Het kabinetsplan voor de kinderopvang rammelt aan alle kanten

• Buitenhek, E. (2023) ESB, 108(4827S),6-11. Download [176,35 kb]

Gratis, of bijna gratis, kinderopvang is volgens het kabinet een oplossing voor krapte op de arbeidsmarkt, het bestrijden van kansen­ongelijkheid, en het uitbannen van de complexiteit van de kinderopvangtoeslagregeling voor ouders. Maar kloppen de aannames van het kabinet wel, en hoe haalbaar zijn de kabinetsplannen?

Het kabinet is voornemens om de kinderopvangtoeslag in 2027 grondig te herzien, en kinderopvang bijna gratis te maken. De vergoeding voor kinderopvang voor alle huishoudinkomens wordt dan opgehoogd tot de vergoeding voor de laagste inkomens (die ontvangen nu een vergoeding van 96 procent). Dit betekent dat de eigen bijdrage van de hoogste inkomens daalt van 66,7 procent naar 4 procent – een korting van maar liefst 94 procent op de kosten die gedekt worden door de toeslagregeling. Het plan is om deze vergoeding rechtstreeks aan de kinderopvangcentra te betalen, en niet meer aan de ouders. Om de wijziging betaalbaar te houden, schrapt het kabinet de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK).

Met de hervorming hoopt het kabinet de arbeidsparticipatie te bevorderen – en zo de krapte op de arbeidsmarkt tegen te gaan, kansenongelijkheid te bestrijden, en de complexiteit van de kinderopvangtoeslag te verminderen. Maar kloppen die aannames wel? In dit artikel toets ik de kabinetsplannen aan de cijfers en literatuur.

Negatief effect op arbeidsparticipatie

In een Kamerbrief (MinSZW, 2022b) wordt het kabinetsbeleid als belangrijk instrument genoemd voor het stimuleren van arbeidsparticipatie. Enkele citaten uit de Kamerbrief maken dat duidelijk. Zo staat er: “Het kabinet ziet de vergoeding voor kinderopvang als een belangrijk instrument om arbeidsparticipatie te stimuleren.” En ook: “Uit eerdere adviezen kwam naar voren dat van kleine maatregelen weinig verder effect op de arbeidsparticipatie verwacht mag worden; een stelselwijziging is daarvoor noodzakelijk. Met de maatregelen uit het coalitieakkoord zet ik hiertoe een belangrijke stap.”

Ook citaten uit Kamerdebatten laten zien welke verwachtingen er gekoppeld worden aan de kabinetsplannen: “D66 is er in ieder geval blij mee dat de kinderopvang nagenoeg gratis wordt gemaakt. Dat stimuleert de arbeidsparticipatie van vrouwen.” (Tweede Kamer, 2022a). En: “De VVD ziet in deze maatregel een belangrijke stimulans, die onze krappe arbeidsmarkt zo hard nodig heeft.” (Tweede Kamer, 2022b).

In de toelichting op het afschaffen van de IACK, als dekking voor bijna gratis opvang, stelt het kabinet: “Om ouders te blijven stimuleren werk en zorg voor kinderen te combineren, wordt de kinderopvangtoeslag aangepast. De IACK is dan niet meer nodig.” (MinAZ, 2023b).

De beoogde effecten van de kabinetsplannen op de arbeidsmarkt worden echter niet gesteund met wetenschappelijk onderzoek. Het Eindrapport Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen stelt dat de effecten van de kabinetsplannen op de arbeidsparticipatie niet stimulerend, maar juist remmend zijn: “Het beleidspakket verlaagt de structurele werkgelegenheid met 0,2%.” (MinSZW, 2020).

De verwachte positieve werkgelegenheidseffecten van gratis kinderopvang zijn klein, omdat veel ouders nu al gebruikmaken van informele opvang. De plannen zullen naar verwachting vooral leiden tot substitutie van informele naar formele opvang. De rol van informele opvang wordt nogal eens onderschat: slechts zes procent van de jonge gezinnen maakt uitsluitend gebruik van formele opvang. De overgrote meerderheid (94 procent) van de huishoudens met kinderen tot twaalf jaar maakt, naast formele opvang, ook gebruik van informele opvang (CBS, 2022a) (tabel 1).

Eerder concludeerden Michiels et al. dat de bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag in 2012 en 2013 niet gepaard gingen met een lagere arbeidsparticipatie of minder gewerkte uren van ouders met jonge kinderen. Minder gebruik van formele opvang en toch blijven werken? De verklaring daarvoor is de verschuiving in opvanggebruik van formele kinderopvang naar informele opvang (Michiels et al., 2015).

