport
Finance/business
Public administration
Sanitary services
Social services
Finance of current
imports
Budget support
Emergency/distress relief
Debt re-organisation
SOCI
CURR
BUDG
EMER
DEBI
WestDuitsland
+++
+ ++
Nederland
+++
0
+ ++
+
Frankrijk
0
0
-t- + +
Dene-
marken
Afkorting
+
VK
+ +
+++
0
+
++
+
+
0
+++
+++
+ ++
_
0
+ + +
0
+ ++
0
+
+
—
+
a) Indelabel Is een kwalitatieve aanduiding gegeven van de belangrijkheid die een sec-
tor in hulpstromen inneemt, in vergelijking met gegevens voor de gehele EG. De scores
lopen uiteen van een sterke oververtegenwoordiging (+ + +) lot een sterke ondervertegenwoordiging (- – -).
gebruik van produktiecapaciteit in het donorland, door de
mogelijke vertraging van economische groei in de ontvangende landen en door het bestaan van een substitutieeffect. Deze factoren vereisen enige uitleg.
De invloed van binding op het gebruik van de produktiecapaciteit in het donorland moet worden gesplitst in een
korte-termijn- en een lange-termijneffect. Op korte termijn
zullen waarschijnlijk de positieve effecten van binding
domineren. De ontvangende landen zijn in feite verplicht
produkten te kopen van aanbieders in het donorland. Producenten met een zwakke industriele positie op de wereldmarkt worden door deze manier van protectie bevoorrecht. Producenten kunnen ook bevoorrecht worden van-
wege de gevolgen van binding voor de prijzen tegen welke
goederen en diensten worden verhandeld, die in het geval
van binding hoger lijken te zijn dan de normale wereldmarktprijzen. Op lange termijn kan er ook nog wel een positief effect bestaan voor zover de aan de hulpstromen opgelegde beperkingen aangepast zijn aan de comparatieve
voordelen van de donorlanden in plaats van aan die van de
ontvangende landen. Maar belangrijker is het negatieve
effect, voortvloeiende uit het feit dat binding, evenals andere vormen van protectionisme, de vereiste aanpassingen in de economische structuur van het donorland vertraagt, waardoor de produktiecapaciteit in feite niet op de
meest efficiente wijze wordt gebruikt.
Binding heeft ook indirecte effecten op de donorlanden
door haar invloed op de lange-termijn-groeimogelijkheden
van de ontwikkelingslanden. Gebonden hulp kan bijdragen aan een minder efficient gebruik van produktiecapaciteit in de ontvangende landen, bij voorbeeld vanwege een
nadruk op projecten die vanuit het oogpunt van de ontwikkelingslanden niet de optimale zijn en het leveren van varianten van gelijksoortige produkten uit verschillende donorlanden waardoor standaardisatie ontbreekt en efficientieverliezen optreden. Dit vertraagt in deze landen in feite
de economische groei en zodoende verminderen ook de
exportmogelijkheden voor de donorlanden.
Het effect van binding hangt ook af van de mate waarin
gebonden hulp wordt gebruikt als substituut voor andere
manieren om handelsstromen naar ontwikkelingslanden
te financieren. Indien een ontvangend land zowel goederen op commerciele basis importeert of wenst te importeren uit een donorland als deze via hulp verkrijgt, kan de
ontvanger gemakkelijk de hulpfondsen gebruiken ter financiering van de voorheen zelf gefinancierde benodigde
import uit het donorland. De via de hulp verkregen koopkracht kan dan door de ontvanger naar believen worden
besteed. Ook is het mogelijk dat in de onderhandelingen
met de donor wordt bewerkstelligd dat juist die goederen
en diensten in het kader van hulpprogramma’s worden geleverd die het ontvangende land anders zelf zou hebben
verworven. Ook dan is sprake van substitutie en draagt de
donor in wezen koopkracht over die door de ontvanger kan
worden besteed op een wijze en bij een leverancier
Wie is het meest gebaat bij ontwikkelingshulp?
