Toezicht op gemeentefinanciën heeft blinde vlek

ESB Openbare financiën

Openbare financiën

Toezicht op
gemeentefinanciën heeft
blinde vlek
Het toezicht op de Nederlandse gemeentefinanciën richt zich op
de eis van een sluitende begroting in baten en lasten. Ondanks
deze eis kunnen de schulden door uitholling van het primair sur­
plus hoog oplopen zodat de gemeentefinanciën onhoudbaar wor­
den in tijden van recessie. Toezicht gericht op de ontwikkeling van
schulden kan dit probleem voorkomen.

Jan van der Lei
Senior beleidsmedewerker bij
de Vereniging van
Nederlandse
Gemeenten

I

n het buitenland kijken gemeenten en toezichthou­
ders voor de houdbaarheid van de gemeentefinan­
ciën naar de ontwikkeling van de schulden. Meer­
dere landen hebben wettelijke begrotingsregels voor
gemeenten in de vorm van schuldplafonds en andere
schuldrestricties. Sommige landen, zoals de Verenigde Staten
en Zwitserland, omarmen als regulerend principe zelfs een ge­
structureerd faillissement van een gemeente wanneer die haar
schuldverplichtingen niet kan nakomen. Gemeenten stellen
in die landen zelf begrenzingen aan schulden. Ook zijn er
tussenvormen, zoals coördinatie tussen decentrale overheden
en de centrale overheid over de verdeling van schuldruimte
(Singh en Plekhanov, 2006).

Focus op sluitende baten en lasten

Nederland richtte zich in de vorige eeuw voor het beheer­
sen van de gemeentefinanciën ook op de schuldontwikke­
ling. Maar na invoering van het dubbel boekhouden in 1985
moeten gemeenten voldoen aan de eis van sluitende baten en
lasten en de aanwezigheid van eigen vermogen. Deze nieuwe
invalshoek is mede ontstaan door invoering van elementen uit
het New public management bij gemeenten, een meer bedrijfs­
matige benadering. Met de aanpassing van de Gemeentewet
212

en de boekhoudregels in 2004 is deze nieuwe kijk volledig ge­
stold in wet- en regelgeving. De ontwikkeling van de schuld is
hiermee buiten beeld geraakt.
Gemeenten stellen naast een begroting in baten en lasten
voor het komende jaar een meerjarenraming op voor nog drie
jaar. Om te zorgen dat de gemeentefinanciën niet ontsporen,
geldt de wettelijke eis uit de Gemeentewet (art. 189 en 203)
dat de begroting structureel en reëel in evenwicht moet zijn.
Als de begroting voor het komende jaar niet in evenwicht is,
moet dit in de meerjarenraming bereikt worden. Structurele
lasten moeten gedekt worden door structurele baten, en de ra­
mingen van de baten en lasten moeten realistisch zijn, meldt
de Memorie van Toelichting bij de laatste bijstelling van het
criterium in de Gemeentewet (Tweede Kamer, 2013). De
wetsgeschiedenis spreekt over de eis van een sluitende begro­
ting.
De gemeenteraad is verantwoordelijk voor het vast­
stellen van een sluitende begroting en het vaststellen van de
gemeenterekening, en oefent hiermee horizontaal toezicht
uit. Aanvullend houdt de provincie verticaal toezicht op het
naleven van het wettelijke begrotingscriterium. De provincie
plaatst een gemeente onder preventief toezicht als de begro­
ting of meerjarenraming niet sluit. Wat het criterium van een
‘sluitende begroting’ uiteindelijk inhoudt, bepalen de boek­
houdregels uit het Besluit begroting en verantwoording pro­
vincies en gemeenten (BBV, 2003) en het gemeenschappelijk
toezichtkader (GTK) van de provincies en het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ministerie van
BZK, 2008).
De boekhoudregels voor gemeenten schrijven een gemo­
dificeerd stelsel van baten en lasten voor. Vanwege ‘eigenheid
van gemeenten’ gelden er afwijkingen ten opzichte van een
zuiver stelsel dubbelboekhouden. Zo is het toegestaan om
rente over het eigen vermogen als baat op te voeren en be­
stemmingsreserves te vormen voor het dekken van (afschrij­
vingen op) investeringen.
In het GTK is de eis van structureel en reëel evenwicht

