In
Liberalisering • Indonesië
I.R.Y. van Herpt, C.A.M. Ruhe en H. Visser*
n de jaren tachtig is in Indonesië een succesvol aanpassings- en liberaliseringsprogramma uitgevoerd. Daarbij zijn de Latijns-Amerikaanse fouten van de jaren
zeventig grotendeels vermeden. De belangrijkste uitzondering is het gebrekkige
bedrijfseconomische toezicht op het bankwezen.
I
Toen de Indonesische president Sukarno afgezet
werd, troffen de mensen van de zogenaamde ‘nieuwe orde’ een failliete economie aan. Prestigeobjecten
van de president, hoge militaire uitgaven alsmede
subsidies aan de, als gevolg van nationalisaties sterk
gezwollen, publieke sector hadden geleid tot een explosie van het budgettekort van de overheid en daarmee tot een inflatie die tot ongeveer 1.000% opliep!.
Onder Suharto, sinds maart 1968 president, heeft
een team van in de VS opgeleide mensen de economie van Indonesië uit het slop gehaald2. Het met
steun van het IMF opgezette en uitgevoerde Rehabilitatie- en Stabilisatieplan van de jaren 1966-1970 omvatte een beleid, gericht op terugdringing van de inflatie, voorziening in basisbehoeften en ontwikkeling
van de infrastructuur. Dat lukte, met behoud van een
nog steeds sterk gereguleerde economie.
Schokken zijn de Indonesische economie daarna
niet bespaard gebleven. Eerst droeg de olieprijsstijging van de jaren zeventig bij tot een hoge inflatie,
daarna bracht de olieprijsdaling van begin jaren tachtig de noodzaak met zich om het roer radicaal om te
gooien. Dat laatste is inderdaad gebeurd. Indonesië
heeft gekozen voor een beleid van geleidelijke, maar
serieuze liberalisatie, dat vanaf 1982 met grote consistentie gevoerd is.
In dit artikel gaan we na hoe de liberalisatie van
het internationale handels- en betalingsverkeer en de
financiële markten verlopen is. Allereerst zoeken we,
op basis van Latijns-amerikaanse ervaringen, naar de
voorwaarden die vervuld moeten zijn om een liberalisatieproces te laten slagen. Die voorwaarden bepalen
de grootheden waar we op moeten letten om de Indonesische ervaringen naar waarde te kunnen schatten. We besluiten met een korte beschouwing over
de gevaren waarmee de financiële sector in Indonesië zich als gevolg van de liberalisatie geconfronteerd
ziet.
Voorwaarden
voor liberalisatie
Er zijn goede argumenten om te liberaliseren. Ruime
openstelling van een land voor handel met het buitenland brengt een betere allocatie met zich mee en
leidt tot meer dynamiek in de samenleving. Ondernemerschap wordt gestimuleerd, buitenlandse technolo-
ESB 16-2-1994
gie wordt geïmporteerd, betere managementsystemen vinden toepassing en er komt meer aandacht
voor de kwaliteit van het onderwijs. Liberalisatie van
de kapitaalmarkt zorgt ervoor dat de besparingen in
sterkere mate stromen naar de investeringen met de
hoogste produktiviteië.
De omschakeling van een relatief gesloten naar
een relatief open economie en van sterk gereglementeerde naar vrijere financiële markten kan evenwel
pijnlijk zijn en heeft alleen kans van slagen als aan
een aantal beleidsvoorwaarden is voldaan. Hiertoe
behoren in ieder geval effectief bedrijfseconomisch
tbezicht op de financiële sector en consistentie tussen enerzijds het wisselkoersbeleid en anderzijds het
monetaire en budgettaire beleid.
Dat is overduidelijk gebleken in de Zuidelijke
Hoorn van Latijns Amerika, waar Argentinië, Chili en
Uruguay al in de jaren zeventig experimenteerden
met liberalisatie van de internationale handel en de
financiële markten. De pogingen in Argentinië en
Uruguay mislukten grandioos. Het Chileense experiment liep in 1982 op de klippen.