ERR 5>0-R-198fi
R1R
volstrekt naar eigen keuze.
Substitutie leidt er dus toe dat de werking van binding
wordt ondergraven en dat de effectieve binding kleiner is
dan de feitelijke. Het spreekt voor zich zelf dat de omvang
van dit effect cruciaal is in de discussie over de relatie tussen de hulpverschaffing en de economie van de donor. Immers, indien mocht blijken dat de substitutie zeer omvangrijk is, is het in theorie mogelijk dat een toename van de gebonden hulpvaneen bepaalde donor met b.v. f. 100 mln.,
slechts extra export (en via export werkgelegenheid) genereert van een veel kleinere omvang. Binding is in dat geval
een illusie, omdat het ontvangende land, ondanks binding,
toch vrij is de goederen te kopen bij de meest concurrerende leverancier.
De indruk dat zich inderdaad op omvangrijke schaal
substitutie kan voordoen wordt in de beperkte, hoofdzakelijk op het Verenigd Koninkrijk betrekking hebbende empirische literatuur op dit terrein bevestigd 4). De vuistregel
die op het Britse Economic Service of the Foreign and
Commonwealth Office wel werd gehanteerd was dat circa
de helft van de binding van de hulp vanwege substitutie
niet kon worden geeffectueerd 5). Inmiddels zijn er evenwel aanwijzigingen dat de omvang van de substitutie sterk
kan verschillen per bilaterale ontwikkelingsrelatie. Op
grond van recent onderzoek met betrekking tot de Nederlandse hulp zijn er aanwijzingen dat er een positieve relatie
bestaat tussen de omvang van het substitutie-effect in een
bilaterale hulprelatie en de relatieve (vergeleken met andere donoren) omvang van de verschafte hulp en de economische positie van de ontvanger (ten opzichte van de
donor) 6). De indruk dat de substitutie omvangrijk kan zijn
werd in het genoemde onderzoek evenwel opnieuw bevestigd. Indien deze bevindingen ook van toepassing zijn
op gebonden hulp kan de conclusie worden getrokken dat
een belangrijk deel van de aangenomen positieve bindingseffecten in feite niet bepalend is voor de Internationale handel.
Bovenstaande opmerkingen maken duidelijk dat het
niet eenvoudig is om te bepalen wat het netto effect van de
binding is voor de economie van de donorlanden op lange
termijn. In de onderhavige empirische studie is dan ook
een duidelijke beperking aangebrachl. Deze houdt in dat
alleen statische effecten van gebonden hulp op de handelsstromen tussen donoren en ontvangers zijn bestudeerd. Er is dus afgezien van allerlei dynamische effecten
op de economie van de donor (zoals die in het bovenstaande werden besproken). Er is getracht een schatting te maken van de handelsstromen die in het recente verleden uit
gebonden hulp voortkwamen. Voor dit doel moest een
speciale schattingsprocedure ontwikkeld en toegepast
worden op vrij unieke data van gebonden hulpstromen.
Het grootste probleem in dit verband is dat er in de handelsstatistieken niet wordt aangegeven op welke manier
handelsstromen zijn gefinancierd, terwijl er in de hulpstatistieken geen adequate informatie wordt gegeven omtrent
de resulterende leveringen van goederen en diensten. De
buitenlandse-hulpdata zijn alleen gespecificeerd overeenkomstig de sectoren van bestemming. Het is voor ons doel
noodzakelijk deze data te vertalen in goederen- en dienstencategorieen zoals die in de handelsstatistieken voorkomen. Indien deze laatste samenstelling bekend is, kan
deze worden vergeleken met de samenstelling van handelsstromen die niet aan hulp gerelateerd zijn. Uit deze
vergelijking kunnen we de mogelijke effecten van de binding van hulp op handel afleiden.
