Quango’s
Als door mysterieuze krachten beheerst, dijt de collectieve sector gestaag uit. Fraaie beleidsvoornemens hebben
niet kunnen verhinderen dat het beslag van de collectieve
sector op het nationale inkomen inmiddels 66,3% bedraagt. Het wekt tegen die achtergrond weinig yerwondering dat de privatiseringsgedachte terrain wint. Door
overheidstaken naar de particuliere sector o ver te brengen,
zou erefficienter kunnen worden geproduceerd en zpuden
bestuurlijke voordelen voor de overheid in het verschietliggen. In veel gevallen echter is de scheidslijn tussen wat wel
en wat niet tot de overheid behoort, moeilijker te trekken
dan de ,,privatiseerders”suggereren. De groei in de laatste
vijf jaar van het aantal zogenaamde ,,quasi autonomous
non-governmental organizations” (quango’s) is daarvan
een duidelijk voorbeeld.
De uit Engeland overgewaaide term ,,quango” heeft
betrekking op niet-ambtelijke adviesorganen van de overheid. De quango is niet aan het beleid van de overheid gebonden, maar vertegenwoordigt in feite toch een stuk
overheidsgezag. Te denken valt aan de Ziekenfondsraad,
de Raad voor de Arbeidsmarkt, de PTT-raad enz. In 1978
waren er ongeveer 410 van deze organisaties in Nederland.
Gewend als we zijn aan grote getallen lijkt dit niet veel,
maar het betekent toch zo’n 25 quango’s perdepartement.
Uitschieters waren eind 1978 het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (84 quango’s), het Ministerie van
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk (43 quango’s), en het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene (41 quango’s).
De oprichting van een quango heeft voor de overheid
enkele belangrijke voordelen. Door het inschakelen van
direct betrokkenen wordt het beleid uit een vacuum gehaald en kan de overheid rekening houden met wensen die
in de maatschappij leyen. Daarnaast wordt de kans op
acceptatie van het beleid vergroot dcordat diverse maatschappelijke groeperingen in de quango zijn vertegenwoordigd en dus medeverantwoordelijkheid voor het beleid dragen. Bovendien kan de quango voorzien in de behoefte van de overheid aan gespecialiseerde deskundigheid en informatie.
Een nadeel van de quango is de onoverzichtelijke besluitvormingsstructuur die bij een overvloed aan raden
en commissies ontstaat. Waar ligt in de praktijk nu eigenlijk de beslissingsbevoegdheid? Bovendien doet zich pok
op dit gebied het verschijnsel van de gestage uitdijing
voor. Zo verzucht de Raad voor het Energie-onderzoek,
zelf een quango, dat zich ,,een explosieve groei manifesteert in het aantal instanties, werkgroepen, stichtingen
en raden die zich op e6n of ander facet van dit terrein co6’rdinerend, adviserenden/of besturend bewegen” 1). Dit
heeft niet alleen bestuurlijke nadelen en bemoeilijkt de
parlementaire controle, maar leidt ook tot de vraag of al
deze quango’s uiteindelijk wel zo beyorderlijk zijn voor
de effectiviteit van het overheidsbeleid.
Bij het beantwoorden van die vraag stuit men op enkele problemen. Er is geen marktprijs voor de diensten die
de quango aan de overheid verleent. Bovendien ontbreekt
in een groot aantal gevallen een duidelijke taakomschrijving waardoor toetsing van de effectiviteit bijna uitgesloten is. Daarnaast is er vanzelfsprekend een enorme verscheidenheid in quango’s. De Commissie Preventie van
Rampen mag niet zonder meer worden vergeleken met
een quango als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, alhoewel uit andere gronden een vergelijking zich ppdringt. Enig hpuvast kan worden gevonden in
de tweedeling tussen specifieke, gerichte quango’s en overkoepelende quango’s.
Een meerderheid van de quango’s (70%) is op een beleidsterrein gericht dat onder een departement valt. In
vrijwel al deze quango’s hebben ambtenaren van het desbetreffende departement zitting. Een achtergrondstudie
voorde Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst wijsterop
dat ambtenaren in deze commissies en raden een dominante positie innemen 2). Zij danken dit aan de informatievoorsprong en het overschot aan tijd dat zij ten opzichte
van de overige leden hebben. Het feit of de ambtenaren wel
of geen stemrecht in een bepaalde quango hebben, doet
ESB 2-12-1981
daar weinig aan af. De machtspositie van ambtenaren
wordt in deze gevallen nog versterkt doordat vaak ook de
voorzitter en de secretaris een ambtelijke achterban hebben. Van pnafhankelijke adviesorganen lijkt dus geen
sprake te zijn.