Ook in de periode 2005–2009 werd kinderopvang voor ouders een stuk goedkoper door intensivering van de kinderopvangtoeslag. Het aandeel substitutie van informele naar formele opvang in de toename van het gebruik van kinderopvang werd door het Centraal Planbureau ingeschat op meer dan 45 procent (Jongen et al., 2011), en er zijn studies die het substitutie-effect aanzienlijk hoger inschatten – tussen de 75 en 95 procent (Berden en Kok, 2009).

Dat een hogere of lagere kinderopvangtoeslag op macroniveau nauwelijks effect heeft op de arbeidsparticipatie, wordt bevestigd door de resultaten van de Enquête Beroepsbevolking die tweejaarlijks wordt uitgevoerd. De Module Arbeid, Zorg en Kinderopvang (CBS, 2022a) – met een respons van bijna een half miljoen ervaringsdeskundigen – laat zien dat van de respondenten met kinderopvang 75 procent aangeeft dat de toeslag geen invloed heeft gehad op het aantal werkuren, 15 procent geeft aan dat het een beetje invloed heeft gehad (tabel 2).

Tegelijkertijd heeft het afschaffen van de inkomens­afhankelijke combinatiekorting (IACK), om het plan te financieren, negatieve effecten. Volgens het Centraal Plambureau leidt het afschaffen van de IACK tot 0,4 procent minder gewerkte uren en verhoogt het de marginale druk, met name voor inkomens tot 30.000 euro (MinSZW, 2020).

Voor het stimuleren van de arbeidsparticipatie heeft dit kabinetsplan dus volgens de beschikbare analyses geen meerwaarde. Een investering van 2,2 miljard euro in de bijna gratis opvang levert een rendement op van 0,2 procent aan extra arbeidsparticipatie. Die investering wordt voor 1,7 miljard euro gedekt door het afschaffen van de IACK met een forser negatief rendement: 0,4 procent verlies aan arbeidsparticipatie (MinAZ, 2023b). De IACK heeft per geïnvesteerde euro een sterker effect op de arbeidsparticipatie dan (bijna) gratis opvang, omdat de IACK gericht is op een groep – met lagere inkomens – die sterk reageert op financiële prikkels (MinSZW, 2020).

Geen effect op kansenongelijkheid

Naast het stimuleren van arbeidsparticipatie wil het kabinet de plannen invoeren om de kansengelijkheid te bevorderen: “We zorgen voor een goede start voor ieder kind op de kinderopvang, met het oog op de ontwikkeling van het kind.” (Coalitieakkoord, 2021).

Ook die aanname wordt ter discussie gesteld. ­Plantenga et al. (2022) stellen in ESB dat de kabinetsplannen niet leiden tot betere kansengelijkheid, en de financiële drempels juist verhogen. Zij pleiten ervoor om prijsregulering toe te voegen aan de plannen, om te voorkomen dat de kansenongelijkheid toeneemt. In Buitenhek (2022a) pleit ik voor het aanpassen van de kabinetsplannen, in plaats van het toevoegen van compenserende maatregelen zoals prijsregulering.

Het belangrijkste argument is dat het kabinet 2,2 miljard wil uitgeven aan deze plannen, en dat niets daarvan terechtkomt bij de doelgroep met lage inkomens die moet ‘dealen’ met de kansenongelijkheid. Die hebben immers nu al bijna gratis kinderopvang, en voor hen verandert er door de kabinetsplannen niets.

Als het gaat om de meerwaarde van het geplande beleid voor de kansengelijkheid, beargumenteert ook het Sociaal en Cultureel Planbureau dat de meerwaarde voor de kansengelijkheid van de kabinetsplannen uiterst wankel is: “Het voorgestelde beleid vormt een opvallende breuk met het verleden, doordat de doelstelling van kansengelijkheid volledig wordt losgelaten en het perspectief zich weer lijkt te verengen naar de betaalbaarheid van kinderopvang.” (SCP, 2022). Het planbureau ziet door de plannen de sociale verschillen en kansenongelijkheid groter worden.

Het negatieve beeld wat betreft de effecten op de kansenongelijkheid wordt bevestigd als we de inkomenseffecten op een rij zetten. Dan blijkt dat de groep lage inkomens koopkracht verliest, en dat de hoge inkomens juist substantieel profiteren van de plannen. In het kabinetsplan staat dat alle huishoudens – ongeacht het inkomen – 96 procent vergoeding ontvangen. Voor de laagste inkomens is dat al zo, en verandert de vergoeding niet. Maar omdat ook de IACK wordt afgeschaft om het plan te dekken, gaat die groep er per saldo op achteruit (Buitenhek, 2022b). Ook zullen, door een groter gebruik van formele kinderopvang, de prijzen volgens Plantenga et al. (2022b) stijgen, waardoor de lagere inkomens in feite meer zullen gaan betalen.