De schattingsprocedure is gebaseerd op de redelijke
veronderstelling dat voor elke donor de samenstelling van
gebonden-hulpstromen naar een bepaalde bestemmingssector dezelfde is, ongeacht het land van bestemming. Dit
houdt bij voorbeeld in dat de bestedingssamenstelling van
Franse hulp aan de agrarische sector in Bangladesh dezelfde is als die van Franse hulp aan de agrarische sector
in andere ontvangende landen. Deze veronderstelling is
plausibel wanneer men ervan uitgaat dat de samenstelling
van alle gebonden hulp aan een bepaalde sector (ongeacht het ontvangende land) wordt bepaald door hetzelfde complex van factoren in het donorland, zoals compara-
816
Tabel 2. Gebonden hulp en export van acht donoren naar
32 ontwikkelingslanden, 1978-1983 a)
Donorland
Totale export
West-Duitsland
69,5
Frankrijk
Verenigd Koninkrijk
68,5
48,3
19,0
3,4
34,9
16,7
2,1
Nederland
Denemarken
llalie
Belgie/luxemburg
lerland
Totaal EG
262,4
Gebonden hulp
Relatieve belang
van gebonden
hulp
4,3
5,0
4,3
3,0
3,4
3,4
1,5
0,6
–
8,0
16,7
–
0,3
0,0
1,7
0,0
10,9
4,2
a) De cijfers voor hulp en handel zijn uitgedrukt in mrd. dollars. Ze geven cumulatieve
cijfersweervoordeperiode 1978-1983. Het relatieve belang van gebonden hulpisberekend door gebonden hulp uit te drukken als percentage van de overeenkomstige
exportstroom.
tieve voordelen en de betrokkenheid van specifieke bedrijven bij ontwikkelingsbeleid. Een recent in Nederland uitgevoerd onderzoek geeft bovendien enige empirische
steun aan deze veronderstelling 7). De genoemde veronderstelling impliceert overigens niet dat de goederenleveranties van een donor qua samenstelling gelijk zijn voor alle ontvangers, omdat immers de gewichten van de ondersteunde sectoren verschillen per ontvangend land.
Deze bestedingssamenstelling, weergegeven door
twaalf goederencategorieen als onderscheiden in de handelsstatistieken, wordt eerst bepaald voor die ontwikkelingslanden waarvoor mag worden aangenomen dat de
inkomende handelsstromen significant afhangen van gebonden hulp. Omdat hulp- en handelsdata niet geheel
overeenkomen, bij voorbeeld vanwege het feit dat een
deel van de handel niets met hulp te maken heeft, moeten
er additionele veronderstellingen worden gebruikt. Deze
zijn gesteld in de vorm van een lineair-programmeringsmodel waarmee voor elke bestemmingssector het typische bestedingspatroon van gebonden hulp van een gegeven donor benaderd kan worden. Door middel van deze
procedure worden de omvang en samenstelling geschat
van de uit gebonden hulp resulterende handelsstromen
voor de verschillende donoren en ontvangende landen.
Een eerste grove indruk van de mogelijke omvang van
het effect van gebonden hulp op handel wordt verkregen
indien de gebonden hulpcijfers worden uitgedrukt in procenten van de corresponderende handelsstromen. Op geaggregeerd niveau is dit effect klein. Dat wil zeggen, het
blijkt dat voor de onderzochte groepen donoren en ontvangende landen de totale hoeveelheid gebonden hulp gelijk
is aan ongeveer 4% van het corresponderende handelscijfer voor de periode 1978-1983. Gegeven de opmerkingen
omtrent het neutraliseren van negatieve effecten van binding op internationale handel, moet dit cijfer beschouwd
worden als een maximale schatting van het mogelijke totale effect van binding op handel. Op gedesaggregeerd niveau liggen deze cijfers wat anders. Voor bij voorbeeld Denemarken en Nederland werden hogere waarden gevonden en voor Belgie/Luxemburg lagere waarden. De verschillen zijn in label 2 weergegeven.