In Chili had een omvangrijke kapitaalinvoer een
overgewaardeerde valuta en een groot tekort op de
lopende rekening van de betalingsbalans in stand
gehouden. Die kapitaalinvoer droogde plotseling op.
Buitenlandse schulden konden niet meer betaald
worden. Bovendien konden de banken niet meer
• De auteurs, allen verbonden aan de Vrije Universiteit te
Amsterdam, hebben hun belangstelling voor Indonesië en
een deel van hun materiaal te danken aan een studiereis
die zij in 1993 naar dat land gemaakt hebben. Ingmar van
Herpt is student algemene economie, Corina Ruhe is studente financiële economie en Hans Visser is hoogleraar algemene economie.
1. Zie M. Sutton, Indonesia, 1966-70, in: T. Killick (red.),
Tbe IMF and stabilisation: developing country experiences,
Heinemann, Londen, 1984.
2. In april 1993, na Suharto’s herverkiezing, moest deze zg.
‘Berkeley maffia’ een stap terug doen.
3. Zie R.I. McKinnon, Money and capital in economie
development, Brookings Institution, Washington 1973; en
E.S. Shaw, Financial deepening in economie development,
Oxford University Press, New York, 1973. IMF en Wereldbank hebben dit inzicht omhelsd en ijverig bijgedragen aan
zijn verbreiding in de wereld.
aan hun verplichtingen voldoen. Enerzijds was dit
het gevolg van dubieuze debiteuren binnen de conglomeraten waartoe de banken na de privatisering in
de jaren zeventig waren gaan behoren, anderzijds het
gevolg van de devaluaties die de peso in 1982 moest
ondergaan en die hard aankwamen doordat de banken veel leningen in dollars opgenomen hadden. De
overheid moest de banken weer overnemen.
Een belangrijke oorzaak waardoor het in de Zuidelijke Hoorn misliep, was dan ook het ontbreken
van effectief bedrijfseconomisch toezicht op de financiële sector. Nog belangrijker was de inconsistentie
tussen enerzijds het wisselkoersbeleid en anderzijds
het monetaire en budgettaire beleid. Op verschillende momenten werd het wisselkoersinstrument
namelijk voor verschillende doeleinden gebruikt; soms om
de exporten te stimuleren en soms om de inflatie af
te remmen. Het probleem is evenwel dat de wisselkoers niet beide doeleinden tegelijk kan dienen.
Voor het bevorderen van de export dient de wisselkoers (gedefinieerd als de prijs van een eenheid
vreemde valuta uitgedrukt in de eigen valuta) relatief
hoog te zijn, voor inflatiebestrijding relatief laag.
De pogingen om de wisselkoers als wapen in de
strijd tegen inflatie te gebruiken, liepen in de Zuidelijke Hoorn rampzalig af. Afremmen van inflatie vergt
een restrictief monetair en budgettair beleid. Ontbreekt dat en ligt de wisselkoers vast op een relatief
laag niveau, dan krijgt de sector internationaal verhandelbare goederen of ‘tradeables’ het zwaar te verduren; de winsten nemen daar af. Er ontstaat een invoeroverschot, dat kan voortduren zolang dat door
kapitaalinvoer gefinancierd wordt. Droogt die kapitaalinvoer op, dan moet de relatieve prijs van de
‘tradeables’ ten opzichte van de ‘nontradeables’ (zoals de binnenlandse bouwnijverheid) sterk stijgen,
ten einde de invoer af te remmen en de uitvoer te
stimuleren. Zoiets vergt een devaluatie, zij het dat
daarmee inflatiebestrijding als doelstelling van het
wisselkoersbeleid losgelaten wordt.
Kortom, de wisselkoers als instrument in de strijd
tegen de inflatie werkt niet als ze niet van meet af
van gesteund wordt door een betrekkelijk restrictief
monetair en budgettair beleid, en mèt een restrictief
monetair en budgettair beleid lijkt ze als instrument
ter bestrijding van inflatie overbodig. Gegeven dat
beleid, dat de inflatie binnen de perken houdt, kan
men de wisselkoers beter hanteren als middel om de
exporten te stimuleren, of meer in het algemeen om
de participatie in de internationale arbeidsverdeling
te stimuleren. Daartoe kan men de reële wisselkoers
(dat is de nominale wisselkoers gecorrigeerd voor inflatieverschillen) relatief hoog houden en tegelijkertijd handelsbelemmeringen
opruimen. Chili boekt
daar sinds medio jaren tachtig uitstekende resultaten
4
mee.