De minister verdedigt het koopkrachtverlies van lage inkomens door te wijzen op andere kabinetsmaatregelen, zoals de verhoging van het minimumloon, de verhoging van de arbeidskorting, en de verlaging van tarief eerste schijf (MinSZW, 2022a).

Die drie kabinetsmaatregelen leveren per saldo echter geen compensatie op voor het vervallen van de IACK voor verreweg de grootse groep gebruikers van kinderopvang met een laag inkomen. Van de verhoging van het minimumloon profiteert slechts een klein deel van de werknemers van 25 tot 45 jaar (de doelgroep van de kinderopvang), met een laag inkomen tot 130 procent van het wettelijk minimumloon (CBS, 2022b). Meer dan 80 procent van de groep met lage inkomens en kinderopvang profiteert niet, of niet volledig, van een hoger minimumloon.

De hogere arbeidskorting is niet specifiek gericht op lage inkomens met jonge kinderen. Door de verhoging van de arbeidskorting gaat werken meer lonen voor alle mensen met een inkomen tot 115.301 euro per jaar. Werkenden met een inkomen tussen de 11.000 en 37.000 euro hebben het meeste voordeel – circa 500 euro per jaar (MinAZ, 2023c).

En de verlaging van het tarief eerste schijf levert voor de laagste inkomens maximaal enkele tientjes per jaar aan koopkrachtwinst op (MinAZ, 2023a). Gezamenlijk betekent dat dat bijna gratis kinderopvang ook in financiële zin geen bijdrage levert aan het bevorderen van kansengelijkheid voor huishoudens met een laag inkomen.

Complexiteit huidige regeling te overzien

Het argument dat dan nog overblijft voor een stelselwijziging is om een nieuwe toeslagenaffaire te voorkomen, en om de kinderopvangfinanciering eenvoudiger te maken. Vrijwel in ieder Kamerdebat of artikel over de plannen wordt de enorme complexiteit van de toeslagregeling genoemd. In de Kamerbrief Stelselherziening kinderopvang van 16 oktober 2022 (MinAZ, 2023a) staat dat als volgt: “De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat het stelsel veel eenvoudiger moet worden, en dat er meer zekerheid voor ouders nodig is. Het kabinet wil af van de systematiek waarin grote bedragen als onzeker voorschot worden uitgekeerd. De kinderopvangtoeslag wordt daarom afgeschaft. De overheidsvergoeding wordt straks rechtstreeks uitgekeerd aan de kinderopvangorganisaties, zodat ouders niet meer verdwalen in ingewikkelde regelingen.”

Volgens een recente evaluatie (SEO, 2022) hebben verreweg de meeste toeslaggebruikers echter geen enkele moeite met de regeling. Van alle gezinnen die recht hebben op kinderopvangtoeslag maakt 88 procent er ook daadwerkelijk gebruik van voor het bekostigen van formele opvang (CBS, 2023b), voordat de kinderen instromen in het basisonderwijs. Het is bijzonder dat de kinderopvangtoeslagregeling bijna 90 procent van haar doelgroep bereikt, terwijl die regeling toch zo enorm complex heet te zijn.

Het meest representatieve onderzoek naar de complexiteit is de Enquête Beroepsbevolking die tweejaarlijks in opdracht van het Ministerie van SZW wordt uitgevoerd. De Module Arbeid, Zorg en Kinderopvang (tabel 3) heeft een respons van bijna een half miljoen ervaringsdeskundigen – en laat zien dat slechts 10 procent moeite heeft met de aanvraag en slechts 15 procent moeite heeft met het doorgeven van mutaties. Voor 85 procent van de kinder­opvangtoeslag-gebruikers valt die complexiteit dus wel mee.

De laatste halfjaarrapportage van de Belastingdienst (Belastingdienst, 2019) geeft een helder beeld van de aard en omvang van knelpunten. Uit de rapportages blijkt dat het aantal grote terugvorderingen (groter of gelijk aan 1.000 euro per jaar) slechts 4 procent van alle toeslaggebruikers treft, 96 procent van alle kinderopvangtoeslag-gebruikers heeft daar dus geen last van. Maatwerk lijkt dan een betere oplossing dan een stelselwijziging.

