Klimaatbeleid: nu of later?
Aute ur(s ):
Groot, H.L.F., de (auteur)
Tang, P.J.G. (auteur)
* De auteurs zijn verb onden aan de afdeling Ruimtelijke Economie van de Vrije Universiteit in Amsterdam en het Centraal Planb ureau,
respectievelijk het Centraal Planb ureau. Zij danken George Gelauff, Ton Manders en Peter Mulder voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4328, pagina D12, 11 oktober 2001 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Klimaatbeleid
Tre fw oord(e n):
opties
Na moeizame onderhandelingen is in Bonn het Kyoto-protocol van de ondergang gered. Toch zijn er belangrijke problemen
onopgelost gebleven en nieuwe problemen ontstaan. Het grootste probleem is de weigering van de Verenigde Staten het protocol te
ratificeren. Deze weigering is voor een belangrijk deel terug te voeren op een verschil in inzicht over wanneer en in welke mate
klimaatbeleid nodig is.
De controverse over ‘nu of later’ is zowel politiek als wetenschappelijk nog lang niet beslecht. Is het erg als de Verenigde Staten pas
in de (verre) toekomst klimaatbeleid gaan voeren? Moet de internationale gemeenschap haar inspanningen intensiveren en, zo ja,
wanneer? Om deze vragen goed te kunnen beantwoorden, is inzicht nodig in de optimale allocatie van emissies over de tijd. In dit
artikel zullen de belangrijkste factoren voor het beantwoorden van deze vragen de revue passeren. Ook wordt ingegaan op een aantal
zaken dat naar onze mening (nog) niet goed in de in Bonn gesloten overeenkomst is afgedekt. In de nabije toekomst zullen deze de
nodige aandacht vereisen om tot een effectief klimaatbeleid te komen.
Versnellen of vertragen
Klimaatbeleid wordt vaak vertaald als het streven naar een stabiele concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer in een toekomstig
jaar. Er is een bepaalde speelruimte om dit doel te bereiken. Deze speelruimte komt er op neer dat landen kunnen kiezen tussen nu veel
reduceren en in de toekomst weinig reduceren, of omgekeerd. De kernvraag die in deze bijdrage centraal staat is welke factoren het
economisch optimale emissiepad bepalen 1 .
Onzekerheid
Een belangrijke factor voor optimale timing is onzekerheid. Onzekerheid is door de regering-Bush naar voren gebracht als een belangrijk
argument om te wachten met het voeren van beleid: eerst zien, dan geloven. In een situatie waarin onomkeerbaarheden bij investeringen
relevant zijn, kan een dergelijk devies goed worden verdedigd. De theorie van investeren onder onzekerheid leert dat de combinatie van
onzekerheid en onomkeerbaarheid van investeringen wachten optimaal kan maken. Door uitstel kan voorkomen worden dat – achteraf
bezien – onnodige investeringen worden gedaan.
Het argument van onzekerheid kan echter ook worden gebruikt om onmiddellijke actie te propageren. Schade aan het klimaat kan ook in
belangrijke mate onomkeerbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan het verlies van biodiversiteit. Er is in dat geval een optiewaarde verbonden
aan het voorkomen dat een kritisch niveau van milieukwaliteit wordt overschreden. De milieubeweging brengt dit argument regelmatig
naar voren om te pleiten voor streng beleid.
Technologie
De aard van technologische vooruitgang is een tweede relevante factor in het debat. ‘Optimisten’ zoals Bush lijken te geloven dat er in de
toekomst voldoende technische mogelijkheden zullen zijn om de uitstoot van broeikasgassen goedkoop te beperken. Van belang is om te
onderkennen dat deze technische mogelijkheden niet als spreekwoordelijke ‘manna’ uit de hemel komen vallen maar (nu) investeringen
vereisen. Technologische ontwikkeling is stuurbaar. Voorwaarde is wel dat investeringen in duurzame technieken rendabel worden,
bijvoorbeeld door het verstrekken van subsidies of het prijzen van het milieu.