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

Openbare financiën ESB

uit de Gemeentewet verder uitgewerkt. Het GTK bepaalt
evenals de wet dat structurele lasten worden gedekt door
structurele baten en daarnaast dat incidentele lasten kunnen
worden gedekt door structurele baten of door incidentele ba­
ten. Zolang de lasten worden gedekt door baten zijn de finan­
ciën in orde, is het adagium.
Investeringen worden bij het dubbel boekhouden als
vermogensmutatie op de balans geadministreerd en zijn daar­
door niet meteen zichtbaar als lasten. Daarom wordt aanvul­
lend door de provincie met een schuin oog gekeken of een
gemeente nog eigen vermogen heeft. Een negatief eigen ver­
mogen moet de gemeente van de provincie wegwerken, maar
een wettelijke grondslag hiervoor ontbreekt (Raad voor de
financiële verhoudingen, 2011). Veel gemeentebegrotingen
bevatten geen balans.
Inkomensbestedende organisaties

De vraag is of een sluitende begroting in baten en lasten en
een positief eigen vermogen bij het opstellen van de begro­
ting de schuld onder controle houden. Gemeenten zijn in­
komensbestedende organisaties. Met de inkomsten doet een
gemeente uitgaven. Ze wijken daarmee af van bedrijven die
met uitgaven juist inkomsten creëren en zo de uitgaven terug­
verdienen. Een hefboomwerking waar met geleend geld een
positief rendement wordt gemaakt als het rentepercentage
lager is dan het resultaat als percentage van het vermogen, is
bij de meeste activiteiten van gemeenten afwezig. Omdat in­
komensbestedende organisaties geen winst kennen, geldt de
simpele logica: geld lenen kost geld in de vorm van rente, en
leningen moeten worden afgelost.
Rente en aflossing van leningen leggen beslag op toe­
komstige inkomsten. Hoe hoger de schulden, hoe meer de in­
komsten door rente en aflossingen worden beklemd. Bij hoge
schulden verdrukken de rente en aflossing uitgaven aan nood­
zakelijke publieke voorzieningen. De schulden kunnen zelfs
oplopen door het voldoen van de lopende schuldverplichtin­
gen; er is dan sprake van een schuldspiraal. Daarom is in het
buitenland en ook vanuit Europa het financieel toezicht op
gemeenten gericht op de ontwikkeling van de schuld.
Er zijn twee redenen waarom de eisen van een sluitende
begroting en positief eigen vermogen geen waarborg vormen
tegen een te hoge schuld. Ten eerste kan de schuld, ondanks
het voldoen aan de eisen, door investeringen dermate hoog
oplopen dat deze bij een inkomensval, bijvoorbeeld door een
recessie, niet snel genoeg kan worden omgebogen, wat leidt
tot een schuldspiraal. Ten tweede hollen de modificaties op
het dubbel boekhouden het criterium van een sluitende be­
groting uit, waardoor het primair surplus structureel tekort­
schiet en de schuld sluipenderwijs hoog kan oplopen.
Onvoldoende waarborg bij recessie

Bij dubbel boekhouden zijn niet alle uitgaven in een jaar las­
ten op de exploitatie. Alleen uitgaven die het vermogen aan­
tasten, zijn lasten. Uitgaven voor investeringen in bijvoorbeeld
gebouwen of in voorraden als bouwgrond veranderen alleen
de samenstelling van het vermogen op de balans. Voor de aan­
schaf van nieuwe investeringen moet er geld op de bank staan.
Als dat er niet is, moet geld worden geleend. Daarmee stijgt de
schuld, maar het eigen vermogen blijft onaangetast. Tegenover
het eigen vermogen kan een lage of hoge schuld staan.
Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

Met lenen voor investeringen groeit het beslag van de
schuldverplichtingen op het toekomstige inkomen. Maar zo­
lang de begroting meerjarig sluit, is de gemeente in staat de
lasten inclusief rentebetalingen te dekken met baten, en ge­
ven hoge schulden geen problemen. De gemeente kan haar
schuldenlast dragen en creëert voldoende ruimte voor ver­
vangingsinvesteringen.
Bij dubbel boekhouden in baten en lasten zijn alle ba­
ten geldstromen. Maar niet alle lasten zijn dat vanwege de
afschrijvingen. De afschrijvingen in een jaar plus het resultaat
van baten en lasten vormen het zogenaamde primair surplus.
Bij het criterium van een sluitende begroting is het resultaat
van baten en lasten op zijn minst nihil en valt jaarlijks mi­
nimaal het bedrag aan afschrijvingen in geld vrij voor het
aflossen van oude leningen. Zo blijft geen restschuld van af­
geschreven investeringen achter als nieuwe leningen voor de
vervangingsinvesteringen worden aangetrokken.