De groep gedupeerden van de toeslagenaffaire bestaat uit circa 25.000 huishoudens (CBS, 2023a). Op het totaal aantal huishoudens dat vanaf 2005 gebruik heeft gemaakt van de kinderopvangtoeslag, is de omvang van de gedupeerden een marginaal percentage (minder dan twee procent). Dat maakt voor die beperkte groep de problematiek nog niet minder ernstig. Tegelijkertijd geeft dat aandeel geen motief voor een ingrijpende stelselwijziging als de overgrote groep geen knelpunten ervaart.

Met de verbeteraanpak rond de kinderopvangtoeslag (MinSZW, 2021) zou de verwachting gerechtvaardigd moeten zijn dat er geen vergelijkbare nieuwe problematiek zal ontstaan. Het is dan ook de vraag of de sterk teruggelopen problematiek van een zeer kleine groep voldoende motieven biedt voor een investering van 2,2 miljard aan extra overheidsmiddelen en een ingrijpende stelselwijziging.

Olie op het vuur van de personeelstekorten

De extra vraag naar arbeidskrachten stijgt door de kabinetsplannen met 31 procent, en dat betekent dat er circa 40.000 werknemers extra nodig zijn voor het realiseren van dit plan, terwijl er al tekorten zijn (ABF, 2022). Naar verwachting daalt de instroom bij de opleidingen juist met grofweg zes procent tussen 2020 en 2031, door de verwachte afname van het aantal vijftien- tot negentienjarigen en de verschuiving van studenten naar het hbo/wo (ABF, 2022).

Die vraag komt bovenop de huidige tekorten. Figuur 1 laat zien dat er circa 7.000 openstaande vacatures zijn, en dat er sprake is van een stijgende lijn. De toename van het aantal vacatures gaat sinds 2018 twee keer zo snel als in andere sectoren, en de arbeidsmarkt is in korte tijd zeer krap geworden (Dantuma, 2022).

Die krapte wordt deels veroorzaakt door algemene ontwikkelingen, zoals (de naweeën van) de coronacrisis en de vergrijzing. De aangescherpte kwaliteitseisen die vanaf 2019 zijn ingevoerd, hebben ook een groot effect op de productiviteit (Dantuma, 2022) en het personeelstekort. Grofweg 10.000 vacatures komen voort uit de extra kwaliteitseisen die vanaf 2019 zijn ingevoerd. Alleen al de nieuwe beroepskracht-kind-baby-ratio vanaf 2019 vergde circa 4.000 extra arbeidskrachten (Buitenhek, 2022c). De evaluatie van de nieuwe kwaliteitseisen laat zien dat de meerwaarde van die maatregelen niet aantoonbaar is (MinSZW, 2022c). De kwaliteitsmaatregelen hebben dus niet geleid tot betere kwaliteit, maar wel tot grotere personeelstekorten, sluiting van groepen en toenemende werkdruk.

Hoe de branche binnen enkele jaren 40.000 extra medewerkers kan mobiliseren is onduidelijk. Het Centraal Planbureau waarschuwt immers voor langdurige krapte op de arbeidsmarkt: “De komende decennia zal de groei van de beroepsbevolking naar verwachting stagneren, terwijl de arbeidsmarkt nu al krap is, en de ambities van het kabinet juist méér arbeidskrachten vergen.” (Ebregt et al., 2022). Ook de meest recente arbeidsmarktprognoses (MinVWS, 2023) laten zien dat – ook zonder (bijna) gratis opvang – het personeelstekort verdubbelt.

Los van extra personeel vergen de plannen ook een uitbreiding van in totaal 5.400 opvanglocaties en circa 208.000 kindplaatsen dagopvang en buitenschoolse opvang. Daarvoor is er een bruto vloeroppervlakte nodig van bijna 1,9 miljoen vierkante meter (!) (Buitenhek, 2022b). Die oppervlakte is nog niet opgenomen in bestemmingsplannen, en concurreert sterk met de behoefte aan ruimte voor woningbouw.

Conclusie

De aannames over de effecten van de kabinetsplannen zijn verre van evidence-based. Bijna gratis kinderopvang levert volgens de wetenschap niet meer, maar minder arbeidsparticipatie op – levert geen meerwaarde voor kansengelijkheid, en is – gelet op de arbeidsmarktprognoses – simpelweg niet te ‘bemensen’.

Inmiddels wordt er aan alle kanten gewerkt aan de kabinetsplannen, en worden er oplossingen bedacht voor de knelpunten die ontstaan bij de invoering ervan (Decisio, 2023). Het ontbreekt echter aan evidence-based motieven voor een stelselwijziging die deze oplossingen nodig maken.

