Loonbelasting versus
inkomstenbelasting
Op het ogenblik staat de verhouding
tussen de loonbelasting enerzijds en
de inkomstenbelasting anderzijds volop in de belangstelling. Dit is voor een
belangrijk deel terug te voeren op de
omstandigheid dat gedurende de afgelopen anderhalf jaar twee rapporten
die uitvoerig op deze verhouding ingaan, het levenslicht hebben aanschouwd. Allereerst besteedde de
Commissie tot verlichting van de administratieve verplichtingen van het bedrijfsleven (Commissie-Grapperhaus)
in haar op 1 juli 1985 uitgebrachte rapport ‘Heerendiensten’ veel aandacht
aan dit onderwerp. Vervolgens kwam
ook de Commissie tot vereenvoudiging
van de loon- en inkomstenbelasting
(Commissie-Oort) in haar op 27 mei
1986aan de regering aangeboden rapport ‘Zicht op Eenvoud’ met duidelijke
uitspraken dienaangaand. Bovengenoemde rapporten benaderen de verhouding tussen loonbelasting en inkomstenbelasting vanuit een totaal andere invalshoek, en komen dan ook tot
uiteenlopende conclusies en aanbevelingen. Hierover werd 3 oktober jongstleden uitvoerig van gedachten gewisseld door een panel van fiscaal deskundigen dat werd bijeengeroepen in
het kader van door de Tweede Kamer
gehouden hoorzittingen naar aanleiding van het rapport van de Commissie-Oort. In dit artikel zal worden ingegaan op de diverse argumenten pro en
contra. Hierbij zal ook worden stilgestaan bij de met deze kwestie in
nauw verband staande vraag of de huidige beschikking loonbelasting al dan
niet moet worden vervangen door een
zogenaamde negatieve voorlopige
aanslag inkomstenbelasting. In dit verband zal ook aandacht worden besteed aan de personele en budgettaire
gevolgen die de eventuele invoering
van een dergelijke maatregel zou hebben voor de fiscus.
Voorheffing of eindheff’mg
Wat de onderlinge verhoudingen
tussen loonbelasting en inkomstenbelasting bestreft bestaan twee stromingen die volstrekt tegengestelde opvattingen huldigen. De eerste stroming is
van mening dat de loonbelasting moet
fungeren als een zeer globale en eenvoudige voorheffing op de inkomstenbelasting. Als vervolg op deze voorheffing moeten alle belastingplichtigen
jaarlijks een aangifte en aanslag inkomstenbelasting krijgen. De andere
stroming daarentegen is van oordeel
dat de loonbelasting zoveel mogelijk
1016
eindheffing moet zijn, een aangifte en
aanslag inkomstenbelasting moeten
zo min mogelijk worden opgelegd.
De Commissie-Grapperhaus kan tot
de eerstgenoemde stroming worden
gerekend. Zij benadert de vraag welk
karakter voor de loonbelasting het
meest gewenst is door de administratieve lasten die gepaard gaan met het
innen van loon- en inkomstenbelasting
centraal te stellen. Uitgaande van het
door haar zelf ontwikkelde criterium
van de ‘evidente efficiency’ (dat inhoudt dat administratieve verplichtingen slechts aan het bedrijfsleven mogen worden opgelegd indien duidelijk
is dat de hiermee gepaard gaande
lasten voor het bedrijfsleven geringer
zijn dan de lasten van de overheid indien zij de betreffende werkzaamheden zelf voor haar rekening zou nemen) komt zij tot de conclusie dat het
macro-economisch het meest efficiënt
is dat het bedrijfsleven wordt belast
met de inhouding en afdracht van loonbelasting en premies volksverzekeringen. De hiermee samenhangende verplichtingen geven naar haar mening
echter grote administratieve lasten.
Daarom zouden deze verplichtingen
aanzienlijk moeten worden verlicht.
