Subsidies voor O&O:
een dubieuze zaak
De overheid geeft op uitgebreide
schaal subsidies aan bedrijven voor
onderzoek en ontwikkeling (O&O).
Soms zijn het projectsubsidies, zoals
die voor de ontwikkeling van de megachip, soms generieke subsidies zoals
die bestemd voor research en ontwikkeling door het midden- en kleinbedrijf.
De commissie-Dekker beveelt aan
(zonder overigens een argument te
noemen) om de O&O-subsidiering flink
te verhogen. Hieronder hopen we aan
te tonen dat de O&O-subsidiering een
dubieuze zaak is.
Om het probleem te analyseren beginnen we met een simpel voorbeeld.
Stel dat een bedrijf door onderzoek en
ontwikkeling nieuwe technologische
kennis heeft verworven of kan verwerven. Er zijn dan drie mogelijkheden:
a. het bedrijf kan hiermee een zodanige economische voorsprong op zijn
concurrenten verkrijgen dat hieruit
de kosten voor O&O kunnen worden gedekt. Zo’n bedrijf heeft geen
enkele steun nodig in welke vorm
dan ook;
b. de nieuwe technologische kennis
komt gratis of tegen relatief lage
kosten zo snel bij de concurrenten
dat de pionier met zijn eigen uitvinding door de concurrenten wordt
bedreigd. Hij kan zijn eigen O&Okosten daardoor niet goed maken.
Als hij tijdig voldoende inzicht in deze situatie heeft, zal hij de innovatie
achterwege laten. Er ontstaat daardoor een economisch verlies voor
de maatschappij;
c. in geval b is dan ook een overheidsbeleid gewenst om de pionier zo te
beschermen dat de innovatie die
anders achterwege zou blijven,
toch tot stand komt. Er zijn nu drie
beleidsmogelijkheden (met heel
veel varianten) om dit doel na te
streven:
1. de toekenning van een octrooi.
Hierdoor wordt de kennis van de
pionier enige tijd beschermd
omdat de concurrent er geen gebruik van mag maken. In de periode van bescherming kan dan
de winst (quasi-rent) worden
verdiend waaruit de innovatievoorbereidingskosten kunnen
worden betaald;
2. de toekenning van een subsidie.
Hiermee kunnen de kosten van
O&O worden gefinancierd. Ook
hierdoor kan – in principe – de
innovatie die anders achterwege zou blijven van de grand
komen;
3. pooling van research. De meest
vergaande vorm van researchpooling doet zich voor wanneer
664
de bedrijven in een bedrijfstak
een gezamenlijk O&O-laboratorium exploiteren. De kennis van
de gedane uitvindingen wordt
aan ieder bedrijf tegen de gemaakte kosten beschikbaar
gesteld. Ook nu kunnen de
O&O-kosten, in beginsel, worden terugverdiend, hetgeen
voorwaarde is voor het tot stand
komen van de innovatie.
trooi al overbodig is, kan de subsidie
zeker worden gemist. Deze is een zuivere verspilling. Ondertussen blijven
we dan echter nog met een beperkt
aantal gevallen zitten waarin de octrooibescherming wel relevant is. Hoe
zit het dan met de subsidie? In dit verband moet onderscheid worden gemaakt tussen de formele octrooiduur
(die wettelijk is geregeld en 18 jaar is)
en de effectieve octrooiduur die
Wat zijn nu in dit verband de merites meestal (vaak aanzienlijk) korter is omvan een subsidie? Deze kunnen niet dat de bescherming door het octrooi
goed worden beoordeeld zonder de wordt ondergraven door concurrenten
subsidie in samenhang te zien met de die ‘om het octrooi heen’ uitvinden of
de uitvinding clandestien nabootsen,
andere twee beleidsmogelijkheden,
waarbij vooral het octrooi belangrijk is. dan wel door snelle technische ontwikIn de discussie over de wenselijkheid keling. De effectieve octrooiduur is
van subsidising wordt – voor zover beeindigd wanneer de ‘quasi-rent’ die
mij bekend – zelden of nooit de sa- door de octrooibescherming ontstond
menhang met de bescherming door is verdwenen. De imitatoren hebben
deze rent doen wegsmelten. Het ococtrooiering aan de orde gesteld.
trooi heeft geen functie meer.
