Innovatie in Nederland: een
bron van zorg
A.H. Kleinknecht en J.P.M. Sterk*
V
ergeleken met bet buitenland vallen sinds 1987 de R&D-bestedingen in bet
Nederlandse bedrijfsleven tegen. Recent onderzoek wettigt de verwachting dat dit
op middellange termijn negatieve effecten zal hebben voor de export en de
werkgelegenheid. Dit artikel doet een voorstel om bet tij te keren door middel van een
fiscate stimulering van R&D.
Nederland op achterstand
De recente taferelen bij DAF en Fokker hebben de
discussie omtrent de Internationale concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven doen oplaaien.
In dit verband waarschuwen Soete en Verspagen dat
de R&D-bestedingen in de Nederlandse industrie in
een groot aantal sectoren achterblijven bij de vijf belangrijkste OESO-landen. Dit achterblijven heeft niet
uitsluitend te doen met de problemen bij Philips,
maar doet zich in een groter aantal branches voor1.
Ook het Ministerie van Economische Zaken uit zich
bezorgd over de constatering dat de Nederlandse bedrijfs-R&D in procenten van het binnenlands produkt
tussen 1987 en 1992 is teruggevallen van 1,4% naar
1,0%2. Een recente schatting van R&D-kapitaalgoederenvoorraden leidt eveneens tot de conclusie dat het
met de Nederlandse R&D-input (vergeleken met het
buitenland) niet rooskleurig is gesteld3. Er bestaat het
vermoeden, dat de relatief tegenvallende Nederlandse R&D-bestedingen te maken hebben met het feit
dat de overheidsbudgetten voor innovatiestimulering
in andere landen zich gunstiger hebben ontwikkeld .
Aangezien er over de mogelijke gevolgen van het
technologisch achterblijven weinig bekend is, bestaat
het gevaar dat het grote publiek dergelijke waarschuwingen schouderophalend naast zich neer legt: wat
doet het eigenlijk ter zake als Nederland ‘te weinig’
investeert in R&D? Wij gaan daarom eerst in op enkele bevindingen uit recent onderzoek over de verhouding van R&D, werkgelegenheid en exportgedrag en
plaatsen daarna een kritische kanttekening bij het
Nederlandse technologiebeleid. Wij zullen argumenteren dat men kansen mist om een bijdrage te leveren aan het werkgelegenheidsbeleid. Het artikel
eindigt met een voorstel voor beleidsintensivering.
Onderzoek: R&D en export
Een twee-landenstudie naar de Nederlands-Duitse
export/import-verhoudingen laat zien dat de R&D-
intensieve sectoren – ceteris paribus – het meest
export-intensief zijn. Interessant is met name dat
veranderingen in de tijd van de R&D-intensiteit per
sector positief samenhangen met veranderingen in
de exportpositie. Hierbij zijn sporen van simultaniteit
te vinden, c.q. van een ‘virtuous circle’: R&D heeft
een positieve invloed op de export, en succes op
exportmarkten heeft weer een positieve ‘feed back’
voor de R&D. Ook op micro-niveau kan men aantonen dat de export-intensiteit van een bedrijf systematisch samenhangt met de mate waarin een bedrijf aan
R&D doet. Naast andere factoren (zoals schaaleffecten, regionale ligging, e.d.) is het met name R&D gericht op prodwfetontwikkeling (anders dan op procesontwikkeling) dat exportbevorderend werkt .
Tegen deze achtergrond bezien, ligt het voor de
hand dat de (sinds 1987) tegenvallende R&D-investeringen in het Nederlandse bedrijfsleven een serieuze
bedreiging vormen voor de concurrentiepositie op
exportmarkten: de bovengenoemde Virtuous circle’
zou wel eens kunnen omslaan in een Vicious circle’.
R&D en banengroei
Er is de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar
de invloed van nieuwe technologieen op de werkge* De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan de Stichting
voor Economisch Onderzoek (SEO) der Universiteit van
Amsterdam en het Koninklijk Nederlands Ondernemersverbond. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. L. Soete en B. Verspagen, De technologische positie van
de Nederlandse industrie, ESB, 3 maart 1993, biz. 196-200.
2. Ministerie van Economische Zaken, Concurreren met
kennis, Beleidsvisie Technologic, Kameretuk 23206, nr. 1,
SOU, Den Haag, juni 1993, biz. 11.
3. H. Nieuwenhuijsen en W. Vosselman, R&D in Nederland,
ESB, 30 juni 1993, biz. 605-607.
4.1. Limpens, B. Verspagen en E. Beelen, Technology policy
in eight countries: a comparison, Merit, Maastricht, 1992.