De grootste problematiek waarmee de kinderopvang kampt, is – net als in veel andere branches – het personeelstekort. Dat is aanzienlijk toegenomen door een beleidswijziging (de Wet IKK), waarvoor er tot nu toe iedere onderbouwing ontbreekt. Evidence-based beleid zou leiden tot het afblazen van de plannen voor (bijna) gratis kinderopvang, het terugdraaien van de plannen om de IACK af te bouwen, en het schrappen van de aangescherpte kwaliteitseisen. Op basis van relevant onderzoek en een economische kosten-baten-analyse zou dat de voorkeur moeten hebben boven de huidige kabinetsplannen.

Literatuur

ABF (2022) Arbeidsmarktprognoses kinderopvang, ABF Research, 1 september. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Belastingdienst (2019) 23e Halfjaarsrapportage. Belastingdienst. Te vinden op www.zoekofficielebekendmakingen.nl.

Berden, C. en L. Kok (2009) Participatie-effect kinderopvangtoeslag. SEO-rapport, 2009-73.

Buitenhek, E. (2022a) Maatschappelijk belang kinderopvang vereist geen prijsregulering maar een beter plan. Bureau Buitenhek Column, 23 juni. Te vinden op buitenhek.nl.

Buitenhek, E. (2022b) SCP: kabinetsplan kinderopvang schadelijk, ondoelmatig en ondoordacht. Bureau Buitenhek Publicatie, 10 oktober. Te vinden op buitenhek.nl.

Buitenhek, E. (2022c) Arbeidsmarktkrapte: wensdenken versus realistische keuzes. BBMP, 03.2022, 23. Te vinden op www.kinderopvangkennis.nl.

CBS (2022a) Module Arbeid, Zorg en Kinderopvang 2021. CBS Publicatie, 15 april.

CBS (2022b) Werkgelegenheid en minimumloon; Kenmerken werknemer, cao-­sector. CBS Statistiek, 25 november.

CBS (2023a) Jeugdbescherming en de toeslagenaffaire. 2. Gedupeerdengroep. CBS Publicatie, 31 januari.

CBS (2023b) Recht op en gebruik van kinderopvangtoeslag, 20152021. CBS Statistiek, 15 februari.

Coalitieakkoord (2021) Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst: Coalitieakkoord 2021–2025 – VVD, D66, CDA en ChristenUnie. Te vinden op www.kabinetsformatie.nl.

Dantuma, E. (2022) Alleen totaalaanpak personeelsschaarste verlicht groeipijnen kinderopvang. Publicatie ING, 24 november.

Decisio (2023) Maatregelen marktwerking kinderopvang. Decisio Eindrapport, 7 april. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

Ebregt, J., E. Jongen en B. Scheer (2022) Groei beroepsbevolking gaat sterk afvlakken. Artikel op esb.nu.

Jongen, E., L. Bettendorf en P. Muller (2011) Ex post analyse effect kinderopvangtoeslag op arbeidsparticipatie. CPB Notitie, 23 december.

Michiels, J., B. Huynen en H.-J. Dirven (2015) Arbeidsdeelname niet gedaald bij toegenomen kosten kinderopvang. ESB, 100(4703), 92–94.

MinAZ (2023a) Belastingwijzigingen Arbeid en inkomen. Informatie te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinAZ (2023b) Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) afgeschaft. Informatie te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinAZ (2023c) Verhoging arbeidskorting. Informatie te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinSZW (2020) Eindrapport Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen. Eindrapport, 14 december. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinSZW (2021) Verbetertraject kinderopvangtoeslag. Nieuwsbericht, 23 april. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinSZW (2022a) Kamerbrief Stelselherziening kinderopvang, 2022-0000206151, 7 oktober. Te vinden op www.rijksoverheid.nl

MinSZW (2022b) Verzamelbrief Kinderopvang, 2022-0000099925, 15 april. Te vinden op www.rijksoverheid.nl.

MinSZW (2022c) Kamerbrief Plan van aanpak periodieke evaluatie kinderopvangbeleid, recente onderzoeken en overzichten kinderopvang, 31322, nr. 462, 8 juli 2022. Te vinden op www.tweedekamer.nl.

Plantenga, J., T. van Huizen en P. Leseman (2022) Het maatschappelijk belang van kinderopvang vereist prijsregulering. ESB, 107(4810), 270–273.

SCP (2022) Herziening Kinderopvangbeleid. SCP Kennisnotitie, 5 oktober. 

SEO (2022) Evaluatie toeslagenstelsel. SEO-rapport 2022-123.

Tweede Kamer (2022a) Verslag van een Commissiedebat, 35925-XV, nr. 108.

Tweede Kamer (2022b) Verslag van een Commissiedebat, 31322, nr. 469.