Hiertoe doet zij enige concrete voorstellen die ertoe leiden dat de loonbelasting een sterk vereenvoudigde voorheffing op de inkomstenbelasting
wordt. De werkgever hoeft dan geen
rekening meer te houden met persoonlijke omstandigheden van de werknemer, die worden namelijk in beschouwing genomen bij de aanslag inkomstenbelasting die wordt opgelegd
aan de werknemer.
De Commissie-Oort kiest bij haar benadering een geheel andere invalshoek. Zij heeft vereenvoudiging voor
de burger centraal gesteld. Uit recente
onderzoeken is namelijk gebleken dat
een groot deel van de belastingplichtigen niet in staat is zelfstandig zijn
aangiftebiljet inkomstenbelasting in te
vullen. Dit brengt haar ertoe om vereenvoudiging voor de burger centraal
te plaatsen in haar voorstellen. Daartoe moet naar haar mening de loonbelasting (in de terminologie van de Commissie-Oort loonheffing) zoveel mogelijk eindheffing zijn, en moeten de burgers zo min mogelijk in de inkomstenbelastingsfeer worden betrokken.
Mijn sympathie gaat het meest uit
naar eerstgenoemde stroming. Hoewel ik het belang van eenvoud voor de
burger niet wil onderschatten, ben ik
toch van oordeel dat werkgevers in hun
rol van inhoudingsplichtige momenteel
worden opgezadeld met teveel en te ingewikkelde administratieve verplich-
tingen. Deze zijn de laatste jaren in omvang alleen maar toegenomen. Vaak
gaat het hierbij om persoonlijke omstandigheden van de belastingplichtige die uitsluitend een rol spelen in
diens relatie met de fiscus en die volledig losstaan van de relatie werkgever/werknemer. Ik doel in dit verband
bij voorbeeld op de werkzaamheden
die voor een werkgever worden teweeggebracht door de verwerking van
de zogenaamde beschikking loonbelasting. Deze beschikking, waarop in
het verdere vervolg van dit artikel uitgebreid zal worden teruggekomen, bewerkstelligt dat reeds bij de inhouding
van loonbelasting rekening wordt ge.
houden met aftrekposten van de belastingplichtige zoals rente, buitengewone lasten, e.d. Ik vind het niet terecht dat werkgevers te maken hebben
met verplichtingen uit dien hoofde, die
vaak nog tijdrovend zijn ook. Deze fjictoren moeten worden geregeld daar
waar zij thuishoren, te weten in de relatie tussen werknemer en fiscus. Dat
kan door middel van aanslagen inkomstenbelasting, die volgen op een
eerdere globale inhouding van loonbelasting door de werkgever.
Een andere factor die er mijns inziens voor pleit om de loonbelasting
niet eindheffing te doen zijn, is dat de
huidige situatie (die inhoudt dat voor
een niet gering aantal werknemers de
loonbelasting wèl eindheffing is) met
zich meebrengt dat velen steeds meer
gaan denken in netto-termen. Vele
werknemers hebben nauwelijks een
idee noch over de omvang van het traject tussen hun brutoloon en nettoloon
noch over de bestanddelen waaruit dit
loon bestaat. Van de werkgeverspremies volksverzekeringen en werknemersverzekeringen die hun werkgever
voor hen verschuldigd is zijn zij zich al
helemaal niet bewust. Ik acht dit een
onwenselijke ontwikkeling. Het lijkt mij
zinvol om de werknemer zich bewustte
laten zijn van de omvang en de samenstellingvan zijn bijdrage aan de
collectieve sector. Een systeem waarbij alle werknemers worden geconfron.
teerd met aanslagen inkomstenbelasting biedt hiertoe een goede mogelijkheid. Zelfs één van de voorstellen
van de Commissie-Oort, die juist de
loonheffing als eind heffing tot uit.
gangspunt had, kan een eerste goede
aanzet vormen op weg naar een derge. lijk systeem. Ik doel hierbij op het voor.
stel om aan werknemers, aan wie een
beschikking vermindering loonheffing
is verleend, een vragenformulier te
zenden dat eventueel aanleiding kan
geven tot een aanslag inkomenshef.
fing. Wellicht zou ook aan de andere
werknemers een dergelijk formulier
kunnen worden toegestuurd.