Wanneer we uitgaan van de effectieve octrooiduur kunnen we twee gevalOctrooien en subsidies
len onderscheiden:
a. de periode waarin de in O&O gestoken kosten worden terugverdiend
Uit het voorgaande bleek (impliciet)
(‘terugverdientijd’) is korter dan de
dat door een uitvinding twee soorten
effectieve octrooiduur. Er doet zich
‘quasi-rents’ kunnen ontstaan nadan de volgende situatie voor. Namelijk:
dat gedurende de terugverdientijd
– die welke ontstaan vanwege de
uit de quasi-rents de O&O-kosten
voorsprong die een bedrijf op zijn
zijn terugverdiend, loopt de ontconcurrenten heeft als gevolg van
vangst daarvan nog door tot het
de innovatie;
eind van de effectieve octrooiduur,
– die welke ontstaan als gevolg van
die immers langer is dan de terugde octrooibescherming waardoor
verdientijd. Dat is een voordelige side concurrenten, tijdelijk, buiten
tuatie. De innovatie kan zonder
spel worden gezet.
meer tot stand komen. Er is ook in
dit geval geen enkele reden tot subVoor zover er sprake is van voorsidiering. Dat zou verspilling zijn;
sprongsvoordelen waaruit de O&Ob. de ‘terugverdientijd’ is langer dan
uitgaven kunnen worden gefinancierd,
de effectieve octrooiduur. Na afloop
is uiteraard, zoals we al aangaven,
van de effectieve octrooiduur zijn er
geen octrooibescherming nodig, laat
geen quasi-rents meer terwijl de
staan subsidising. Uit onderzoek in de
O&O-kosten niet zijn terugverVerenigde Staten, Engeland en Duitsdiend. De innovatie komt niet van
land blijkt dat (behalve in de chemide grond omdat deze bedrijfsecosche en farmaceutische Industrie)
nomisch verliesgevend is. Toch
slechts een klein percentage bedrijven
kan er nu aanleiding tot subsidievan mening is dat het een octrooi nodig
verstrekking zijn omdat de innovaheeft om de gedane innovatie te realitie vanuit algemeen economisch
seren 1).
gezichtspunt rendabel kan zijn. Dat
Levin 2) onderzocht 2.000 bedrijven in
kan het beste met een voorbeeld
de Verenigde Staten en kwam eveneens tot de conclusie dat het octrooi
als stimulans tot innovatie zeer laag 1) E. Mansfield, Patents and innovation: an
wordt gewaardeerd. Hoog genoteerd empirical study, Management Science, februstaat daartegenover de voorsprongs- ari 1986; C. TaylorenZ.A. Silberston, The economic impact of the patent system in Great Britijd op de concurrent.
Als we op deze informatie afgaan tain, Cambridge University Press, 1973; Ifozou in een aanzienlijk deel van de ge- Institut fur Wirtschaftsforschung, Patentwevallen zonder octrooi de innovatie toch sen und technischer Fortschritt, Verlag Otto
Schwartz&Co, 1974.
tot stand komen. Dat is een eerste 2) R. Levin e.a., R&Dappropriabilityandtechernstige waarschuwing tegen generie- nological opportunity, mimeografph, Princeke O&O-subsidies. Want waar het oc- ton University, juli 1984.
worden verduidelijkt. Stel dat de pionier een kostenverlagende uitvinding doet waarmee hij bij een gelijkblijvende prijs de nodige quasirents zou kunnen verdienen om zijn
O&O-kosten goed te maken. Wanneer dan zijn concurrenten zonder
kosten, de beschikking krijgen over
deze uitvinding kunnen zij door
prijsverlaging de pionier in een verliesgevende positie drijven. Het zijn
nu de consumenten die, gezien de
prijsdaling, hun reeel inkomen zien
toenemen. Deze inkomenstoeneming gerelateerd aan het subsidiebedrag, vormt het maatschappelijk
rendement van de innovatie.
In theorie is er nu dus inderdaad
een argument voor subsidising
(die het potentiele verlies compenseert) wanneer het zoeven beschreven indirecte rendement de
kosten van de subsidie meer dan
goedmaakt. Tot nu toe kwam ik in
officiele stukken dit argument voor
O&O-subsidiering niet tegen. Misschien komt dat omdat de argumentatie nu zo ingewikkeld is geworden dat het de vraag is of beleidsmakers dit geval nog kunnen
herkennen en kunnen onderscheiden van de rest, waarvoor geen
subsidie nodig is. Bovendien rijst
de vraag wat het uiteindelijke effect
is van dit soort subsidies.
mers nieuwe technologische kennis
die vroegtijdig naar concurrenten weglekt (gezien de korte effectieve octrooiduur). Wanneer dat binnenlandse concurrenten zijn kan er, zoals we zoeven
in ons voorbeeldje aangaven, een positief macro-economisch effect ontstaan. Wanneer dat echter buitenlandse concurrenten zijn pakt het anders
uit. We worden dan bestreden met onze eigen innovatie. We helpen, op onze kosten, het huis van de buurman te
verwarmen en zitten zelf in de kou. Het
subsidiebeleid werkt averechts.
