Privatisering in Oost-Europa
OESO, Methods of privatising large enterprises, Parijs, 1993, 177 blz.
R. Frydman, A. Rapaczynski, j. Earle (red.), The privatization process
in Central Europe, Central European University Press, Boedapest/LondeniNew York, 1993, 262 blz.
Voor het goed functioneren van
markten is een private sector essentieel. In de oude regimes van OostEuropa was het private eigendom
echter een ideologisch taboe. De
overgang naar een markteconomie
komt in Oost-Europa dan ook nagenoeg overeen met de privatisering
van bijna de gehele economie.
Die privatisering kan op twee manieren geschieden: door eigendomsverandering (privatisering) en door
de autonome groei van de reeds bestaande private sector. Voor het creeren van een competitieve omgeving
in de produktiesfeer is vooral privatisering van de grote staatsbedrijven
nodig. Om de markten te laten werken is een kritieke massa van private
eigendom immers noodzakelijk. De
opkomende private sector is kleinschalig en beperkt zieh hoofdzakelijk
tot de diensten sector en de handel.
Zecchini stelt daarom terecht: “From
the ashes of State planning in central
and eastem Europe, a sizable, domestic sector of private enterprises is
most unlikely to arise in the next
decade unless the State divests itself
of the ownership of most of its capital assets” (OESO, blz. 71).
Over de privatisering in Oost-Europa zijn onlangs twee belangwekkende studies verschenen. Tbe prlvatizaNon process in Central Europe is de
eerste studie van de Centraaleuropese Universiteit (CEU) in Praag naar de
praktijk van de privatisering tot medio 1992 in de destijds vijf landen van
Centraal-Europal. Het andere boek
Metbods of prlvatising large enterprlses, uitgegeven door de OESO, is in
wezen complementair omdat daarin
analytische kaders voor de privatisering worden besproken. De methoden en problemen van privatisering
van grote bedrijven komen aan de
orde. Het laatste boek bevat ook drie
interessante case-studies van de eerste ervaringen met privatisering van
grote staatsbedrijven in Polen, Hongarije, Tsjecho-Slowakije in 1990. Ook
aan de voormalige DDR wordt aandacht besteed.
Noodzaak
De keuzevrijheid van het tempo van
privatisering blijkt in de praktijk beperkt. De diepe recessie heeft voor
een snelle verslechtering van de
financiêle situatie van de staatsbedrijven gezorgd. Daardoor heeft privatisering als instrument voor herstructurering aan belang gewonnen.
“Privatisation is not an isolated sacrifice on the altar of a market system but
a process aimed at restructuring all
the segments of the economy for the
purpose of enhancing private initiative and economie activity” (OESO,
blz. 73).
In Oost-Europa is overigens wel
sprake van een discrepantie tussen
het gewenste en het feitelijke tempo
van privatisering. Polen, Tsjechiê en
Hongarije zijn het verst gevorderd
met privatisering in de produktiesfeer
maar desondanks zijn de regeringsplannen lang niet gehaald. In Roemeniê en Bulgarije is privatisering nog
niet echt begonnen. Deze discre~anties vragen om nader onderzoek .
1. De eEU heeft behalve een onderwijstaak ook de functie van een opleidingsen onderzoekscentrum naar de overgang
in Oost-Europa.
2. Voor een uitgebreide behandeling van
de privatisering in Oost-Europa zie mijn
bijdrage aan N. van der lijn (red.), De
overgang naar een markteconomie in
Oost-Europa, Stenfert Kroese Educaboek,
oktober a.s. te verschijnen.
Definitie
Unieke context
Het begrip privatisering kan op twee
manieren worden gedefinieerd. In de
klassieke betekenis, gehanteerd door
de OESO, staat het eindresultaat centraal. Met privatisering wordt de overdracht van staatseigendom in particuliere handen bedoeld, met inbegrip
van de overdracht van effectieve controle over het management. De praktijk van de vijf Oosteuropese landen
beschreven in het boek van Frydman
c.s. laat de beperkingen van deze
definitie zien. Het omvangrijke privatiseringsproces in Oost-Europa moet
plaatsvinden onder twee restricties,
namelijk een tekort aan binnenlands
kapitaal en een tekort aan ervaren
managers. Daarom is de uitkomst
ervan voorlopig moeilijk alleen uit te
drukken in termen van overdracht
van eigendom. Het is meer zinvol
om privatisering te zien als een breed
spectrum van activiteiten (zoals franchising, leasing en contractmanagement) die de besluitvorming in de
economie uit handen van de staat
nemen3. De feitelijke overdracht van
het eigendom, zoals verondersteld in
de klassieke definitie, vormt in deze
benadering het sluitstuk van diverse
eigendomsveranderingen.