We gaan ons nu afvragen hoe het liberalisatiebeleid in Indonesië gevoerd is en welke resultaten
daarmee zijn behaald.
Het handels- en betalingsverkeer
De daling van de olieprijs in 1982 leverde de Indonesische overheid een forse daling van haar inkomsten
op, terwijl bovendien de lopende rekening van de betalingsbalans omsloeg van een overschot van $3 mrd
in 1980 naar een tekort van $5,3 mrd in 1982 en $6,3
mrd in 1983. De Indonesische regering zag zich geplaatst voor een fundamentele beleidskeuze, namelijk die tussen een terugkeer naar het oude systeem
van kwantitatieve controles op de handel en het internationale betalingsverkeer en een beleid gericht op
het aantrekken van buitenlands kapitaal en diversificatie van de export. Hoewel de definitieve doorbraak
naar liberalisering van de economie pas in de tweede
helft van de jaren tachtig plaatsvond, werd de eerste
aanzet-daartoe reeds in 1982 gegevenS.
Deregulering
betalingsverkeer
Het internationale betalingsverkeer werd in de loop
van de jaren tachtig met een aantal maatregelen geliberaliseerd. Vanaf 1982 waren exporteurs niet
langer verplicht om valuta-opbrengsten
aan Bank
Indonesia (de centrale bank) te verkopen. De mogelijkheden voor buitenlandse banken om zich in Indonesië te vestigen werden sterk uitgebreid. De interbancaire vreemde-valutamarkt
werd gestimuleerd,
mede om kapitaal voor lange termijn aan te trekken.
Ten slotte werden in 1989 de plafonds voor buitenlandse leningen door banken vervangen door een
netto buitenlands passief regeling6.
Vrije koersvorming
rupiah
Ook op het gebied van het wisselkoersbeleid werden
veranderingen doorgevoerd. Dank zij het in de tweede helft van de jaren zestig gevoerde stabilisatiebeleid was men er in 1971 in geslaagd de rupiah te koppelen aan de Amerikaanse dollar. In 1978 ging men
over op een koppeling aan een valutamandje van
belangrijke handelspartners?
De wisselkoers werd
dagelijks vastgesteld door Bank Indonesia, die de
rupiah geleidelijk liet depreciëren. Dit was echter
niet voldoende om het inflatieverschil met het buitenland te compenseren. De verslechtering van de reële
wisselkoers en de hoge tekorten op de lopende rekening noopten de monetaire autoriteiten tweemaal tot
een forse devaluatie, in 1983 en 1986. Sinds 1989
heeft de door Bank Indonesia vastgestelde wisselkoers slechts een indicatief karakter en bepalen
marktkrachten de koers. Wel intervenieert de centrale
bank om ongewenste koersontwikkelingen
te corrigeren.
4. H. Visser, Tbe exchange rate as an export-stimulation
mechanism, Research Memorandum 1993-37, Vrije Universiteit, Faculteit der Economische Wetenschappen
en Econometrie; te verschijnen in: R. Buitelaar en P. van Dijck (red.),
Tbe transformation of industrialization policies in smalt Latin American countries.
5. A. Booth, Introduction, in: A. Booth (red.), Tbe oil boom
and after; Indonesian economie policy and performance
in the Soeharto era, Oxford University Press, Singapore,
1992, blz. 25.
6. Binhadi, Deregulation oftheforeign exchange market in
Indonesia, paper voor een Seminar ‘on Liberalization of the
foreign exchange market in the Asian countries’ , Central
Bank of the Philippines, 14-15 januari 1993, blz. 13-14.
7. D.e. Cole en RF. Slade, Financial developments
in Indonesia, in A. Booth (red.), op.cit., 1992, blz. 84.