Er blijken ook verschillen te zijn tussen de ontvangende
4) Zie hiervoor A. Hopkins, Aid and the balance of payments, The
Economic Journal, 1970, biz. 1-22; A. Krassowski,/4;dand(/7e UK balance of payments, Londen,1965; R.S. May en N.C. Dobson, The impact of the United Kingdom’s bilateral aid programme on British industry, ODI-Review, jg. 20, nr. 2, 1979, biz. 1-22.
5) Zie hiervoor J. Healy en C. Clift, The development rationale for aid
re-examined, ODI-Review, jg. 21, biz. 14-34.
6) Zie hiervoor H. de Haan, C.J. Jepma en M.C. Quist (red.), Het effect van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid op de handelsbetrekkingen metde derde wereld, Rijksuniversiteit Groningen, 1984.
7) Zie hiervoor M.W. van Pelt, De besteding van de financiele hulpverlening en de effecten op de Nederlandse economie, Paper van de
Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1985.
label 3. De samenstelling van aan hulp gebonden en commerciele handelsstromen voorzes EG-donoren naar een bepaalde groep ontwikkelingslanden, 1978-1983, in procenten.
Handelscategorie b)
1
2
3
4
5
West-
hulpgebonden handel
Duitsland
commerciele handel
1
2
1
0
3
1
3
1
2
0
Frankrijk
hulpgebonden handel
commerciele handel
14
11
2
1
3
1
0
3
Verenigd
hulpgebonden handel
Koninkrijk
commerciele handel
4
1
2
1
3
2
commerciele handel
21
31
1
3
hulpgebonden handel
commerciele handel
18
28
Belgie/
hulpgebonden handel
Luxemburg
commerciele handel
Totaal EG
hulpgebonden handel
commerciele handel
—————
6
—————
11
7
8
9
10
12
11
21
14
13
33
35
1
8
9
11
8
5
5
2
1
1
7
13
16
19
19
17
1
0
15
18
10
6
2
0
1
1
1
0
10
8
10
26
21
28
8
6
24
22
8
5
1
0
2
1
4
3
2
1
10
20
16
10
8
13
12
6
14
8
5
4
4
0
2
0
3
1
0
0
2
0
14
10
4
7
36
35
7
5
8
10
6
4
1
0
5
13
1
0
7
1
4
1
2
0
10
14
15
10
25
20
6
9
12
11
7
5
6
8
10
9
1
2
2
0
2
6
1
1
11
14
13
13
23
23
11
7
16
19
7
6
3
1
Donor
Nederland
Denemarken
hulpgebonden handel
a) De cijferszijn gebaseerd op gegevens voor een bepaalde groep ontvangende landen, zoais loegelicht in het hoofdrapport. De rij ‘hulpgebonden handel’ geett de geschatte samenstel-
ling van de met deze hulp verbonden handelsstromen in procenten. De rij “commerciele handel” geeft deze samenstetling voor handelsstromen die niet met hulpgelden zijn
gefinancierd.
b) 1 = SITC 0; 2 = SITC 1 enz.; de categorieen 8, 9 en 10 hebben betrekking op onderdelen van S)TC 7, nl. op machines, telecommunicate en transportmateriaal.
landen. In 9 van de 32 onderzochte ontwikkelingslanden
behelst de waarde van de gebonden hulp meer dan 10%
vandecorresponderendeimportstroom. Binding blijkt met
name belangrijk voor de handelsrelaties met vroegere kolonien Suriname, de Nederlandse Antillen, Indonesie) en
met de minst ontwikkelde landen, die zeer afhankelijk van
hulp zijn om de import te f inancieren (bij voorbeeld Bangladesh, Burkina Faso, Jamaica, Mali, Tanzania, Senegal).