De privatisering in Polen en ook
in Hongarije laat zien dat in de beginfase meer sprake is van differentiatie
van eigendomsrechten dan van privatisering in enge zin. Privatisering in
enge zin vindt hoofdzakelijk plaats
op basis van westers kapitaal. Lokale
investeerders zijn onvoldoende kapitaalkrachtig om grote staatsbedrijven
te kopen. In Polen is leasing door
werknemers van kleine en middelgrote bedrijven populair, terwijl in
Hongarije relatief veel veranderingen
binnen het staatseigendom plaats
vinden, waarbij staatsbedrijven en
-banken belangen in elkaar hebben
genomen. Frydman en Rapaczynski
spreken in dit verband van “a Byzantine system of institutional crossownership,,4.
Indien wel overdracht van eigendomsrechten plaatsvindt, is het van
belang wie de nieuwe eigenaren zijn
of zullen worden. Gezien de twee
bovengenoemde restricties is de
verwachting gewettigd dat de
privatisering in Oost-Europa meer
tijdelijke eigenaren en tussenoplossingen zal opleveren dan tot nu toe
werd verondersteld.
Privatisering in de Oosteuropese context heeft een eigen specifiek karakter. De specifieke kenmerken betreffen de omvang en de ‘non-markt’
omgeving waarin het proces plaatsvindt. De omvang van de privatisering in Oost-Europa overtreft westerse ervaringen; het gaat om 8500
staatsbedrijven in Polen, 4200 in Tsjecho-Slowakije, 2200 in Hongarije en
45.000 in Rusland. De omgeving kenmerkt zich door het ontbreken van
marktinstituties, door grote onevenwichtigheden aan de aanbodzijde,
een diepe recessie en een gebrekkig
functionerend bestuurlijk systeem.
Bovendien zorgt de economische liberalisatie voor het verlies van controle door de staat. Typerend voor de
privatisering in Oost-Europa is dat
die dient om de controle over bedrijven weer in te stellen. Daarbij komen
andere vraagstukken aan de orde dan
bij privatisering in een bestaande
markteconomie5.
Gezien de unieke context is het
niet vreemd dat aan privatisering
diverse economische, politieke en
sociale doelstellingen worden toegekend. De privatisering vormt een
schakel tussen de verandering van
het economische systeem en van de
economische structuur om vervolgens als ‘engine of economic renovation and recovery’ te dienen.
De OESO-bundel vermeldt vijf
typen doelen: systeemgebonden
(versterking van concurrentie en van
ondernemerschap), macro-economische (met positieve bijdragen aan de
begroting, de inflatie en de lopende
rekening), sectorale, politieke (de-etatisering en depolitisering van economische besluitvorming) en sociale.
M.b.t. de laatste doelstelling ziet
men bij voorbeeld het belang van het
ontstaan van een middenklasse, vooral op lange termijn. De maatschappelijke betekenis van privatisering voor
de korte termijn wordt echter onderschat. De huidige situatie in Rusland
laat dit duidelijk zien. De massa-privatisering heeft er een zuiver politiek
doel, namelijk het creëren van een
maatschappelijk draagvlak voor een
markteconomie. In Rusland is het private eigendom de bevolking vreemd. Niettemin is de komst van eigenarenondernemers die hun persooI1lijke
belangen verbinden aan een markteconomie-in-wording noodzakelijk.
Dat maakt de overgang pas onom-
keerbaar. Privatisering fungeert hier
als een instrument van fundamentele
sociaal-economische veranderingen,
ter completering van de politieke
revolutie. Maar tegelijkertijd gaat
privatisering gepaard met een herverdeling van inkomens en macht die
vergelijkbaar is met een sociale en
economische revolutie6.
Praktijk
Het boek van Frydman c.s. beschrijft
per land het privatiseringsproces in
zijn verschillende verschijningsvormen zoals reprivatisering, de vrije
distributie, de ‘kleine’ privatisering
en de ‘grote’ privatisering.
Reprivatisering betekent het honoreren van de claims van de voormalige eigenaren van gebouwen, bedrijven en grond.