Verminderingsbeschikking
loonbelasting of negatieve
aanslag inkomstenbelasting
Bovengenoemde procedure rond de
beschikking loonbelasting brengt mij
op een volgend punt, te weten het al
dan niet vervangen van deze beschikking. Onder de huidige wetgeving kan
de inspecteur via de verminderingsbeschikking aan de werkgever toestemming geven reeds bij de inhouding van
loonbelasting met sommige aftrekposten rekening te houden. Op die manier wordt voor de werknemer het liquiditeitsnadeel voorkomen, dat intreedt
indien met deze aftrekposten pas rekening wordt gehouden bij de aanslag inkomstenbelasting. De verminderingsbeschikking wordt later altijd gevolgd
door een aanslag inkomstenbelasting,
waarmee de fiscus wil controleren of
de aftrekposten juist zijn geschat.
Naar de mening van hen, die een
systeem met loonbelasting als eindheffing ‘Voorstaan, moet de beschikking worden vervangen door een negatieve voorlopige aanslag inkomstenbelasting (ib); persoonlijke omstandigheden van de werknemer behoren immers in de inkomstenbelastingsfeer
geregeld te worden. Zoals ik reeds eerder heb gesteld, kan ik mij volledig verenigen met deze opvatting. Deze principiële voorkeur wordt verder versterkt
door het praktische gegeven, dat de
verwerking van de beschikking voor de
werkgever vaak veel meer werk met
zich brengt dan het simpele verwerken
van het in de beschikking vermelde
eindbedrag in de loonboekhouding wat
sommigen schijnen te denken. In de
praktijk worden beschikkingen namelijk veelal te laat ingeleverd; bovendien
moeten vaak mutaties worden verwerkt in geval van veranderingen in de
persoonlijke omstandigheden van de
werknemer. Ten einde enerzijds de
werkgever te ontlasten van deze werkzaamheden die hem eigenlijk niet
rechtstreeks aangaan en anderzijds liquiditeitsnadeel voor de werknemer te
voorkomen, verdient het daarom aanbeveling over te gaan tot invoering van
door de fiscus aan de werknemer
rechtstreeks op te leggen negatieve
voorlopige aanslagen die maandelijks
betaalbaar moeten worden gesteld.
In haar in maart 1986 uitgebrachte
standpunt inzake het rapport ‘Heerendiensten’ heeft de regering desondanks laten weten vooralsnog deze variant niet te willen kiezen. De hiervoor
aangedragen argumenten vind ik niet
overtuigend. Zo wijst de regering op
het risico van invorderingsproblemen
indien achteraf blijkt dat vanwege tussentijdse veranderingen in persoonlij”
ke omstandigheden van de belastingplichtige op voorhand teveel belasting
is teruggeven. Ongeacht de vraag of
ESB 15-10-1986
dit risico inderdaad zo groot is, acht ik
het niet meer dan logisch dat dit risico
neerslaat daar waar het thuishoort dat
wil zeggen bij de fiscus. Het is niet
rechtvaardig om de werkgever te laten
opdraaien voor het eventuele mislukken van invordering door de fiscus,
zoals nu gebeurt bij de verminderingsbeschikking.
Een ander bezwaar dat de regering
noemt is dat bij afschaffing van de beschikking bedrijven worden geconfronteerd met een financieel nadeel, doordat voortaan de opslagpremies volksverzekeringen over een hogere grondslag moeten worden betaald. Dit financieel nadeel zou op macrobasis volgens berekeningen van het Ministerie
van Financiën uit 1981 f. 100 à f. 150
mln. bedragen. Ik acht dit bezwaar
evenmin valabel, nu de centrale ondernemingsorganisaties zich meer dan
eens hebben uitgesproken voor afschaffing van de beschikking 1). Ik kan
mij niet voorstellen dat zij volledig aan
dit aspect zijn voorbijgegaan, het lijkt
mij meer aannemelijk dat zij dit nadeel
op de koop toe hebben willen nemen.
