iconomie en ruimte
Publiek-private samenwerking
en stedelijke vernieuwing
In de stedelijke vernieuwing is publiek-private samenwerking nog een
onvoldoende uitgekristalliseerd concept. De deelnemers zijn zich vaak
onvoldoende bewust van elkaars doelstellingen, mogelijkheden en beperkingen.
De hoge verwachtingen die men enkele jaren geleden had van publiekprivate samenwerking als middel tot
stedelijke vernieuwing zijn getemperd nu bij de meeste PPS-projecten
stagnaties optreden. De oorzaak hiervan wordt vaak eenzijdig gelegd bij
de moeizame politieke besluitvorming in de betreffende gemeenten.
Het probleem van de tegenstellingen
tussen de publieke en private partijen is daardoor naar de achtergrond
gedrongen. Ondanks intensief overleg de afgelopen jaren, blijkt er tussen de intentie tot het voor gezamenlijk risico herstructureren van een
stedelijk gebied en de contractvorming over de realisering daarvan
nog een grote kloof te gapen.
Bij de stedelijke vernieuwing staat
de publiek-private samenwerking de
laatste jaren sterk in de belangstelling. Het kabinet Lubbers II bracht
de eerder in kleine kring gevoerde
discussie in een stroomversnelling
onder meer door PPS uitdrukkelijk
in het regeerakkoord van 1986 te vermelden. De gedachte hierachter was
dat PPS een middel kan zijn om investeringen in de stedelijke vernieuwing te vergroten en daardoor een
hoogwaardiger woon- en werkmilieu te realiseren. Door de PPS kregen bestaande plannen in verschillende steden nieuwe impulsen.
Voortvarend traden gemeenten in
overleg met beleggers en projectontwikkelaars. Het Rijk speelde daarbij
een voortrekkersrol, onder andere
door het aanwijzen van een vijftal
voorbeeldprojecten en het toekennen van subsidie.
PPS is geen nieuw verschijnsel. In de
wederopbouwperiode na de tweede
wereldoorlog hebben overheid en
bedrijfsleven regelmatig samengewerkt. De afgelopen jaren is ook op
andere terreinen met wisselend succes ervaring opgedaan met PPS, bij
voorbeeld bij bedrijfsverzamelgebou-
964
wen, werkgelegenheidsprojecten,
buurtontwikkeling, oeververbindingen en een afvalverwerkingsinstallatie. De aard van deze projecten is
echter wezenlijk anders dan die van
een grootschalige stedelijke herstructurering. De ervaringen op andere
terreinen hebben daardoor nauwelijks als leerschool kunnen dienen
voor de PPS-projecten in de stedelijke vernieuwing.
In dit artikel inventariseren wij de
stand van zaken bij de publiek-private samenwerking in de stedelijke vernieuwing. Na een korte beschrijving
van de ontwikkelingsstadia waarin
de PPS-projecten zich bevinden, presenteren wij op thematische wijze de
resultaten van een onderzoek naar
factoren die de stroeve samenwerking tussen publieke en private partijen kunnen verklaren. Tevens doen
wij enige aanbevelingen om aan de
gevonden problemen het hoofd te
bieden.
Stand van zaken
Ter stimulering van PPS in de stedelijke vernieuwing heeft het Rijk in
1988 een vijftal voorbeeldprojecten
aangewezen. Tussen de vijf betreffende gemeenten en het Rijk zijn in
dat kader convenanten afgesloten
omtrent subsidiering en de daarvoor
te leveren prestaties. Dit beleidsinstrument heeft in 1990 met het verschijnen van de Vierde nota over de
ruimtelijke ordening extra (VINEX)
een vervolg gekregen onder de
naam sleutelprojecten. Tussen gemeenten en private partijen zijn bij
enkele projecten eveneens overeenkomsten afgesloten. In de meeste gevallen hebben deze contracten
betrekking op de voorfase van een
project. Het zijn nog geen harde verplichtingen ten aanzien van de financiering en uitvoering van de plannen. Een voorbeeld hiervan is de
onlangs ten behoeve van het IJ-oe-
verproject opgerichte financieringsmaatschappij ‘Amsterdam Waterfront’. De in deze maatschappij deelnemende partijen – vooralsnog de
gemeente Amsterdam, Nationale Nederlanden en de NMB Postbank
Groep – hebben zich verplicht een
ondernemingsplan op te stellen. Als
na het opstellen van het ondernemingsplan de partijen het niet eens
kunnen worden over verdere samenwerking zijn zij hun deel van het
startkapitaal kwijt, maar vrij om van
verdere verplichtingen af te zien.