De vrije distributie is kenmerkend
voor het privatiseringsproces in OostEuropa. Het houdt in het gratis verdelen van staatseigendom in de vorm
van aandelen of in natura (zoals
grond en flats). De vrije distributie
heeft een politieke doel: het verwerven van de maatschappelijke steun
voor privatisering. In het bijzonder
gaat het om de toestemming van
werknemers van te privatiseren staatsbedrijven te verkrijgen door een preferentiële behandeling (gratis aandelenpakketten). Door het verstrekken
van vouchers onder de bevolking
wordt tevens het probleem van het
tekort aan binnenlandse kapitaal omzeild. Deze vouchers geven burgers
recht op aandelen van geprivatiseerde bedrijven.
De kleine privatisering heeft betrekking op de verhuur of verkoop van
kleine eenheden in de detailhandel,
de dienstverlening (taxi’s) en horeca
3. Zie Economie Commission for Europe,
Economie survey of Europe 1991-1992,
New York, 1992, blz. 191-253.
4. Zie R. Frydman en A. Rapaczynski,
Privatization in Eastern Europe: is the
state withering away?, Finance & Development, juni 1993, blz. 10-13.
5. Van Wijnbergen wijst op dit essentiële
verschil met de privatisering in Mexico.
Zie S. van Wijnbergen, Aspects of
enterprise reform in Eastem Europe, in:
R. O’Brien Cred.), Finance and tbe International Economy, nr. 6, Oxford, 1992,
blz. 32-44.
6. Deze vergelijking maken J. Lewandowski en J. Szomburg in The privatisation strategy, Economie Transformation, nr. 7,
The Gdansk Institute of Market Economies, Warschau-Cambridge, 1990.
(cafés). Deze privatisering is het
meest succesvol omdat het benodigde kapitaal relatief laag is en de procedures eenvoudig. De kleine privatisering is gericht op lokale kopers. De
resultaten ervan zijn snel zichtbaar:
verbeterde kwaliteit van artikelen,
een ruimer assortiment en toegenomen klantgerichtheid.
De grote privatisering betreft het
verkopen van (middel)grote staatsbedrijven die in meerderheid tot de
industrie behoren. De grote privatisering levert ook de grootste problemen. Dat komt door de hoge concentratiegraad, die kenmerkend was
voor een planeconomie. Eind jaren
tachtig was in Tsjecho-Slowakije en
Roemenië sprake van hyperconcentratie met een gemiddeld aantal werknemers per industrieel bedrijf van
resp. 3300 en 1700 (vergelijk Polen,
Hongarije rond 700 werknemers en
West-Duitsland 160 werknemers). Privatisering van deze bedrijven vereist
deconcentratie (opsplitsing in kleinere eenheden). Dit geschiedt meestal
in het kader van ‘corporatisering’ ofte
wel de omzetting van het bedrijf in
een vennootschap met de staat als
eigenaar. Het aantal staatsbedrijven
neemt als gevolg daarvan toe (in
Roemenië in de afgelopen twee jaar
van 2000 naar 7783).
Illustratief voor de grote privatisering zijn de drie case-studies van de
OESO. In Polen ging het bedrijf
Prochnik naar de beurs, in TsjechoSlowakije is de autofabriek Skoda
aan Volkswagen verkocht en in Hongarije vond een partiële privatisering
van het reisbureau Ibusz plaats. Interessant is het geval van Skoda. De
waarde van het bedrijf werd op DM
800 mln geschat. Volkswagen nam de
verplichtingen over van gefaseerde investeringen à DM 1,4 mrd en de afbetaling van de bedrijfsschulden. In ruil
daarvoor krijgt Volkswagen in 1995
een belang van 70% in Skoda. De
privatisering van Ibusz werd gebruikt
om de beurs in Boedapest te heropenen. Maar privatisering door een
emissie op de beurs vond geen navolging. In Boedapest staan 23 aandelenfondsen genoteerd, maar alleen in
twee gevallen gaat het om geprivatiseerde bedrijven. In Warschau wordt
momenteel in 19 fondsen gehandeld.
Beleid per land
1be privatization process in Central
Europe verschaft inzicht in de privati-
ESB 28-7-1993
seringspraktijk van zes landen. Het
blijkt dat de grote privatisering op
verschillende wijzen wordt aangepakt. Dat komt door verschillen in
de mate van politieke stabiliteit en
sociale consensus, in de macro-economische situatie en ook in de vorderingen op weg naar een markteconomie. De verschillen in aanpak tot
medio 1992 tussen Polen, Honagrije
en Tsjechië zijn opvallend. Ze komen
tot uitdrukking in de wijze van de regulering van het privatiseringsproces.