5. E. Brouwer en A. Kleinknecht, Technologie en de Nederlandse concurrentiepositie. Eenonderzoekop micro-en
meso-niveau, Ministerie van EZ, Beleidsstudies Technologie
Economic, nr. 23, Den Haag, januari 1993.
legenheid. Daarbij kwam men tot positieve conclusies6. Zo toont bij voorbeeld een West-Duitse panelanalyse aan dat de werkgelegenheidsontwikkeling in
innovatieve bedrijven gunstiger uitvalt dan bij niet-
innovatoren .
Nederlands onderzoek komt tot soortgelijke resultaten. Drie bevindingen vallen op. Ten eerste groeit
het aantal banen in bedrijven met een hoge inzet aan
produktgerichte R&D systematise!! harder dan in nietinnovatieve bedrijven. Ten tweede groeien bedrijven
die hun R&D op informatietechnologie richten harder dan bedrijven die dit niet doen. Ten derde – andere factoren constant gehouden – groeit het aantal
banen in kleine bedrijven systematisch harder dan in
grotere bedrijven8.
komstig is . Weliswaar worden kleinere bedrijven geholpen door het netwerk van Innovatiecentra; echter,
dit netwerk is vooral opgericht om de kennistransfer
te bevorderen en kan dus niet bovengenoemde tendens tot onderinvestering in R&D als gevolg van positieve externe effecten compenseren. Dit laatste kan
alleen via financiele stimulering gebeuren. De enige
financiele stimuleringsregeling die in het verleden
een noemenswaardige penetratie bij kleinere bedrijven heeft bereikt is de INnovatie STImulerings
Regeling (INSTIR). De INSTIR is bij de Tussenbalansoperatie in 1991 afgeschaft, voornamelijk uit bezuinigingsoverwegingen. Men argumenteerde toen dat er
sprake zou zijn geweest van ‘meeneem’-effecten. Uit
panelanalyses komt echter naar voren dat de INSTIR
Bovenstaande bevindingen passen goed bij de
(net als de TOK- en de PBTS-regeling overigens) wel
stelling dat een hoog ontwikkeld land met een hoog
niveau van arbeidskosten het vooral moet hebben
van een concurrentievoordeel met intelligente produkten. Dit betekent niet dat procesontwikkeling en
kostenbeheersing onbelangrijk zijn. Echter, aangezien belangrijke ingredienten van procesinnovaties
op de markt voor investeringsgoederen te koop zijn,
kunnen deze veelal makkelijk worden geimiteerd en
is het daarmee behaalde concurrentievoordeel van
relatief korte duur. Specifieke kennis, opgedaan bij
het ontwikkelen van nieuwe produkten, geeft daarentegen een meer uniek concurrentievoordeel en kan,
met name als er historisch geaccumuleerde ‘tacit
knowledge’ een rol speelt, een serieuze toetredingsbarriere tot markten vormen . Het inzicht dat produktinnovatie een sterk concurrentiewapen vormt is
overigens niet nieuw. Al in 1943 formuleerde Schumpeter: “But in capitalist reality as distinguished from
its textbook picture, it is not… [price] competition
which counts, but the competition from the new
commodity, the new technology, the new source of
supply, the new type of organization (…) This kind
of competition is as much more effective than the
other as a bombardment is in comparison with forcing a door… ,10
degelijk een significant positief effect had op de
(extra) R&D-inzet van bedrijven13.
Gegeven de positieve invloed van de INSTIR op
de R&D-inzet van bedrijven en gegeven het bovengenoemd positieve verband tussen R&D en werkgelegenheidsgroei (met name de banengroei in kleine
Technologiebeleid schlet te kort
In een zuiver marktsysteem dreigt onderinvestering
in R&D naarmate er sprake is van positieve externe
effecten van R&D: een deel van de baten van het
R&D-werk ‘lekt weg’
naar andere bedrijven of naar
andere maatschappelijke groepen. Wil men dat bedrijven een maatschappelijk optimale hoeveelheid aan
R&D investeren, dan dient dit weglek-effect te worden gecompenseerd door middel van subsidies op
R&D . Dit laatste gebeurt in Nederland maar mondjesmaat, hetgeen de oplopende achterstand ten opzichte van andere OESO-landen mede kan verklaren.
Financiele steun voor R&D gebeurt in Nederland
in hoofdzaak via het Techhisch OntwikkelingsKrediet
(TOK) en de Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS). Deze twee regelingen
bereiken vooral bedrijven met meer dan 100 werknemers. Mogelijk mist het beleid hier kansen, aangezien uit een recente meting naar voren komt dat
bijna tweederde van alle Nederlandse produktinnova-
ties uit bedrijven met minder dan 100 werknemers af-
ESB 28-7-1993
innovatieve bedrijven), kan worden gesteld dat het
technologiebeleid van de overheid sinds de afschaffing van de INSTIR in 1991 de kans mist een positieve bijdrage aan de groei van de werkgelegenheid te
leveren. Zoals bekend betekent minder werkgelegenheidsgroei voor de Minister van Financien een
6. Zie b.v. het literatuuroverzicht van R. de Wit en F. Hove-
stad, Technologie en werkgelegenheid, OSA werkdocument
W 70, maart 1990.