Interessanter dan deze geaggregeerde waarden zijn de
cijfers voor de verschillende goederen- en dienstencategorieen. Deze cijfers maken het mogelijk vast te stellen
welke bijzondere belangen (bij voorbeeld industriele sectoren) in de economie van de donor met binding worden
gediend. Dezelfde vraagstelling werd in het voorafgaande
reeds aan de orde gesteld door gebruik te maken van
gebonden-hulpdata voor de verschillende bestemmingssectoren. Met de boven-beschreven schattingsprocedure
kan evenwel een meer gedetailleerde analyse worden uitgevoerd door dezelfde desaggregatie te gebruiken als in
de handelsstatistieken. Het is dan mogelijk de geschatte
handelsstromen die voortvloeien uit gebonden hulp te vergelijken met de normale, commerciele handelsstromen.
Dit is voor die ontwikkelingslanden gedaan die een relatief
grote hoeveelheid hulp ontvangen. label 3 bevat informatie over de samenstelling van gebonden hulp en handel.
De algehele indruk uit deze cijfers, bij voorbeeld voor alle EG-landen te zamen, is dat het goederenpatroon van de
volledig met gebonden hulp gefinancierde handelsstromen ongeveer hetzelfde is als dat van de handelsstromen
die op een andere manier zijn gefinancierd. Dit resultaat
versterkt de voorgaande conclusie, getrokken uit de hulpdata overeenkomstig de bestemmingssectoren. In WestDuitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken lijkt de invloed van binding op sectoraal niveau kleiner
te zijn dan in Nederland en Belgie/Luxemburg. In deze
laatste landen blijkt voor bepaalde sectoren gebonden
hulp duidelijk een additionele beweegreden te bevatten
voor handel met ontwikkelingslanden, bij voorbeeld in het
geval van onbewerkte materialen in Belgie/Luxemburg en
in het geval van verwerkte produkten, telecommunicatie
en transportuitrusting in Nederland.
Al met al kan uit deze vergelijkende analyse van hulp- en
handelsdata worden geconcludeerd dat binding meer een
instrument lijkt te zijn dat bestaande comparatieve voordelen in de handel met ontwikkelingslanden versterkt, dan
een instrument dat specifieke sectoren in de donorlanden
beschermt. Bijgevolg zijn de effecten van binding op de
economie van de donoren klein en moeilijk te ontwarren
van die van andere handelspolitieke instrumenten.
ESR ?.f)-ft-198fi
Een gedeeltelijke afschaffing van binding
Na de effecten van binding te hebben beschouwd, kunnen ook de mogelijke gevolgen van een gedeeltelijke ontbinding van bilaterale hulp worden geanalyseerd. Er is een
simulatie gemaakt van de verschuivingen in handelsstromen die kunnen optreden indien binding van bilaterale
hulp van EG-landen beperkt zou blijven tot de eis van
besteding in de Europese Gemeenschap. Dit is in feite een
vorm van partiele ontbinding, omdat de mogelijkheid van
besteding buiten de Gemeenschap wordt uitgesloten. In
de praktijk is het waarschijnlijker dat besteding in ontwikkelingslanden ook toegestaan is. Maar met het oog op de
kwantitatieve analyse is deze laatste mogelijkheid uitgesloten.
Er zijn drie veronderstellingen gemaakt voor deze simulatie. Ten eerste wordt verondersteld dat ontbinding van
hulp voor een bepaalde ontvanger zal resulteren in een samenstelling van door gebonden hulp gefinancierde import
die dezelfde is als de samenstelling van commerciele import, met als enig verschil dat een correctie is toegepast
die de gebruikelijke afwijking van met hulp gefinancierde
import ten opzichte van commerciele import voorstelt. Ten
tweede wordt verondersteld dat de totale omvang van de
export van de groep donoren naar de betreffende ontvangende landen niet zal worden belnvloed door een beleidsverschuiving. (Deze veronderstelling is gerelateerd aan de
keuze van partiele ontbinding in een EG-context.) Ten derde wordt verondersteld dat voor elk in het kader van hulp
ge’i’mporteerd goed het regionale bestedingspatroon hetzelfde is als het regionale patroon van EG-aanbieders van
de corresponderende commerciele import. Daarom houdt
de simulatie in feite een herverdeling in van aan hulp gerelateerde handel, overeenkomstig de comparatieve voordelen van de donoren. De resultaten geven aan welke sectoren in de economie van de donor zullen worden getroffen
en welke landen zullen winnen of verliezen bij zo’n beleid.