Bij de ambitieuze plannen in de andere grote steden zoals de ‘Kop van
Zuid’ in Rotterdam, het ‘Haagse Nieuwe Centrum’ en het ‘Utrecht City Project’ geldt in principe hetzelfde. Het
voor gezamenlijk risico realiseren
van de plannen komt pas in een later stadium aan de orde. Slechts bij
het Sphinx-Ceramique-terrein in
Maastricht is een contract afgesloten
dat ook op de realisatie betrekking
heeft.
Stagnatie
Na het ogenschijnlijk vlotte verloop
stagneert bij de meeste PPS-projecten de voortgang. Het blijkt erg moeilijk om contracten te tekenen die
een stap verder gaan dan bovengenoemde intentie-overeenkomsten.
De oorzaken hiervan zijn niet alleen
een gevolg van de belangentegenstellingen tussen de partijen. Verschillende andere aspecten zijn evenzeer debet aan deze stagnatie, zoals
– de grote schaal;
– de onzekerheid omtrent toekomstige ontwikkelingen;
– het ontbreken van duidelijke doelstellingen;
– de zeggenschapsverdeling;
– de verschillen in werkwijze en
kennis;
– de langdurige vrijblijvendheid;
– het ontbreken van managementcapaciteit;
– het gebrek aan ervaring;
– de invloed van derden.
De toenemende berichten over stagnatie vormden voor de Stichting
voor Beleggings- en Vastgoedkunde
(SBV) aanleiding om aan de hand
van een groot aantal expert-interviews de achterliggende problemen
in kaart te brengen . Met direct betrokkenen van vrijwel alle partijen is
1. P.P. Kohnstamm, L.B. Uittenbogaard.
T.G. Geurts en Th. G.M. Vermeegen. Pu-
bliek-Private Samenwerking, een speurtocht naar een evemcichtssituatie. SBV.
Amsterdam, 1991.
uitvoerig gesproken over hun erva-
ringen van de afgelopen jaren en
hun visies ten aanzien van PPS. Uit
deze interviews bleek dat PPS als
middel voor stedelijke vernieuwing
een nog onvoldoende uitgekristalliseerd concept is.
Overtrokken verwachtingen
De ruime middelenpositie van beleg-
gers was een van de belangrijkste
oorzaken dat de verwachtingen van
PPS enkele jaren geleden hooggespannen waren. Deze verwachtin-
gen zijn om twee redenen overtrokken. In de eerste plaats is een
beleggingsinstelling vanuit haar verantwoordelijkheid als pensioen- of
levensverzekeringsbedrijf niet ingericht op het lopen van grote risico’s.
In de tweede plaats zijn de rende-
mentsmarges in de Nederlandse onroerend-goedmarkt beperkt. Bij de
huidige hoge rentestand in combinatie met de lage inflatie ligt het bruto
aanvangsrendement momenteel tussen de zeven en acht procent. Bij stedelijke projecten – waarin doorgaans
ook onrendabele delen moeten worden ondergebracht – zijn deze rendementen moeilijk realiseerbaar. De inflatiebescherming die onroerend
goed biedt weegt in de huidige
marktomstandigheden slechts in beperkte mate op tegen het leegstandsrisico en het risico dat de geprognostiseerde huren niet haalbaar blijken
te zijn. Onder deze omstandigheden
kunnen vastgoedinvesteringen voor
een belegger al snel de vergelijking
met andere objecten of andere beleggingsmiddelen niet doorstaan.
gen van zeggenschap daarentegen
een voorwaarde voor het aangaan
van financiele risico’s. Het verrich-
ten van investeringen terwijl de publieke partner de vrijheid heeft besluiten te nemen die het rendement
ernstig kunnen aantasten, is voor beleggers onbespreekbaar. Ondanks
de wens van private partijen afdwingbare verplichtingen aan te
gaan, blijken ook zij moeite te hebben met het afstaan van beslissingsbevoegdheid. Hun weerstand richt
zich op verplichtingen die het inspelen op veranderende marktomstandigheden beperken.