Daarbij komt dat dit nadeel niet per definitie een nadeel behoeft te vormen:
bovengenoemde f. 100 Ã f. 150 mln.
zouden immers kunnen worden ingezet voor verlaging van deze premies.
Verder acht de regering het onwenselijk dat met de invoering van de negatieve voorlopige aanslag een nieuwe
kasstroom tussen fiscus en werknemer wordt ingevoerd. Ik betwijfel of dit
bezwaar onoverkomelijk is het moet
toch immers mogelijk zijn voor de fiscus om deze kasstroom te verwerken
nu er een FI-nummer (fiscaal nummer)
is ingevoerd en nu de automatisering
ook bij de fiscus steeds meer voortschrijdt.
Verzwaring werkzaam-
heden belastingdienst
Hiermee kom ik op de vraag of de fiscus wel in staat is om op bevredigende
wijze uitvoering te geven aan. een
systeem met loonbelasting als globale
voorheffing op een inkomstenbelasting waarin iedereen wordt betrokken onder gelijktijdige vervanging
van de verminderingsbeschikking
door de negatieve voorlopige aanslag
ib.
Bij de beantwoording van deze
vraag kan een belangrijke rol worden
toegekend aan de gevolgen voor de
belastingdienst van eventuele invoering van de voorstellen van de Commissie-oort. Berekend is dat een aanzienlijke vermindering van taken van
de belastingdienst zou optreden. In elk
geval zou een totale besparing van
1100 Ã 1375 arbeidsjaren kunnen worden bereikt. De gevolgen van enkele
andere voorstellen met betrekking tot
aftrekposten en het soms vervallen
van de verplichte aanslag inkomstenbelasting na een beschikking loonbelasting konden niet exact worden bere-
kend, maar worden geraamd op 300
arbeidsjaren. In totaal resulteert dus
een besparing van 1400 Ã 1675 arbeidsjaren. Uitgaande van een gemiddelde salarislast van f.60.000 per
werknemer komt dit overeen met een
besparing van f. 85 Ã f. 105 mln.
Duidelijk is in elk geval dat de besparing, die verkregen wordt doordat een
beschikking loonbelasting niet altijd
meer hoeft te worden gevolgd door een
aanslag inkomstenbelasting dank zij
het invullen van het reeds eerder genoemde vragenformulier, niet meer
bedraagt dan een fractie van 300 arbeidsjaren. Dit betekent a contrario dat
een volledige vervanging van de beschikking door een negatieve voorlopige aanslag IB nauwelijks zou leiden tot
extra werkzaamheden in vergelijking
met de door Oort voorgestane situatie.
Slechts het maandelijks betaalbaar
stellen van de negatieve voorlopige
aanslagen zou enige extra werkzaamheden met zich meebrengen, maar zoals reeds eerder is gesteld, lijkt dit niet
onoverkomelijk dank zij het FI-nummer
en de voortschrijdende automatisering. Ook in vergelijking met de huidige
situatie zou er qua omvang van werkzaamheden niets wezenlijks veranderen; onder het huidige regime moet immers een beschikking altijd worden gevolgd door een aanslag inkomstenbelasting.
Anders wordt dat indien gekozen
wordt voor een systeem met de loonbelasting als globale voorheffing op de inkomstenbelasting waarin iedereen betrokken wordt. Dit zou in elk geval ertoe
leiden dat in twee miljoen gevallen een
aanslag moet worden opgelegd waar
dit nu niet het geval is omdat het loon
het enige inkomen is en er geeningewikkelde aftrekposten zijn. Het valt niet
te ontkennen dat dit een taakverzwaring voor de fiscus zou betekenen.
Dank zij de voortschrijdende automatisering behoeft dit mijns inziens zeker
op termijn echter geen onoverkomelijke hindernis te zijn. Bovendien kan het
FI-nummer hierbij een nuttige rol
vervullen. Ten slotte wijs ik er op dat
eventuele invoering van de Oort-voorstellen zoals is gebleken zou leiden tot
het vrijkomen van extra capaciteit bij
de belastingdienst. Deze capaciteit
zou dan kunnen worden ingezet om
bovengenoemde taakverzwaring op te
vangen.