De litanie is hiermee nog niet ten einde. In veel gevallen ontstaat door subsidiering nog een extra verspilling
doordat bij belangrijke innovaties allerlei bedrijven elkaar beconcurreren met
research waarmee men naar dezelfde
innovatie zoekt. De voorbeelden liggen
voor het opscheppen. Research voor
de ontwikkeling van de megachip, de
compactdisc, de video, de microprocessor, alternatieve energie e.d. vindt
in onderlinge concurrentie plaats. Om
als eerste op de markt te zijn voeren de
concurrenten hun researchkosten op.
Voor snelheid moet betaald worden.
De concurrentie met O&O leidt tot inefficient gebruik van researchmiddelen.
Als in zo’n geval ook nog een subsidie
wordt verleend stimuleert die tot nog
hogere kosten en daarmee nog grotere
inefficiency.
Beleid en subsidie
Generieke subsidiering
In verband met deze vraag is het nuttig om het volgende in aanmerking te
nemen. Uit diverse, ook weer Amerikaanse, onderzoekingen blijkt dat de
terugverdientijd voor O&O-investeringen zeer kort is (voor 55% van de onderzochte bedrijven 3 jaar of minder en
voor 90% van de bedrijven 5 jaar of
minder) 3). Dat is begrijpelijk. Bij het
filter- of selectieproces bij onderzoeksprojecten zal het management
de krenten uit de pap proberen te halen
ten einde zo lang mogelijk zo hoog mogelijke ‘quasi-rents’ te incasseren. De
verliesgevende projecten zijn dan die
met een lange terugverdientijd (en dus
grote risico’s) en een korte effectieve
octrooiduur (en dus technologisch
zwak). Die zouden voor subsidie in
aanmerking komen wanneer ze maatschappelijk-economisch rendabel zouden zijn zoals zoeven beschreven.
Bij deze criteria zullen beleidsmakers het kaf niet meer van het koren
kunnen scheiden. Hoe kan uitgemaakt
worden dat een project technologisch
zwak genoeg(!) is om voor subsidie in
aanmerking te komen maar tegelijkertijd sterk genoeg om te voldoen aan het
criterium van het maatschappelijk rendement (dat overigens niet of nauwelijks kan worden gemeten). Bovendien
loopt men met dit soort subsidies het risico dat de geschetste maatschappelijke voordelen helemaal niet ontstaan
omdat zij een zelfvernietigend effect
hebben. De subsidie genereert im-
Tot nu toe lag het accent van de opmerkingen sterk op de problemen rond
de objectsubsidie. De gegeven argumenten zijn echter zonder meer ook
van toepassing op generieke subsidies. Die kunnen de vorm aannemen
van belastingfaciliteiten voor O&O,
subsidies op researchkosten of subsidies op toegenomen researchinput.
Subsidies op toegenomen researchinput brengen een aantal specifieke
moeilijkheden met zich mee. Het begint al met de moeilijkheid dat een bepaald basisjaar moet worden gekozen
om de uitbreiding van de researchinput te kunnen vaststellen. Daarmee
doet de willekeur haar intrede. Wie toevallig al een hoog niveau van O&O
heeft bereikt en niet zo gauw wil uitbreiden valt buiten de prijzen. Wie een
laag niveau heeft en van plan was om
de uitgaven toch al in een bepaald tempo te verhogen hoeft alleen maar aan
de kassa te zitten. De subsidie is een
‘geschenk’.
Onderzoek door o.a. Mansfield 4)
naar generieke regelingen in de Verenigde Staten, Canada en Zweden
komt tot de conclusie dat de overheid
verliest omdat het de overheid meer
aan geld kost dan de financiele omvang van de effectieve uitbreiding van
de research bedraagt. Bovendien
gaan de bedrijven hun bestand aan researchpersoneel ‘herdefinieren’, zodat meer personeelsleden als O&Opersoneel worden aangemeld en meer
fondsen als O&O-fondsen. Dat effect
bracht een ‘zogenaamde’ uitbreiding
van personeelsplaatsen met 14% teweeg. Hieraan moet wel worden toegevoegd dat er ook onderzoek is dat tot
gunstiger uitkomsten komt 5).