het criterium houdt bij het opstellen van
de begroting en meerjarenraming geen rekening
met onverwachte tegenvallers, zoals de
financiële gevolgen van een recessie

Daarnaast zitten in de lasten van de begroting niet alle
rentekosten. Gemeenten boeken de rente van financiering van
voorraden bouwgrond namelijk als vermogen op de balans
bij deze voorraad. De verkoop van bouwgrond is een vermo­
gensmutatie, waarbij onder normale marktcondities met de
opbrengst na aflossing van de schulden ook de bijgeschreven
rente wordt goedgemaakt. Ook dit vormt dus geen probleem
als het toezicht alleen kijkt naar het sluiten van de begroting.
Tot zover geeft het criterium van een sluitende begroting
ook bij balansmutaties voldoende comfort. De lasten worden
gedekt door baten en er wordt genoeg afgelost op oude lenin­
gen zodat de schuld bij nieuwe investeringen niet structureel
stijgt. Maar het criterium houdt bij het opstellen van de be­
groting en meerjarenraming geen rekening met onverwachte
tegenvallers, zoals de financiële gevolgen van een recessie.
Een recessie laat de inkomsten dalen en de uitgaven stijgen.
En ook rijst dan de vraag of de voorraden met voldoende op­
slag kunnen worden verkocht om de rente en aflossing goed
te maken.
Door dalende inkomsten en stijgende uitgaven neemt de
positieve kasstroom uit baten en lasten, het primair surplus,
af. Het primair surplus neemt ook af doordat de rente van le­
ningen voor de voorraden niet goed wordt gemaakt tijdens de
verkoop, en daarmee nu een extra last is. Intussen leggen de
schuldverplichtingen door de dalende inkomsten relatief een
groter beslag op die inkomsten. Het primair surplus smelt zo
nog verder weg.
Doordat niet meer voldoende wordt afgelost op oude

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

213

ESB Openbare financiën

leningen, staat er bij vervanging van versleten bezit, zoals on­
derwijsgebouwen en bruggen, nog een restschuld open. De
hoogte van de schuld en de bijbehorende schuldverplichtingen
nemen daardoor bij vervangingsinvesteringen structureel toe.
Het primair surplus kan zelfs omslaan in een financierings­
tekort. Dit ondanks het sluiten van de meerjaren­ aming en
r
de aanwezigheid van eigen vermogen bij het opstellen van de
begroting. Een dergelijke schuldspiraal wordt niet met eigen
vermogen onder controle gebracht. Eigen vermogen is geen
geld, maar zit vast in de stenen van het publiek bezit, zoals
onderwijsgebouwen.
Er zijn juist ombuigingen nodig. Met het verlagen van de
lasten en verhogen van de inkomsten moet het primair sur­
plus worden hersteld. Daarbij geldt: hoe hoger de schuld hoe
minder ruimte voor ombuigingen door rente en aflossingen.
Bij een flinke inkomensval en uitgavenstijging is het de vraag

Ontwikkeling schuldquote van
gezamenlijke gemeenten
100

Figuur 1

In procenten

90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2005

2006

2007

2008

2009

Nettoschuldquote
EMU-schuld als aandeel bbp

2010

2011

2012

2013

Bruto (EMU-)schuldquote

Bron: eigen berekeningen op basis van CBS cijfers

Schulden van individuele gemeenten

Figuur 2

of de schuld niet sneller oploopt dan kan worden omgebogen.
Deze vraag komt, met de eisen van een sluitende begroting in
baten en lasten en het hebben van positief eigen vermogen, te
laat in beeld.
Boekhoudregels hollen primair surplus uit