Tijdelijke reregulering
Het liberalisatie- en dereguleringsproces kon echter
niet consequent volgehouden worden. Het opheffen
van beperkingen op lenen in het buitenland, te zamen met grote interestverschillen met het buitenland,
leidde tot een explosieve stijging van de buitenlandse schuld van de particuliere sector in de periode
1989-1991. Opgeteld bij de fors gestegen buitenlandse staatsschuld noopte dit weer tot regelgeving, in de
vorm van plafonds en wachtrijen. Daarnaast namen
de kwantitatieve restricties op het gebied van het internationale handelsverkeer juist toe. Zo werd in november 1982 het ‘goedgekeurde-importeurssysteem’
ingevoerd, wat inhield dat de soorten en het aantal
importprodukten dat een importeur mocht invoeren
beperkt werden. Door de vergunningen aan binnenlandse producenten te verstrekken, kregen deze een
monopoliepositie, met aantrekkelijke winstmogelijkheden.
Deze protectionistische tendens werd weldra bekritiseerd. Niet alleen door buitenlandse economen,
maar ook binnen de overheidsgelederen,
waar zowel
voorstanders van protectie als voorstanders van liberalisering waren. De tweede daling van de olieprijs,
in 1986, zorgde voor het definitieve keerpunt. Beperkingen op de import van kapitaalgoederen en grondstoffen voor met name de exportsector werden
opgeheven. In 1987 werden kwantitatieve importrestricties gereduceerd, exportvergunningen
afgeschaft,
andere hindernissen voor exportproduktie opgeheven en de prikkels voor buitenlandse investeerders
vergroot.
Evaluatie
Het wisselkoersbeleid, gecombineerd met de liberaliseringen in de handel en het betalingsverkeer, heeft
zijn vruchten afgeworpen. Doordat men de inflatie
na twee grote devaluaties met succes wist te beteugelen, heeft de reële wisselkoers in de loop van de
jaren tachtig een gestage stijging te zien gegeven.
Indonesië is dus goedkoper geworden vergeleken
met het buitenland en de niet-olie-exporten hebben
mede daardoor na een dieptepunt in 1982 een grote,
en vanaf 1987 welhaast explosieve, groei doorgemaakt (zie figuur la en lb). De Indonesische economie is op die manier beduidend minder kwetsbaar
geworden voor fluctuaties in de prijs van ruwe olie.
Budgettair beleid
van de stijgingen van de prijs
van olie enorm uit en moest
voortdurend rekening worden
gehouden met het gevaar van
inflatie door overbesteding.
Met toenemende olie-inkomsten nam deze afhankelijkheid,
en daarmee de kwetsbaarheid
voor exogene schokken, toe.
Figuur la. ontwikkeling wisselkoers en niet-olie-export
Dat bleek wel in 1982 toen de
plotselinge scherpe daling van
de prijs van ruwe olie de Indonesische overheid confronteerde met een scherpe daling van
haar inkomsten. De olieprijsdaling plaatste de overheid niet alleen voor het probleem hoe het
gat in de begroting te dichten,
maar ook wat te doen aan het
tekort op de lopende rekening
dat in hoog tempo opliep. Men
stond voor de keus tussen nog
meer restricties op de internationale handel om zo de binnenlandse economie te beschermen
en een beleid gericht op het stimuleren van de exporten door
liberaliseringsmaatregelen
en
devaluatie.
De overheid reageerde met
een pakket van maatregelen die
het begin inluidden van een
proces van structurele aanpassing, dat uiteindelijk zeer succesvol zou blijken. Er werd bezuinigd op grootschalige ontwikkelingsprojecten en op ambtenarensalarissen, en er werden
dereguleringen aangekondigd
in de financiële sector. Voorts
werd de rupiah gedevalueerd
om de niet-olie-export te stimuleren en werden belastinghervormingen doorgevoerd ten einde het overheidsbudget minder
afhankelijk te maken van de buitenlandse handel.
2200
2OllO
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
25
21
19
17.