De resultaten voor de verschillende goederenklassen en
de verschillende donoren zijn weergegeven in tabel 4.
De belangrijkste conclusie is dat de verschuivingen in
de export van de belangrijkste donoren tussen categorieen beperkt zijn vergeleken met de corresponderende
handelsstromen. In de meeste gevallen is deze waarde
minder dan 10%. Opmerkelijk grote verschuivingen worden gevonden voor Denemarken en in veel mindere mate
ook voor Belgie/Luxemburg. Door de resultaten te aggreren ontstaat er een beeld van de winsten en verliezen voor
817
Tabel 4. Veranderingen in de export per goederengroep voor zeven donoren ten gevolge van een verdere ontbinding van
hulp, uitgedrukt ate percentage van de export per goederengroep, cumulatieve cijfers voor de periode 1978-1983 a)
Handelscategorie b)
1
2
2
-2
1
-1
-5
4
4
-32
1
8
-1
-42
-31
12
0
3
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
0
-0
0
-1
1
-2
-13
3
2
1
4
-3
-5
-13
1
3
-0
-2
2
-4
-13
2
6
-0
-51
1
-6
-37
4
0
0
0
-0
-2
Donor
West-Duitsland
Frankrijk
Verenigd Koninkrijk
Nederland
Denemarken
Belgie/Luxemburg
lerland
Totaal EG
-5
-2
3
5
– 14
5
11
-0
1
2
-7
– 1
-13
2
3
2
-22
2
0
-43
-6
0
1
-1
1
-0
0
-0
-14
2
0
0
-1
– 1
1
1
4
4
-0
-12
1
5
0
0
0
3
a) Zie label 3, noot a.
b) zie label 3, noot b.
de verschillende landen. Uitgedrukt als percentage van de
totale export naar ontwikkelingslanden, varieren de effecten tussen -10% en + 4%. Deze vorm van particle ontbinding zou een dating in de corresponderende export inhouden voor Denemarken (-10,0%), Nederland (-1,6%) en
Frankrijk (-0,5%), en een toename voor lerland ( + 4,0%),
Belgie/Luxemburg ( + 2,7%), West-Duitsland ( + 0,4%) en
het Verenigd Koninkrijk (+ 0,4%).
Wat West-Duitsland en het Verenigd Koninkrijk betreft
bevestigen deze uitkomsten de resultaten van de hiervoor
in het kader van de terugvloeiingspercentages vermelde
onderzoekingen, volgens welke deze beide landen meer
door hulp gefinancierde bestedingen verwerven dan de
eigen hulp groot is. Het positieve effect voor de BLEU en
lerland wordt veroorzaakt doordat deze landen weinig
(BLEU) of zelfs geen (lerland) hulp geven vergeleken met
de omvang van hun economie. Bij ontbinding profiteren
deze landen van het feit dat ze een proportioneel deel van
de leveranties kunnen gaan verzorgen. Het omgekeerde
effect geldt voor Nederland en vooral Denemarken. Deze
landen geven relatief veel hulp, niet alleen in termen van
het bruto nationaal produkt, maar ook in termen van hun
export naar de ontwikkelingslanden. Deze landen zullen
door ontbinding dus wat export verliezen. Ook Frankrijk
verliest enige export, vooral omdat dit land een hoge bindingsgraad heeft. Omdat de Franse hulp evenwel in belangrijke mate geconcentreerd is op de landen binnen de
franc-zone, is het onzeker in hoeverre de voorgestelde ontbinding voor deze donor kan worden geeffectueerd. Italie
kon niet in de beschouwing worden betrokken omdat dit
land geen informatie over binding van hulp verschaft.