7. E. Matzner, R. Schettkat en M. Wagner, Labour market
effects of new technology, in Futures, 1990, biz. 687-709.
8. Zie E. Brouwer, A. Kleinknecht en J.O.N. Reijnen, Em-
ployment growth and innovation at the firm level, Journal
of Evolutionary Economics, jg. 3, 1993, biz. 153-159.
9. G. Dosi, Sources, procedures and microeconomic effects
of innovation, Journal of Economic Literature, jg. 26, 1988,
biz. 1120-1171.
10. J.A. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy,
London, Unwin, 1943, biz. 84.
11. Zie hierover uitvoeriger A. Kleinknecht, Subsidies voor
O&O, ESB, 21 oktober 1987, biz. 999-1000 en J.W.A. van
Dijk en N. van Hulst, Grondslagen van het technologiebeleid, ESB, 21 September 1988, biz. 868-873.
12. Het gaat om een registratie van alle aankondigingen
van nieuwe produkten in een hele jaargang van 36 Nederlandse branche vaktijdschriften in het jaar 1989 waardoor in
principe alle branches van de Nederlandse Industrie en
dienstverlening afgedekt zijn; zie A. Kleinknecht, J.O.N.
Reijnen en W. Smits, Een innovatie-output meting voor
Nederland. De methode en eerste resultaten, Beleidsstudies
Technologie Economic, Ministerie van Economische Zaken,
nr. 21, Den Haag, oktober 1992.
13. Uit een panelanalyse van 771 industriele bedrijven blijkt
dat bedrijven die deze regelingen gebruikten tussen 1983
en 1988 hun R&D-intensiteit significant sterker verhoogden
dan niet-gebruikers. Bij de INSTIR zijn, zoals verwacht, de
uitbreidingseffecten bij kleinere bedrijven groter dan bij grotere: door de plafonnering van de INSTIR krijgen kleinere
bedrijven een relatief groter deel van hun R&D gesubsidieerd. Zo heeft een bedrijf met minder dan 100 werknemers
zijn R&D-intensiteit gemiddeld met 1,08 procentpunten sterker uitgebreid dan een niet-gebruiker. Bij bedrijven met 100
en meer werknemers is het vergelijkbare percentage 0,72;
A. Kleinknecht en T.P. Foot, Does government policy increase private R&D effort?, manuscript, SEO, Amsterdam, 1993.
dubbele tegenvaller: hij int minder loonbelasting en
er komen tevens meer claims op het sociale-zekerheidsstelsel. Op deze manier draagt het tekortschietend technologiebeleid ook een steentje bij aan de
problemen omtrent de financierbaarheid van de
Nederlandse welvaartsstaat. Er is dan ook juist vanuit
dit perspectief iets te zeggen voor een intensivering
van het technologiebeleid.
Naar intensivering Tan technologiebeleid
Stimulering van R&D kan op een aantal manieren gebeuren, zoals door vervroegde afschrijvingen op
R&D-investeringen (1); het meer dan 100% van de
R&D-kosten flscaal in aftrek brengen(2); extra investeringsaftrek voor R&D-activiteiten (3); subsidie op
R&D-arbeidskosten, c.q. het niet aan de fiscus moeten afvoeren van (een deel van) de ingehouden loonbelasting voor R&D-medewerkers (4) .
Door vervroegde afschrijvingen wordt (een deel van)
de te betalen winstbelasting naar een latere periode
doorgeschoven. De onderneming heeft daardoor een
rentewinst en liquiditeitsvoordeel hetgeen een impuls kan geven tot extra investeringen. Een ander mogelijkheid is een extra fiscale aftrek van R&D-kosten.
Bedrijfskosten kunnen altijd maximaal voor 100% ten
laste van de winst worden gebracht. Om een extra
impuls aan R&D te geven zou men kunnen toestaan,
R&D-kosten voor (bij voorbeeld) 150% aftrekbaar te
maken. Een soortgelijk effect zou een extra investeringsaftrek sorteren (vergelijkbaar met de kleinschaligheidstoeslag bij de WIR).