15
13
11
9
7
5
o
1%5
Structurele aanpassing
nq>lah/$
25 “bnp
197U 1975
19l!(r 1985
1990
1995
Figuur lb. Totale export en
niet-olie export
30000
-‘$
25000
20000
15000
10000
5000
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Figuur Ic. Groei bbp
12 Groei bbp (%)
11
la
9
8
7
6
5
4
3
2 1
Groeibbp
o
1%5
197U 1975
1980
1985
1990
1995
Figuur ld.Inflatie
-1n/IaIIe
10
1%5
197U 1975
1980
1985
1990
1995
Figuur 1e. Budgettair beleid
3O’lIbnp
25
20
Een van de hoekstenen van het stabilisatiebeleid van
de ‘nieuwe-orde’ regering was het voeren van een
conservatief begrotingsbeleid. Met de ontsporing van
de overheidsfinanciën in het Sukarno-tijdperk nog
vers in het geheugen, heeft de overheid onder president Suharto altijd gepretendeerd een sluitende begroting te voeren. In de praktijk schommelde het begrotingstekort rond de 2% van het bruto binnenlands
produkt (zie figuur le). In de loop der jaren is dit
echter niet altijd zonder pijn gegaan en dat heeft alles te maken met de grote afhankelijkheid van het
overheidsbudget van de belastingen op de export
van olie. Gedurende de jaren zeventig, bekend als de
‘oil boom’-jaren, breidde het budget zich als gevolg
. ESB 16-2-1994
Opbouw buitenlandse
schuld
Overigens was de invloed van
de bezuinigingen niet erg groot
en ontkwam ook de Indonesische overheid niet aan de verleiding om haar uitgaven op peil
te houden. Dit werd gefinancierd door een toename van de
niet-olie-inkomsten, een toename in de buitenlandse hulpstromen en in steeds belangrijker
mate door in het buitenland te
lenen .
15
la
5
o
1965
197U
1975
1980
1985
1990
B1″Qnnen:
Groei bbp en inflatie: Internattonat
FfnánctaJ Statistfcs en World EconO’m{(; Outlook, RUPiah/dollarkoers:
per ultimo, .1nrematwnal Ffnancial
Statistics, ExportCijfers en budgettair
beleid: International Ffnancial Sta-
tistics.
Het toenemende beroep op de internationale
kapitaalmarkt leidde tot een forse toename van de
buitenlandse schuld van Indonesië in de jaren tachtig. In 1980 bedroeg deze nog 27,9% van het bnp, in
1987 was dat gestegen tot 79,7%8. De ontwikkeling
werd met name zorgwekkend toen in 1986 als gevolg
van een nieuwe olieprijsdaling het tekort op de lopende rekening snel verdubbelde tot $ 4 mrd.
Deze situatie deed de balans definitief doorslaan
in het voordeel van de voorstanders van liberalisering. De rupiah werd voor de tweede keer gedevalueerd, een groot aantal restricties op zowel import als
export werd opgeheven, de mogelijkheden voor buitenlandse investeerders werden vergroot en de aandelenmarkt werd nieuw leven ingeblazen. Bovendien
vonden in oktober 1988 grootscheepse hervormingen in het bankwezen plaats (zie onder).
Ondanks het succes van de liberalisatiemaatregelen en de devaluaties is Indonesië geen land zonder
zorgen. De buitenlandse schuld van de overheid bedroeg eind september 1992 $ 49,9 mrd en de schuldendienst was bijna 20%. Inclusief leningen van de
particuliere sector overschreed de buitenlandse
schuld $ 70 mrd en steeg de schuldendienst tot meer
dan 32%. Het is bovendien heel wel denkbaar dat de
particuliere schuld onderschat is9. Gezien de gunstige ontwikkeling van de export en het daarmee samenhangende gemak om vervallende schuld te herfmancieren, kan evenwel niet gesproken worden van
een molensteen om de nek van Indonesië. Om met
Suharto te spreken, er is eerder sprake van een kiezel in de schoen van Indonesië.
Het monetaire beleid
In 1983 vond een omvangrijke liberalisering van de
financiële sector plaats, in 1988 gevolgd door een
tweede ronde. Als gevolg van de liberalisatie van
1983 moest het monetaire beleid in Indonesië via
andere wegen worden gevoerd dan voorheen het
geval was. De betekenis van de binnenlandse monetaire aggregaten en het effect van de verschillende
monetaire beleidsinstrumenten
zijn door dit proces
namelijk nogal veranderd.