Maar ook wanneer de subsidieverlening 100% ‘echte’ nieuwe activiteiten
zou genereren, moeten vraagtekens
worden geplaatst. De O&O-ondersteuning wordt immers gratis of tegen
zachte condities gegeven. Het gaat om
schaarse middelen die aan andere
aanwendingsmogelijkheden worden
onttrokken. Met andere woorden, gaat
het om misallocatie van middelen door
concurrentievervalsing.
De subsidie-ideologie rust impliciet
op een contra-economische redenering en wel deze:
a. het management werkt niet rationeel en ziet niet de mogelijkheden
om te innoveren; door subsidiering
vallen de schellen van de ogen;
b. het macro-economische rendement van de aangewende middelen
is niet relevant.
In elk geval rust op de subsidieideoloog de plicht om met een goede
theorie aan te tonen dat het macroeconomische rendement van gesubsidieerde research groter is dan het rendement van hetzelfde subsidiebedrag
elders aangewend onder niet concurrentievervalsende omstandigheden.
Bovendien zal de vraag beantwoord
moeten worden: als de subsidiering
maatschappelijk voordelig is, zijn er
dan ook grenzen aan de omvang van
de subsidie en zo ja waar liggen deze?
Uitzondering
Er zijn geen regels of er zijn uitzonderingen. Het wordt hoog tijd deze aan
de orde te stellen. Zij volgen uit de gegeven analyse. Nieuwe kennis die niet
goed kan worden beschermd door een
octrooi, een licentie of anderszins,
maar die van groot algemeen belang
is, komt uiteraard wel voor subsidie in
aanmerking. De subsidie heeft dan positieve externe effecten. Dat zal niet zo
gauw het geval zijn met resultaten van
op produkten of produktieprocessen
gerichte research en ontwikkeling. Dat
is wel het geval met fundamentele research. Het is de uitzondering die de
regel bevestigt.
3) E. Mansfield, Research and innovation in
the modern corporation, biz. 7.
4) E. Mansfield, The R&D tax credit and other
technology policy issues, American Economic
Review, papers and proceedings, mei 1986
(waarin
naar
andere
literatuur
wordt
verwezen).
5) E. Mansfield en Lome Switzer, Effects of federal support on company financed R&D: the
case of energy, Management Science, jg. 30,
nr. 5, mei 1984.
fifiR
Researchpooling
Wanneer concurrerende bedrijven
elkaar op steeds hogere researchkosten jagen of elkaar (uit angst daarvoor) paralyseren is researchpooling
een beter middel om innovatie te stimuleren dan subsidiering, die gemakkelijk van kwaad tot erger leidt. Researchpooling kan allerlei vormen aannemen, zoals concentratie van
research, coordinate van research,
uitwisseling van researchgegevens,
uitwisseling van octrooien enz. Deze
mogelijkheden dragen bij tot een efficienter gebruik van het internationale
researchpotentieel. De overheid kan
hier niet zoveel uitrichten, behalve
door een vriendelijk kartelbeleid deze
vormen van samenwerking niet belemmeren.
Internationale aspecten
Er is natuurlijk nog het argument dat
we moeten subsidieren omdat het buitenland het ook doet. Dit argument zou
een aparte uitvoerige beschouwing
vergen die echter niet tot andere conclusies leidt. Hier kan de la worden
opengetrokken met alle bekende antiprotection istische argumenten omdat
subsidiering, voorzovervan invloed op
de internationale handel, een vorm van
protectionisme is. Ook hier rust de be-
wijslast op de subsidie-ideoloog. Hij
moet met goede argumenten aantonen dat een algemeen subsidiebeleid
gebaseerd op duidelijke algemene criteria niet in strijd is met de gebruikelijke anti-protectionistische argumenten.
Een verantwoording in deze geest
kwam ik tot nu toe niet tegen. Het zou
een radicale verandering betekenen
van ons internationaal economisch beleid, dat immers, traditioneel, antiprotectionistisch is.
Conclusie___________
De conclusie kan kort zijn. Subsidiering van onderzoek en ontwikkeling in
de industrie is, in het algemeen, een zo
dubieuze zaak dat het beter lijkt om
daarvoor geen belastinggeld te gebruiken zolang een goede argumentatie
gebaseerd op een deugdelijke theorie
ontbreekt. Wanneer de minister van
Economische Zaken op basis van het
rapport van de commissie-Dekker (dat,
zonder enige onderbouwing, alleen
maar meergeld vraagt) zou voorstellen
om de subsidies voor industrials O&O
te verhogen, moet het kabinet hem de
voet dwars zetten.
J. Wemelsfelder
Verbonden aan het Researchcentrum voor
Technische Wetenschappen, Innovatie en
Maatschappij van de Technische Universiteit
Eindhoven.