Schaalgrootte
Ook de voor Nederlandse begrippen
uitzonderlijke schaalgrootte is een
steeds terugkerende complicerende
factor. In het plangebied van de PPS-
projecten zullen meerdere functies
ontstaan zoals kantoren, winkels, woningen en sociale en culturele voorzieningen. Bovendien zullen binnen
elke functie meerdere concepten en
meerdere kwaliteitsniveaus worden
aangebracht. Deze grootschaligheid
heeft tot gevolg dat het aanbod van
woon- en bedrijfsruimten gedurende
een reeks van jaren een stempel drukt
op de marktsegmenten in de regio
waarin het project wordt gerealiseerd.
De lange looptijd
De lange looptijd van stedelijke herstructurering brengt veel onzekerhe-
den met zich mee. Tussen het initiatief en de oplevering van het laatste
gebouw kan meer dan twintig jaar
liggen. Het voorspellen van marktomstandigheden, politieke verhou-
Het sluiten van overeenkomsten
brengt per definitie een beperking
dingen, inzichten en de economische conjunctuur is over een
dergelijk lange periode onmogelijk.
van de beslissingsvrijheid van de be-
De private partijen achten het dan
trokken partijen met zich mee. De
gemeenten blijken moeilijk met dit
gegeven om te gaan. In de eerste
ook onverantwoord harde verplichtingen aan te gaan als de risico’s niet
goed ingeschat kunnen worden. Het
plaats vanwege het feit dat hun invloed op de ruimtelijke ordening
flexibel kunnen inspelen op veranderende marktomstandigheden is voor
voor een lange periode wordt beperkt. Zij vrezen dat hun publieke
verantwoordelijkheid te veel wordt
beperkt door privaat-rechtelijke ver-
hen een absolute voorwaarde. Daarnaast is het contractueel beschermen
van elkaars belangen eveneens een
voorwaarde. In toenemende mate
heerst er bij de betrokkenen twijfel
of deze twee enigszins tegenstrijdige
aspecten in een contract kunnen
worden geregeld.
Zeggenschapsverdeling
plichtingen . In de tweede plaats
gaan zij onwennig om met het gege-
ven dat de uitoefening van de publieke verantwoordelijkheid voorname-
lijk plaats vindt op een moment dat
De organisatie
Daarnaast blijkt dat gemeentebe-
PPS in de stedelijk vernieuwing is
een complex proces dat moeilijk beheersbaar is. Uit de vele interviews
ESB 25-9-1991
De onderhandelaars zijn verantwoor-
ding verschuldigd aan deze achterban. Overeenstemming aan de onderhandelingstafel over een
onderdeel is daarom nog maar het
begin van een akkoord. Bij de besluitvorming zijn op deze wijze veel
partijen, afdelingen en personen betrokken. Het gevolg hiervan is een
langdurig en complex besluitvor-
mingsproces dat zich in de loop van
een PPS-project in elke fase weer
herhaalt. De partijen blijven langdurig in onzekerheid over de vraag of
de aan de onderhandelingstafel bereikte resultaten ook daadwerkelijk
tot overeenkomsten leiden.
Maatschappelijk draagvlak
Het verkrijgen van een breed draagvlak is bij stedelijke vernieuwing
niet eenvoudig. Er zijn veel belangen van derden mee gemoeid en de
huidige PPS-projecten richten zich
op een marktsegment waarin de bewoners van de omringende wijken
hun belangen niet herkennen. Bovendien moeten de bouwprojecten
ingepast worden in een bestaand gebied. In en rondom het plangebied
bevinden zich soms gezichtsbepalende gebouwen die hun uitstraling niet
mogen verliezen. Daarnaast vereist
de bereikbaarheid van het plangebied veelal aanzienlijke aanpassingen in de omgeving. Het aantal
belanghebbenden beperkt zich hierdoor niet tot de bewoners van de
aangrenzende wijken maar strekt
zich uit tot minder centraal gevestigde bewoners en bedrijven.