Direct monetair beleid
De kanalen waarlangs het monetaire beleid loopt
hangen af van de financiële structuur van een land.
Een onontwikkeld financieel systeem heeft vaak als
kenmerk dat zowel de rente als de omvang van de te
verlenen kredieten gereguleerd zijn. In Indonesië
werd in de jaren zestig en zeventig ook een dergelijk
direct monetair beleid gevoerd. Door de kredietrantsoenering wordt het moeilijker financiering te krijgen, waardoor de totale bestedingen afnemen. Via
deze weg wordt dan het uiteindelijke doel, een daling van de inflatie, bereikt. De inflatiecijfers laten
zien dat dit directe monetaire beleid in de tweede
helft van de jaren zestig goede resultaten opleverde
(figuur ld).
Een belangrijk nadeel van direct monetair beleid
is dat het verstarrend werkt voor de economie. Het
prijsmechanisme kan minder goed werken en de besparingen komen niet altijd bij de investeringen met
de hoogste produktiviteit terecht. Dientengevolge
treedt er dis-intermediatie op; er ontstaan geldstromen buiten het sterk gereguleerde bancaire systeem
om. Door de kredietlimiet kwamen de banken met
een overvloed aan liquiditeiten te zitten. Om die rendabel te maken werden ze in het buitenland belegd.
Een andere verstoring werd veroorzaakt door de
kredieten die de Bank Indonesia aan prioritaire bedrijfstakken verstrekte Oiquidity credits). De omvang
van de onder deze regeling verstrekte kredieten begon behoorlijk uit de hand te lopen.
Loslaten kredietlimieten
en renteplafonds
Om dit verstarrende proces te bëeindigen startten de
Indonesische monetaire autoriteiten een grote liberaliseringsoperatie van de financiële markten. De voornaamste maatregelen die in 1983 zijn genomen
waren de afschaffing van de kredietlimiet en het
renteplafond. Een belangrijk doel dat de monetaire
autoriteiten hiermee voor ogen hadden was het
mobiliseren van spaargelden van de Indonesische
bevolking. Deze spaargelden konden dan via de
banken in de economie worden geïnvesteerd.
Net als in de landen van de Zuidelijke Hoorn van
Latijns-Amerika leidde de afschaffing van de renteplafonds tot een excessieve stijging van de rente: deze
was in 1986 21% en in 1991 niet minder dan 27%10.
Men mag aannemen dat deze rentestijging, behalve
met concurrentie tussen de financiële instellingen,
samenhangt met verwachte stijgingen van de wisselkoers en een hoge inflatieverwachting. Deze hoge
rente leidde tot verstoringen als gevolg van een daling van de winstgevendheid van het bedrijfsleven.
Hierdoor nam namelijk het aantal dubieuze debiteuren bij de banken toe (zie onder)l1
Indirect monetair beleid
Vanaf de liberaliseringsgolf in 1983 loopt het Indonesische monetaire beleid via de rente. Een verkrappend monetair beleid wordt gevoerd via het uitvoeren van openmarkt-operaties
of een verhoging van
de rente op de certificaten. Door een stijging van de
rente daalt de investeringsvraag, waardoor de inflatie
in bedwang wordt gehouden.
Gezien de stijgende inflatie, de monetaire expansie en een daarbij achterblijvende groei van het bnp
was het noodzakelijk dat Bank Indonesia een krap
monetair beleid voerde. Dit restrictieve monetaire beleid lijkt met enige vertraging met succes te zijn bekroond (figuur ld). De uitleenrente is weer gedaald
tot 21% in april 1993. Een afzwakking van het restrictieve monetaire beleid zou bij een inflatie van rond
10% niet verstandig zijn.
8. Asher en Booth, op.cit., 1992, blz. 65.
9. A. MacIntyre en Sjahrir, SUivey of Recent Developments,
Bulletin of Indonesian Economie Studies, jg. 28, nr. 1, 1993,
blz. 19.