Wat zijn hiervan de gevolgen voor de effectiviteit van
het overheidsbeleid? Niskanen heeft crop gewezen dat
ambtenaren budgetmaximaliserend in plaats van winstcq effectiviteitsmaximaliserend te werk gaan.
De status, de macht en uiteindelijk het inkomen van de
ambtenaar zijn immers aan de omvang van de dienst gekoppeld. Alleen politici zullen proberen, uit angst voor
stemmenverlies, deze expansiezucht in bedwang te houden. Zij zullen hierin maar gedeeltelijk slagen pmdat zij
de gespecialiseerde kennis van de ambtenaren missen. De
specifieke, gerichte quango verbetert de effectiviteit niet.
Integendeel, als quango’s door ambtenaren worden overheerst, kan de eigen quangodoelstelling gemakkelijk worden gedomineerd door de ambtenarendoelstelling. Bovendien wordt het tegenwicht dat het parlement kan bieden door het bestaan van de quango afgezwakt. De overzichtelijkheid van de beleidssector neemt immers af, waardoor effectieve controle wordt bemoeilijkt.
Naast deze bestuurlijke ineffectiviteit lijkt het erop dat
ook de interne effectiviteit van de specifieke, gerichte
quango te wensen overlaat. De WRR concludeerde in
1977 dat de verantwoordelijkheid voor het eigen budget
gering was 3). Zo kon slechts 38% van de adviesorganen
cijfers van twee jaar oude uitgaven reproduceren en aan
43% lukte dit voor uitgaven die een jaar oud waren. Al met
al geen hoopvol teken voor de efficiency van dit type
quango.
De resultaten van de overkoepelende quango’s lijken
daarentegen bemoedigender. De meestal bredere taakopdracht leidt ertoe dat ook een breder terrein dan
dat van een departement wordt bestreken. De ambtelijke
vertegenwoordiging sluit hierop aan: ambtenaren van
verschillende departementen hebben zitting in de quango.
Dit heeft het voordeel dat functioned tegenwicht kan
worden geboden. Bovendien hebben vaak parlementsleden zitting in overkoepelende quango’s, en is de afvaardiging van uiteenlopende maatschappelijke groeperingen
groter. De kans op overheersing van specifieke deelbelangen is daardoor kleiner dan bij de gerichte quango’s,
en dus is ook het gevaar van ongemotiveerde uitbreiding
van diensten kleiner.
Tegenover dit voordeel staan enkele nadelen. Doordat
een directe band met een departement ontbreekt, is het
gevaar aanwezig dat de uitgebrachte adviezen in een ambtelijk niemandsland terechtkomen. Ook is de verleiding
groot de oplossing van netelige of politick gevoelige problemen waarvan de verantwoordelijkheid bij de overheid
ligt, op de quango af te schuiven. Niet alleen worden daardoor de problemen op de lange baan geschoven, maar
bovendien wordt de parlementaire controle omzeild.
Uit het oogpunt van sanering van de collectieve sector
is het van belang het functioneren van quango’s kritisch
te analyseren. Dit hoeft niet te betekenen dat alleen van
het snoeimes gebruik wordt gemaakt. Quango’s kunnen
onmiskenbaar nuttige functies vervullen. Wel lijken in
veel gevallen organisatorische aanpassingen, gericht op
het yoorkomen van deelbelangen, gewenst om de effectiviteit te verhogen. Tot nu toe hebben de ambtelijke heroverwegers de quango’s niet aan hun kritische blik onderworpen. Misschien bevestigt dit het idee dat van door
ambtenaren overheerste commissies geen bestuurlijke
zelfmoord mag worden verwacht.
H. Kamps
1) Raad voor het Energie-onderzoek,
tember 1981, biz. 25.
Meerjarenplan, Sep-
2) A. Th. van Delden, Adviesorganen, Achtergrondstudie, uitgebracht aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, nr. 4,
Den Haag, maart 1981.
3) WRR, Externe adviesorganen van de centrale overheid, Den
Haag, 1977, biz. 57.
1181