Het organiseren van inspraak en het
verwerven van voldoende maatschappelijk draagvlak is tot op heden eenzijdig een aangelegenheid
van gemeenten geweest. Private partijen kunnen echter niet langer langs
de kant blijven staan met het argument dat dit de taak van de gemeente is. De grootschaligheid en de
maatschappelijke gevoeligheid
maakt een duidelijke en vooral eenduidige communicatie met alle belanghebbenden noodzakelijk.
2. PPS beweegt zich op het raakvlak van
het eindbeeld nog niet duidelijk is.
stuurders een mentale drempel moeten overwinnen alvorens de bereidheid ontstaat om macht te delen.
Voor de private partijen is het verkrij-
blieke als private partijen moeizaam
verloopt. Elk van de partijen bestaat
uit meerdere geledingen die elk hun
eigen verantwoordelijkheid hebben.
met direct betrokkenen blijkt dat het
nemen van beslissingen bij zowel pu-
publiek- en privaatrecht. Over de vraag
in hoeverre privaatrechtelijke verplichtin-
gen publiekrechtelijke bevoegdheden
kunnen beperken is het laatste woord
nog niet gesproken, zie Instituut voor
Bouwrecht, Juridische en bestuurlijke
aspecten van PPS, Kluwer, 1990.
965
Onduidelijke doelstellingen
middel heeft ook bij de PPS-projecten zijn tol geeist. Bovendien heeft
de voortrekkersrol van het Rijk het
onderscheid tussen doel en middel
kleinere delen splitsen. Een voorwaarde daarbij is dat beide partijen
bij het opstellen van het masterplan
worden betrokken, zowel wat de
financiering als de inbreng van kennis betreft. Zonder de bundeling van
kennis en de financiele betrokkenheid van alle partijen is de kans op
succes aanmerkelijk kleiner. De uitsplitsing van het masterplan kan zowel betrekking hebben op gebiedsdelen als op de fasering van de
uitvoering in de tijd. Voor elke fase
en voor elk gebiedsdeel kunnen afzonderlijke (PPS-)overeenkomsten
worden afgesloten.
geen goed gedaan doordat de rijksbijdragen gekoppeld werden aan de
Beslu itvorm ingsp races
PPS-constructie.
De organisatieproblematiek en het
Tot het aftasten van alle mogelijkhe-
besluitvormingsproces kunnen worden verbeterd door voor elke fase
van het PPS-proces randvoorwaarden te formuleren waarbinnen een
hoogstaande projectorganisatie een
De doelstellingen die de partijen
voor ogen hadden bij het aangaan
van een samenwerkingsverband zijn
in veel gevallen niet duidelijk besproken. Na meerdere jaren overleg
heersen er nog steeds overtrokken
verwachtingen van elkaar. Het streven naar samenwerking stond vanaf
de eerste besprekingen centraal in
plaats van de doelstellingen. De traditionele verwarring tussen doel en
den en het beperken van de startdis-
cussie tot hoofdlijnen is het bij de
meeste projecten niet gekomen doordat al snel over planinvulling werd
gesproken in plaats van over uitgangspunten. Bovendien bleven de
plannen niet binnenskamers, met als
gevolg dat er publiekelijk werd gesproken over het elitaire karakter
van de geherstructureerde gebieden,
terwijl de plannen nog een onrijp karakter hadden.
Aanbevelingen
zekere handelingsvrijheid krijgt. In
de beginfase staat het vinden van
een evenwicht tussen de veelheid
aan belangen centraal. Een onafhankelijke deskundige of een onafhankelijke organisatie – die de taal van
beide partijen spreekt – belasten met
de projectleiding kan in deze fase
uitkomst bieden. Deze externe deskundigen kunnen als intermediair
tussen de partijen functioneren en sa-
Intensiveren startdiscussie
Het belang van een intensieve startdiscussie is door vele betrokkenen
sterk onderschat. Een intensieve
startdiscussie is niet alleen vanwege
het formuleren van doelstellingen
van belang. De ervaringen van de afgelopen jaren hebben duidelijk ge-
maakt dat het leggen van een vertrouwensbasis en het aanwenden
van de creativiteit minstens zo belangrijk zijn. Elk PPS-project zal mo-
menten van stagnatie kennen en er
zullen tegenslagen overwonnen moeten worden. Ook zullen er nieuwe
oplossingen moeten worden bedacht als omstandigheden zich wijzi-
gen. Een vertrouwensbasis tussen de
partijen is dan ook een voorwaarde.