Een praktisch probleem bij de uitvoering van dergelijke regelingen is de afbakening tussen investeringen die wel of niet (direct) verband houden met
R&D en andere innovatieve activiteiten. Er bestaat
ook weinig betrouwbare informatie over de hoogte
van dergelijke investeringen die vermoedelijk in de
loop der tijd sterk fluctueren, waardoor de budgettaire consequenties van een dergelijke regeling moeilijk
te voorspellen zijn. Het belangrijkste nadeel van bovengenoemde regelingen is echter dat niet-winstgevende bedrijven er geen baat bij hebben. Zo vissen
innovatieve starters (met aanloopverliezen) of verliesgevende bedrijven waar men probeert door vernieuwing het roer om te gooien, achter het net. Daarmee
worden twee voor het technologiebeleid potentieel
belangrijke groepen bedrijven niet bereikt.
Een regeling waarbij de R&D-stimulering plaatsvindt, onafhankelijk van de winst- of verliespositie
van het bedrijf, verdient daarom de voorkeur. Kiest
men voor een variant via lastenverlichting, dan bestaat de mogelijkheid van een (gedeeltelijke) teruggave van door het bedrijf ingehouden loonbelasting
voor R&D-medewerkers. Deze variant houdt rekening met de constatering van Minne dat Nederland
mogelijk een concurrentienadeel heeft doordat de
R&D-arbeidskosten relatief hoog zijn. De reductie
van de wig tussen bruto en netto lonen voor R&Dmedewerkers kan uiteraard flexibel worden aangekleed. Ten einde de regeling interessant te maken
voor kleinere bedrijven (met een absoluut klein R&Dpotentieel) ligt het voor de hand om een degressieve
en geplafonneerde regeling te hanteren: men geeft
bij voorbeeld voor de eerste en tweede R&D-medewerker van een bedrijf een relatief groot percentage
van de af te dragen loonbelasting terug; voor alle volgende medewerkers (tot een bepaald maximum aantal) geldt een kleiner percentage. De concrete invulling van de regeling hangt af van het beschikbare
budget.
Uiteraard dienen ook juridische aspecten (heeft
het bedrijf of de werknemer recht op de teruggegeven loonbelasting?) goed te worden geregeld. Aangezien er betrouwbare schattingen over aantallen arbeidsjaren voor R&D existeren (en deze i.h.a. niet
dramatisch fluctueren) zijn de budgettaire consequenties van de regeling te overzien. De schattingen van
de SEO m.b.t. de effecten van de INSTIR (zie voetnoot 13) geven bovendien enige informatie over de
als gevolg van de stimulering te verwachten uitbreiding van R&D-activiteiten en de daarmee weer gemoeide extra R&D subsidie.
Een probleem is wellicht dat ondernemers door
genoemde plafonnering van subsidies een prikkel
krijgen om hun onderneming kunstmatig in meerdere zelfstandige eenheden te splitsen. Ook zou men in
de bedrijven de neiging kunnen ontwikkelen de definitie van R&D iets te rekken. Echter, de ervaring met
de INSTIR-regeling laat zien dat dergelijke problemen in de praktijk meevallen: de definitie van R&D
volgens het Frascati-Manual (OESO) is (afgezien van
een of andere ‘grijze zone’) redelijk ‘waterdicht’ en er
zijn geen aanwijzingen dat hier meer werd gefraudeerd dan bij andere belastingen of subsidies. Overigens kan de variant, waarbij loonbelasting wordt
teruggegeven nog beter tegen fraude beveiligd worden: men kan de criteria voor subsidieverstrekking
aanscherpen door te eisen dat de betreffende persoon niet alleen minimaal x% van de werktijd (x
moet politick worden ingevuld) aan R&D dient te besteden; men zou verder kunnen eisen dat de betreffende persoon bij voorbeeld minimaal een HTS-diploma heeft (of bij kleine bedrijven: minimaal MTS).
Daarmee stijgt de kans dat de subsidie hoe dan ook
aan een kennisintensieve bezigheid wordt besteed.
Zeker is er nog wat specialistisch werk door flscaal-juristen nodig om een stimuleringsregeling in
detail aan te kleden. Echter, welke variant men uiteindelijk ook kiest: het staat buiten kijf dat er iets moet
gebeuren om de Nederlandse R&D-uitgaven te stimuleren. De genoemde studies over R&D en werkgele-
genheid wettigen de verwachting dat van een R&Dsubsidie een positieve stimulans voor de werkgelegenheid uitgaat, hetgeen weer inverdieneffecten
heeft voor de overheidsflnancien. Maar stimulering
van R&D is vooral ook nodig om het verder afbrokkelen van de Internationale concurrentiepositie van het
Nederlandse bedrijfsleven een halt toe te roepen. Wil
men het huidige welvaartspeil handhaven, dan moet
de tendens tot de-industrialisering gestopt worden.
Alfred Kleinknecht
Hans Sterk
14. Wij danken Bert Bongers voor nuttige tips bij het schrijven van deze passage.