Gemeenten hanteren voor hun administratie de methode van
dubbel boekhouden. Vanwege zogenaamde eigenheid van ge­
meenten zijn er afwijkingen ten opzichte van een zuiver stel­
sel van dubbel boekhouden. Er mag een rentevergoeding over
het eigen vermogen als baat worden opgevoerd (artikel 2, lid
4, BBV). En er mogen bestemmingsreserves worden gevormd
voor toekomstige investeringen. De afschrijvingen van geacti­
veerde investeringen mag men vervolgens dekken uit deze be­
stemmingsreserves (artikel 17, letter d, BBV). Maar door deze
modificaties zijn niet alle baten daadwerkelijk inkomsten.
Rente over het eigen vermogen mag als baat worden op­
gevoerd. De redenering is dat als er geen leningen nodig zijn
voor financiering van het bezit op de balans, ter grootte van
het eigen vermogen, de gemeente geen rentekosten maakt en
er dus sprake is van bespaarde rente. Maar geld niet uitgeven is
wat anders dan geld ontvangen. Deze rente over het eigen ver­
mogen is dus geen geldstroom. Het opvoeren van rente over
eigen vermogen als baat verkleint hiermee, door de afwezig­
heid van een kasstroom, het werkelijke primair surplus. Dit
ondanks het hebben van een sluitende begroting.
Daarnaast blijft een deel van de lasten buiten de bereke­
ning van het resultaat, omdat afschrijvingen worden gedekt
uit bestemmingsreserves. Deze inzet van bestemmingsreser­
ves wordt door het GTK ook geaccepteerd als baat. Maar ei­
gen vermogen in de vorm van reserves is geen geld. Een deel
van het resultaat wordt met de inzet van bestemmingsreser­
ves al bestemd voordat het exploitatieresultaat wordt bepaald.
Dit verkleint bij een sluitende begroting eveneens het werke­
lijke primair surplus.
Door deze stelselmatige uitholling van het primair sur­
plus wordt niet genoeg afgelost op oude schulden. Als het be­
zit is afgeschreven door gebruik, resteert nog een restschuld.
Bij vervanging van het bezit worden nieuwe schulden aange­
gaan die bovenop de restschuld komen. De gemeenteschuld
en schuldverplichtingen stijgen daarmee structureel. Het
criterium van een sluitende begroting is derhalve niet water­
dicht.
Gemeenteschuld loopt op

Nettoschuld 2009–2012, in euro per inwoner

5.500

In euro per inwoner

3.500
1.500
-500
-2.500
-4.500
-6.500
-170

-70

30

130

230

Nettoschuldquote 2008, in procenten

Bron: eigen berekeningen op basis van CBS cijfers

214

Nederland beleeft sinds het uitbreken van de kredietcrisis
een flinke conjuncturele dip. Veroorzaakt de recessie nu ook
meer financiële problemen bij gemeenten? Uit de bijlage bij
de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Konink­
rijksrelaties van 10 januari 2014 (Tweede Kamer, 2014) blijkt
dat het aantal gemeenten dat onder verscherpt financieel toe­
zicht van de provincie staat, is gedaald van dertig in 2005 naar
negen in 2014. Van meer financiële problemen lijkt dus geen
sprake.
Maar omdat het toezicht een blinde vlek voor de ge­
meenteschulden heeft, rijst de vraag of dit beeld juist is. Fi­
guur 1 toont met de rode lijn de ontwikkeling van de bruto
schuld als aandeel van de inkomsten van de gezamenlijke
gemeenten in procenten. De brutoschuld komt overeen met
de definitie van de EMU-schuld. De groene lijn geeft de ont­