En zonder duidelijke voorbeelden is
creativiteit een onmisbaar element
men met de vertegenwoordigers van
de belanghebbende partijen de besluitvorming zodanig voorbereiden
dat dit op hoofdlijnen plaats kan vin-
den. Zij dienen helder geformuleerde doelstellingen zo snel mogelijk
voor te leggen aan de organen die
uiteindelijk moeten beslissen. Het
werkt immers zeer frustrerend als
aan het eind van langdurig overleg
de gemeenteraad of de beleggings-
cifieke locaties in stedelijke vernieu-
wingsgebieden of het aftrekbaar maken van een deel van de winst. Ook
kan worden gedacht aan het aftrekbare stellen van de door de inflatie
veroorzaakte waardestijging.
Slot
De huidige PPS-projecten zijn opgestart in een klimaat van hoge verwachtingen en een grote mate van
eensgezindheid over de noodzaak
kwalitatief hoogwaardige stedelijke
vestigingsmilieus te ontwikkelen. De
hoogwaardige kwaliteit zou de voor
Nederland kenmerkende grote spreiding van kantorenlocaties kunnen
beperken en de onevenwichtige bevolkingssamenstelling van binnenste-
den verminderen.
Als een samenwerkingsverband
vroegtijdig ter ziele gaat, vervalt men
in de traditionele rolverdelingen.
Het gunstige klimaat zal dan verdwenen zijn. De voordelen van PPS waarvan een op elkaar afgestemd be-
leid, risicospreiding, het aantrekken
van risicodragend kapitaal en de
bundeling van kennis de belangrijkste zijn – worden dan niet ten voile
benut. Zonder deze voordelen zullen de kansen om een bovengemiddelde kwaliteit te realiseren aanzienlijk kleiner zijn.
De noodzaak van samenwerking en
de constatering dat PPS in de stedelijke vernieuwing nog een onvoldoen-
de uitgekristaliseerd concept is,
noopt tot voortzetting van de dialoog tussen publieke en private partijen. Het uitwisselen van kennis, het
zoeken naar nieuwe mogelijkheden
en vooral ook het verstrekken van
duidelijkheid over elkaars mogelijkheden en beperkingen zijn daarbij
onmisbare ingredienten.
raad het niet eens is met de uitgangs-
punten. Naarmate het PPS-proces
vordert en de randvoorwaarden vast-
liggen, ontstaan er meer mogelijkheden tot het delegeren van bevoegdheden. De oprichting van een
rechtspersoon waarin de betrokken
partijen participeren, met handelingsvrijheid binnen de overeengekomen
voorwaarden. kan uitkomst bieden.
P.P. Kohnstamm
L.B. Uittenbogaard
P.P. Kohnstamm is hoogleraar vastgoedkunde aan de Universiteit van Amsterdam
en directeur strategic en externe betrekkingen van Wilma Vastgoed BV. L.B. Uittenbogaard is coordinator van de Stichting voor Beleggings- en Vastgoedkunde
(SBV).
om PPS-projecten – waarbij de moeilijkheidsgraad extreem hoog is – zo-
Fiscaal stimuleren
wel economisch als maatschappelijk
haalbaar te maken.
Het fiscaal stimulering van vastgoed-
Masterplan
De problemen die de lange looptijd
land, de Verenigde Staten en lerland
en de schaalgrootte met zich meebrengen zijn beter beheersbaar als
de partijen gezamenlijk een masterplan opstellen en dit vroegtijdig in
966
investeringen in stedelijke gebieden
kan de haalbaarheid aanzienlijk vergroten. Dit instrument is in Engezeer bruikbaar gebleken. Er kan gedacht worden aan het vervroegd afschrijven van vastgoedinvesteringen
in de door het Rijk aan te wijzen spe-
3. Zie A.M.E. de Vries en P.P. Kohnstamm,
Kansen en knelpunten voor de ontwikkeling van commercieel onroerendgoed in
13 stedelijke knooppunten, SBV. Amsterdam, 1991. Hierin worden een aantal fiscale stimuleringsmaatregelen voorgesteld
met hun kenmerken, voordelen en bezwaren.