10. Debetrente. Bron: International Financial Statistics.
11. W. Tseng en R. Corker, Financialliberalization, money
demand, and monetary policy in Asian countries, Occasional Paper 84, IMF, Washington, 1991, blz. 27.
Uberalisatie van het financiële systeem
Het Indonesische bankwezen wordt beheerst door 34
staats- en 163 particuliere banken, waaronder 30 buitenlandse of joint venture banken12. Hoewel de
staatsbanken nog steeds de markt domineren zijn de
particuliere banken wel belangrijker geworden. De
verwachting is dan ook dat de sterkste particuliere
banken de omvang van de staatsbanken zullen gaan
evenaren.
Het is meer regel dan uitzondering dat de particuliere banken onderdeel zijn van grote conglomeraten
in handen van invloedrijke Chinese families. Vaak
fungeren zulke banken als privé-bank voor andere
poten van het conglomeraat. Ze lenen geld uit als die
andere poten daar behoefte aan hebben en letten
daarbij niet altijd even streng op de kredietwaardigheid van het lenende onderdeel. Hoewel het aandeel
van de leningen binnen de groep niet meer dan 30%
mag bedragen, wordt dit percentage vaak indirect
overschreden doordat banken elkaars leningen overnemen13.
Ook de staatsbanken zijn niet geheel objectief ten
aanzien van het verstrekken van kredieten. Kredietverlening vindt vaak plaats volgens het ‘kattebelletjes
systeem’. Dit houdt in dat wanneer een bekende van
een hoge regeringsfunctionaris een lening nodig
heeft, deze fuctionaris een berichtje stuurt naar een
directeur van een staatsbank, waarna de lening
wordt verstrekt.
Om bovengenoemde
inefficiënties te doorbreken,
voerde men in 1988 een tweede serie dereguleringsmaatregelen door, bekend onder de naam PAKTO
27. De filosofie was het bevorderen van de concurrentie tussen het particuliere bankwezen en de staatsbanken, opdat het hele bancaire systeem marktconformer en efficiënter zou gaan werken. Daartoe
kregen de particuliere banken de mogelijkheid om
bijkantoren te openen en ontvingen ze meer vrijheid
ten aanzien van het opstellen van een spaarschema.
Voorts werd het eenvoudiger een bankbedrijf te beginnen. Ook de buitenlandse banken profiteerden
van deze maatregelen.
Ruïneuze
Bedriffseconomisch
toezicht
In het geval van de Summa Bank (onderdeel van de
Astra groep) had de eigenaar een groot deel van de
leningen van de bank verstrekt aan andere onderdelen van de Astra groep. Veel van deze leningen waren niet of nauwelijks gedekt. Het gevolg was dat de
Summa Bank in liquiditeitsproblemen
raakte en Bank
Indonesia haar op 13 november 1992 opdroeg haar
activiteiten te staken 15. Op het moment dat Bank Indonesia de bankvergunning introk, bleek 70% van de
uitstaande leningen ongedekt te zijn. Ter voorkoming
van het gevaar van ‘moral hazard’ kent Indonesië
geen depositogarantie voor particuliere banken. Om
de schuldeisers te betalen heeft William Soeryadjaya,
de grootste aandeelhouder van Astra International,
zijn aandelen moeten verkopen.
Een ander probleem dat hier speelt is het tekort
aan goed opgeleide bankmanagers. Het aantal mensen dat een adequate opleiding heeft gehad schiet tekort bij de behoefte van het grote aantal banken. Dit
is niet alleen een probleem voor de banken zelf maar
ook voor Bank Indonesia, want het ontbreekt haar
aan capaciteit om goed bedrijfseconomisch toezicht
uit te oefenen.
Solvabiliteit
Om de internationale status te verhogen, moeten de
banken van Bank Indonesia aan ~e BIS-regels voldoen ten aanzien van de solvabiliteit. De BIS-norm
bedraagt 8%. Bij de staatsbanken wordt dit probleem
ondervangen door financiële ondersteuning van de
overheid, die daartoe weer geld van de Wereldbank
leent. Mede als gevolg van deze hogere solvabiliteitseis is de groei van nieuwe leningen in 1991 gedaald.