In dit verband is het belangrijk dat ik
het voorstel om de loonheffing eindheffing te doen zijn, theoretisch gezien
niet beschouwd als een essentieel element in de totale Oort-voorstellen. Indien toch zou blijken dat de nieuwe
werkzaamheden een te grote belasting
leggen op het apparaat van de belastingdienst, bij voorbeeld omdat
1) Zie de brief d.d. 12 december 1985 van de
Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties RCO aan de Commissie-Dort. Zie ook de
brief d.d. 30 mei 1986 van de Raad van Nederlandse Werkgeversverbonden RNWV aan de
Vaste Commissie voor het Midden- en Kleinbedrijf van de Tweede Kamer.
1017
wördt afgezien van invoering van de
aart-voorstellen waardoor geen extra
capaciteit vrijkomt, dan kan wellicht de
reeds gememoreerde vragenformulierprocedure analoog worden toegepast op alle belastingplichtigen. De fiscus kan dan in eerste instantie
volstaan met het zenden van dit eenvoudig gestructureerde formulier,
waarop alle inkomensbestanddelen en
aftrekposten zijn ingevuld waarmee bij
de inhouding van loonbelasting reeds
rekening is gehouden. Vervolgens kan
aan de hand van de beantwoording
van dit formulier door de belastingplichtige worden beslist of het wel of
niet noodzakelijk is om een volledig
aangiftebiljet te laten invullen. In vele
gevallen, zoals in de reeds genoemde
twee miljoen gevallen waarin het loon
het enige inkomen is en er geen ingewikkelde aftrekposten bestaan, zal dat
waarschijnlijk niet eens nodig blijken te
zijn.
Conclusie
Het moge duidelijk zijn dat mijn voor-
keur uitgaat naar een loonbelasting die
fungeert als een globale voorheffing op
de inkomstenbelasting. In dat geval
kunnen allerlei elementen die louter
betrekking hebben op persoonlijke
omstandigheden van de werknemer
via aanslagen inkomstenbelasting
worden geregeld in de relatie fiscuswerknemer alwaar zij eigenlijk ook
thuishoren. Bovendien kan de werknemer zich op die manier bewust worden
van zijn bijdrage aan de collectieve
sector. Deze verschuiving naar de inkomstenbelastingsfeer zou gepaard
moeten gaan met een vervanging van
de beschikking loonbelasting door de
negatieve voorlopige aanslag inkomstenbelasting. Het is te betreuren
dat de regering zich voor dit laatste niet
heeft willen uitspreken in haar standpunt inzake het rapport ‘Heerendiensten’. Gelukkig heeft men echter
bij die gelegenheid laten weten dat het
voorstel nader moet worden bestudeerd. Hopelijk leidt dit tot andere inzichten. Dit zal reeds spoedig kunnen
blijken, omdat de regering over enige
weken haar standpunt over het rapport
‘Zicht op eenvoud’ naar buiten zal
brengen. Het lijkt mij dat zij bij haar
standpuntbepaling over de positie van
de loonbelasting en de invoering van
de negatieve voorlopige aanslag inkomstenbelasting de rapporten van de
commissies Grapperhaus en Oort
naast elkaar zal moeten leggen, en
vervolgens een keus tussen de in beide rapporten gehuldigde opvattingen
zal moeten maken. Hierbij komt het mij
voor dat de voorstellen van de Commissie-Oort inzake deze kwestie geen
essentieel element vormen in relatie
tot haar overige voorstellen. Dit sluit de
mogelijkheid niet uit dat besloten wordt
tot invoering van deze voorstellen, onder gelijktijdige globalisering van de
loonbelasting en introductie van de negatieve voorlopige aanslag IB.
W.F. Mulder.
De auteur is secretaris fiscale zaken en Europese integratie bij het Nederlands Christelijk
Werkgeversverbond.