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

Openbare financiën ESB

wikkeling van de nettoschuld als aandeel van de inkomsten
in procenten weer. De nettoschuld is hier de brutoschuld
plus crediteurenvorderingen en overlopende passiva minus
banktegoeden, debiteurenvorderingen en overlopende activa.
Bij deze definitie van de nettoschuld zijn de voorzieningen
en de leningen aan derden en aan verbonden partijen buiten
beschouwing gelaten.
Figuur 1 laat zien dat de schulden van gemeenten uitge­
drukt als aandeel van de inkomsten na 2007 flink oplopen.
Eind 2013 bedraagt de brutoschuld uitgedrukt als aandeel
van de inkomsten 89 procent. Ter vergelijking: in 2013 komt
het Europese schuldplafond van 60 procent bbp voor Neder­
land overeen met 128 procent van totale overheidsinkom­
sten. De nettoschuld lag eind 2013 met 43,3 miljard euro
ruim boven het niveau van eind 2005 toen de nettoschuld
26,9 miljard euro bedroeg.
Bij gemeenten vervlakken normaliter over meerdere ja­
ren gemeten de pieken in schuldontwikkeling. De verschillen
in jaarlijkse investeringen middelen zich uit. Figuur 2 laat zien
dat desondanks de schuldontwikkeling van gemeenten over
de afgelopen vier jaar flink uiteenloopt. De schuldontwik­
keling is gedefinieerd als de mutatie van de nettoschuld per
inwoner. Op de x-as staat de nettoschuld als aandeel van de
inkomsten eind 2008. Op de y-as staat de schuldontwikkeling
per inwoner over het tijdvak 2009–2012.
Over de periode 2009–2012 hebben 142 van de 403
gemeenten de nettoschuld per inwoner ondanks de recessie
zien dalen. Dat betekent dat andere gemeenten hun schulden
veel sneller hebben zien stijgen dan de gemiddelde stijging in
figuur 1. Bij maar liefst 46 gemeenten is de nettoschuld in vier
jaar met meer dan 1000 euro per inwoner gestegen. Het valt
op dat verscheidene gemeenten met een bovengemiddelde
schuld per eind 2008 in de vier jaar erna nog meer schulden
zijn aangegaan. Bij dit beeld verwacht men eerder een toe­
name van het aantal gemeenten dat onder verscherpt toezicht
staat van de provincie.
Ook werpt het de vraag op hoeveel gemeenten nu met erg
hoge schulden te kampen hebben. Figuur 3 toont de kaart van
Nederland met de nettoschuldquote per gemeente eind 2012.
De 46 donkerrode gemeenten hebben een nettoschuldquote
hoger dan 130 procent. Deze gemeenten hebben een schuld
die uitstijgt boven het Europese schuldplafond, uitgedrukt in
schuld als aandeel van de inkomsten. Nederland moet van de
Europese Unie zijn schuld afbouwen omdat deze met 74 pro­
cent bbp per 2013 hoger is dan het Europese schuldplafond.
Ongetwijfeld vallen meer dan de huidige negen gemeenten
onder verscherpt toezicht van de provincie als het toezicht de
blik richt op de ontwikkeling van de gemeente­schulden.

Nettoschuldquote gemeenten eind 2012

Figuur 3

Bron: eigen berekeningen op basis van CBS cijfers

Literatuur
BBV (2003) Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Besluit inclusief wijzigingen. Besluit op www.wetten.overheid.nl.
Ministerie van BZK en IPO (2008) Gemeenschappelijk financieel toezichtkader: zichtbaar toezicht. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Interprovinciaal Overleg.

Conclusie

Document op www.rijksoverheid.nl.

Er is voor de toezichthouder en wetgever werk aan de winkel.
Het toezicht op de gemeentefinanciën ziet met zijn oriënta­
tie op sluitende baten en lasten en de aanwezigheid van eigen
vermogen niet op tijd of de schulden te hoog oplopen en of er
voldoende wordt afgelost op oude schulden. Bij een recessie
wreekt zich een te hoge schuld en een te grote uitholling van
het primair surplus. Door de rente, aflossingsverplichtingen
en noodzakelijke investeringsopgaven ontstaat een gerede
kans op een schuldspiraal. Toezicht gericht op de ontwikke­
ling van de schulden kan dit probleem voorkomen.

Singh, R. en A. Plekhanov (2006) How should subnational government borrowing be regula-

Jaargang 99 (4682) 4 april 2014

ted? Some cross-country empirical evidence. IMF Staff Papers, 53(3), 426–552.
Raad voor de Financiële verhoudingen (2011) Advies consultatie modernisering financieel toezicht. Advies op www.rfv.nl.
Tweede Kamer (2013) Wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in verband met het aanpassen van enkele bepalingen inzake het financieel toezicht op gemeenten en provincies, Memorie
van Toelichting. 33 302 (3).
Tweede Kamer (2014) Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bijlage
2. Historisch overzicht aantal gemeenten onder financieel preventief toezicht. 27 581 (48).

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

215