De privatisering in Hongarije wordt
gekenmerkt door een decentrale aanpak waarbij het initiatief bij managers
en investeerders ligt. In Tsjechië daarentegen is er sprake van een centrale
aanpak met de staat als initiator en
uitvoerder van een massale verkoop
met behulp van vouchers. De Poolse
gemengde aanpak ligt er tussenin.
Kenmerkend voor de Hongaarse
geleidelijke aanpak is dat bedrijven
afzonderlijk op traditionele wijze worden verkocht. Ten grondslag aan
deze aanpak ligt de jarenlange belangstelling van westerse investeerders in de Hongaarse economie en
een officiele erkenning van ‘spontane
privatisering’ door Hongaarse managers. Het Hongaarse Agentschap van
Privatisering (AEP) heeft een tweetal
speciale programma’s ontwikkeld om
deze privatisering ‘van onderop’ te
accommoderen (‘self-privatisation’ en
‘investor-intiated’ privatisering). Opvallend is dat Hongarije door het mislukken van twee AEP-geleide privatiseringen van grote staatsbedrijven,
feitelijk geen programma meer heeft
voor de grote staatsbedrijven. Dat is
een tekortkoming van de decentrale
aanpak.
In Tsjecho-Slowakije (en vervolgens Tsjechië) heeft men voor een
radicale verandering van eigendomsstructuur gekozen. De uitgangssituatie was anders: een relatief stabiele
macro-economische situatie en een
zeer hoge concentratie in de industrie. Bij de voucher-privatisering
waren in de eerste tranche 1500
staatsbedrijven betrokken.
In Polen daarentegen heeft men
sinds 1991 plannen om rnassaprivatisering toe te passen. Maar de politisering ervan heeft voor uitstel gezorgd.
Kenmerkend voor Polen is verscheidenheid van programma’s. Staatsbedrijven worden op initiatief van de
staat naar de beurs gestuurd. Polen is
feitelijk het enige land dat de beursemissie als methode van privatisering
hanteert. In Polen hechtte. men zeer
aan de komst van de aandelenbeurs.
Maar in de praktijk is het belang van
de beurs als bron van externe financiering vrij beperkt want institutionele investeerders ontbreken. Het
meest succesvol in Polen is de decentrale weg van ‘privatisering door liquidatie’. In 80% van de gevallen gaat
het om leasen aan het werknemerscollectief. In de meeste gevallen
wordt lease beëindigt met verkoop.
Hierdoor zijn tot het eerste kwartaal
van dit jaar 517 bedrijven geprivatiseerd. In het boek van Frydman c.s
worden twee bezwaren genoemd:
problemen met afbetaling van leasetermijnen en het ontbreken van
nieuw kapitaal voor de ontwikkeling
van geleasde bedrijven.
In de twee Balkanlanden Bulgarije
en Roemenië staat de grote privatisering nog steeds in de kinderschoenen. Toch heeft Roemenië al enige
vooruitgang geboekt: een eerste privatisering van 15 grote staatsbedrijven (waaronder de bierbrouwerij uit
Cluj). Vouchers zijn reeds onder de
bevolking uitgedeeld. In Bulgarije is
zelfs de kleine privatisering nog niet
echt van de grond gekomen. Een zelfde traag tempo vindt men ook in de
Baltische Staten en de Oekraïne (niet
behandeld in beide boekeni. Deze
landen hebben daarentegen wel resultaten bij de privatisering van flats en
grond geboekt.
Over privatisering in Oost-Europa
zijn reeds vele algemene beschouwingen geschreven. De leemte wat de
praktijk betreft is door beide boeken
opgevuld. Met name het boek van
Frydman c.s. is rijk aan gedetailleerde
informatie over de grote verscheidenheid aan privatiseringsprocessen in
Oost-Europa. Dit boek verdient aanbeveling voor degenen die zich in de
complexe eigendomsvraagstukken
willen verdiepen.
M. Bos-Karczewska
Malgorzata Bos-Karczewska is econoom,
verbonden aan BOS Eastern Europe
Research.
7. Zie het tweede boek van Frydman en
Rapaczynski e.a., The privatization process in Russia, Ukraine, and tbe Baltics,
CEUP, Londen, 1993.