Een andere oorzaak van deze daling is het krapgeld
beleid van Bank Indonesia waardoor de rente tussen
de 25 en 30% was komen te liggen en nog steeds
rond de 20% schommelt.
De vraag is of gegeven het feit dat een groot deel
van de verstrekte leningen ongedekt is en de banken
minder leningen kunnen en mogen verstrekken, de
banken in staat zullen zijn om hun hoofd boven water te houden. Het gevaar van nieuwe déconfitures is
niet denkbeeldig.
concurrentie
Het gevolg van deze maatregelen is dat de banken
als paddestoelen uit de grond zijn gerezen. Daardoor
is de concurrentie inderdaad flink toegenomen. Om
concurrerend te blijven stellen de banken hun uitleenrente zo laag mogelijk. De rentemarge wordt gedrukt, wat ongewenste neveneffecten heeft. Door de
dalende inkomsten is de bereidheid tot het verstrekken van kredieten vergroot, zodat kredietaanvragen
veel minder kritisch bekeken worden. Hierdoor hebben veel banken een omvangrijke post dubieuze debiteuren op hun balans staan. Geschat wordt dat tussen de 17% en 20% van de door de particuliere
banken verstrekte leningen niet afgelost kan worden.
De situatie bij de staatsbanken is minstens zo ernstig
als bij de particuliere banken. Geschat wordt dat hier
20% van de verstrekte kredieten oninbaar is14
ESB 16-2-1994
Besluit
Vergelijken we Indonesië met de Zuidelijke Hoorn
van Latijns-Amerika, dan kunnen we constateren dat
Indonesië een aantal fouten die daar indertijd gemaakt zijn, heeft vermeden.
Om te beginnen is de inflatie in Indonesië door
een redelijk restrictief monetair en budgettair beleid
bestreden en niet door het wisselkoersmechanisme.
Zie verder onderaan bladzijde 158
12. Gegevens Bank Indonesia over fiscaal jaar 91/92.
13. T. Shale, Top-level shakeout needed to mend the financial system, Euromoney, juni 1993, blz. 56.
14. Schattingen van Baring Securities, genoemd in Shale,
op.cit., 1993, blz. 55.
15. Zie hierover A. MacIntyre en Sjahrir, op.cit., 1993, blz.
12-16; en D. Vlasblom, A pioneering job: how to liquidate
an Indonesian Bank; Interview met drs. Utomo josodirdjo,
[NA Magazine, januari-februari 1993.
(Veroolg van bladzijde
153)
De wisselkoers is met name in de loop van de jaren tachtig met succes gebruikt om de export te stimuleren. Door geen al te zware eisen aan het wisselkoersinstrument te stellen, heeft de Indonesische
overheid voorkomen dat het bankwezen, zoals in
Chili, na de liberalisatie aan onvoorspelbare schokken werd blootgesteld.
Bovendien is de liberalisatie niet zover voortgeschreden als rond 1980 in Chili, waar de banken vrijelijk schulden in vreemde valuta konden aangaan. In
Indonesië is het aangaan van korte schulden belemmerd. Het bankwezen wordt dus niet ernstig bedreigd door de mogelijkheid dat tegenover uitstaande leningen in binnenlandse valuta opgenomen
leningen in vreemde valuta staan, die door een niet
verwachte depreciatie plotseling in binnenlandse valuta uitgedrukt sterk in waarde stijgen en de banken
insolvabel maken.
Wel is, zoals ook in de Zuidelijke Hoorn, het
gevaar levensgroot dat een gebrekkig bedrijfseconomisch toezicht tot grote problemen leidt. Dit
speelt met name voor de verstrekking van leningen
aan ondernemingen binnen hetzelfde conglomeraat.
De ontwikkelingen bij de Summa Bank laten overigens zien dat de Indonesische autoriteiten niet van
zins zijn om, zoals de Chileense in 1985, de banken
voor instorten te behoeden. ‘Moral hazard’ problemen worden hierdoor voorkomen. Het is vooralsnog
niet duidelijk of dit sein aan het Indonesische bankwezen voldoende tijdig is afgegeven.
I.R.Y. van Herpt
C.A.M. Ruhe
H. Visser