De belangrijkste conclusie is dat de effecten in procenten van de export naarde ontwikkelingslanden over het algemeen zeer gering zijn. Voor alle grote lidstaten gaat het
om percentages van circa 0,5. De effecten voor de kleinere
lidstaten zijn relatief groter: vooral Denemarken en in mindere mate Nederland zullen geconfronteerd worden met
een merkbare daling van de export naar de ontwikkelingslanden ten gevolge van ontbinding van hulp, terwijl
lerland en de BLEU hun uitvoer naar deze landen met enkele procenten zullen zien toenemen.
Het is ten slotte interessant om de veranderingen te beschouwen in het patroon van de bestemmingslanden van
de export van de donoren. Het blijkt dat een van de belangrijkste gevolgen van het beperken van de binding van hulp
zou zijn dat de traditionele bilaterale handels- en ontwikkelingsrelaties die terug te voeren zijn op de koloniale tradities, worden doorbroken. Dit wordt duidelijk indien men
voor elk donorland de twee ontvangers selecteert van wie
de import het meest door dit beleid zal afnemen; dat zijn
voor West-Duitsland: Brazilieen Indonesie; voor Frankrijk:
Marokko en Ivoorkust; voor het Verenigd Koninkrijk: India
en Bangladesh; voor Nederland: Nederlandse Antillen en
Suriname; voor Denemarken: Tanzania en India; voor Belgie/ Luxemburg: Zaire en de Filippijnen.
Zoals opgemerkt, zijn de kwantitatieve schattingen verkregen uit een partiele analyse van de mogelijke effecten
van een ontbindingsbeleid. Bepaalde belangrijke invloe-
818
den konden niet in deze analyse worden opgenomen. Bij
voorbeeld, het bestaan van substitutie-effecten en de negatieve effecten van binding op het efficiente gebruik van
produktiecapaciteit in de donorlanden beperken de positieve effecten van regionale binding en zodoende ook de
negatieve effecten van ontbinding. Bovendien mag men
verwachten dat formele maatregelen om bilaterale hulp regionaal te ontbinden gedeeltelijk zullen worden gecompenseerd door pogingen van de donorlanden binding tot
op zekere hoogte te vervangen door andere, informele bindingsvormen, zoals de keuze van projecten en programma’s. Zulke verschijnselen kunnen moeilijk in een kwantitatieve analyse worden opgenomen, maar men mag verwachten dat zij een matigend effect hebben op de bovenstaande schattingen. Het is daarom te verwachten dat
de effecten van een partieel ontbindingsbeleid voor de betrokken donorlanden nog kleiner zullen zijn dan de boven
gepresenteerde schattingen.
Conclusie
De resultaten van de analyse leiden tot de conclusie dat
de mogelijkheid van partiele ontbinding van bilaterale hulp
in de EG serieus dient te worden overwogen. Het zou in
overeenstemming zijn met de vrije-marktgedachte, die de
basis is van economische samenwerking binnen de Gemeenschap, en met het hoofddoel van ontwikkelingssamenwerking, het helpen van ontwikkelingslanden in hun
ontwikkeling. Bovendien zou ontbinding geen grote economische problemen veroorzaken voor de de donoren,
omdat de positieve effecten van binding veel kleiner zijn
dan algemeen wordt aangenomen. Het afschaffen van
binding zal dientengevolge de handelsstromen niet significant bemvloeden. De Commissie van de EG heeft ruime
ervaring met het wederzijds afstemmen van het beleid van
de lidstaten; deze ervaring zou gebruikt kunnen worden
om een goed systeem te ontwerpen van internationale samenwerking en controle op de resterende binding.
C.P.A. Bartels
C.J. Jepma