De rol van ontwikkelingslanden
Reductieverplichtingen voor ontwikkelingslanden zijn door de Amerikaanse regering als een belangrijke voorwaarde voor een
klimaatverdrag gesteld. Alle bestaande inzichten wijzen erop dat klimaatbeleid in ontwikkelingslanden op termijn een voorwaarde is om te
komen tot stabilisatie van broeikasgassen op acceptabele niveaus. Het huidige Kyoto-protocol waarin ontwikkelde landen het voortouw
nemen, werkt in de hand dat eerst relatief dure mogelijkheden voor emissiereducties in ontwikkelde landen en pas daarna de relatief
goedkope mogelijkheden in ontwikkelingslanden worden benut. Deze volgorde is economisch inefficiënt. Voor ontwikkelde landen
ontstaat bovendien de neiging te wachten met het invoeren van klimaatbeleid totdat de goedkope opties in ontwikkelingslanden benut
kunnen worden. Zowel een toekomstige snelle deelname van de VS als de stabiliteit van het Kyoto-protocol zijn dus gediend met een
snelle, actieve deelname van ontwikkelingslanden.
De Europese Unie wil daarentegen ontwikkelingslanden nu nog niet tot serieuze inspanningen verplichten. De overwegingen hierbij zijn
politiek en praktisch van aard. Het overgrote deel van de huidige klimaatproblematiek is veroorzaakt door de rijke landen. Het kan dan
ook als billijk beschouwd worden dat zij het voortouw nemen in het bestrijden van klimaatverandering. Sterker nog, het laten zien dat de
rijke landen het voortouw nemen en dat effectief klimaatbeleid tegen acceptabele kosten mogelijk is, kan als een katalysator werken bij
toekomstige onderhandelingen die erop gericht zijn de ontwikkelingslanden bij het klimaatbeleid te betrekken.
Moment en niveau van stabilisatie
Een laatste tegenstelling tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten heeft betrekking op het gewenste niveau van stabilisatie. De
doelstelling op lange termijn bepaalt mede de vereiste inspanning op korte termijn. Als het moment van stabilisatie verder in de toekomst
ligt of als het niveau van stabilisatie toeneemt, hoeven emissies nù minder omlaag te gaan omdat er meer tijd is om de vereiste reducties
te bewerkstelligen. Op wetenschappelijke gronden is het vooralsnog moeilijk om eenduidige uitspraken te doen over het niveau waarop
emissies moeten worden gestabiliseerd. Wel kan een bereik aangegeven worden dat ligt tussen de 450 en 750 ppmv (parts per million
volume). Om
dergelijke stabilisatiedoelstellingen te bereiken, is een serieus beleid vanaf 2020 in alle gevallen vereist 2.
Aanscherping van het Kyoto-protocol
In het voorgaande hebben we laten zien dat er onenigheid bestaat tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten over tal van factoren
die van wezenlijk belang zijn voor de timing van klimaatbeleid. Gezien deze onenigheid is het niet verwonderlijk dat de Europese Unie en
de Verenigde Staten van mening verschillen over de vraag of klimaatbeleid op dit moment of later gestalte moet krijgen. Een aantal zaken
verdient naar onze mening prominente aandacht in toekomstige onderhandelingen.
Commitment versus flexibiliteit
In de eerdere versies van het Kyoto-protocol is neiging tot uitstel voorzien. Vanuit het perspectief van een individueel land bezien,
vallen de baten van emissiereducties te verwaarlozen, maar zijn kosten duidelijk voelbaar. Bovendien profiteren andere landen ongeveer
even sterk van dergelijke emissiereducties vanwege het grensoverschrijdende karakter van klimaatverandering. Een land heeft daarom de
neiging om de kosten voor zich uit te schuiven of deze zelfs af te schuiven. Op dit moment is nog niet in te schatten of de landen er in
Bonn daadwerkelijk in zijn geslaagd een effectief en juridisch implementeerbaar boetesysteem te ontwikkelen. Een boetesysteem hoeft
niet alle mogelijkheden tot uitstel uit te bannen, maar dient er wel toe dat landen een afweging dienen te maken tussen kosten nu en die
in de toekomst. Het wegnemen van elke vorm van flexibiliteit in dezen is zelfs zeer ongewenst. De mogelijkheid van tijdelijk uitstel
vermindert immers het probleem dat tijdelijk snelle groei van een land tot dramatisch hoge koolstofbelastingen of emissieprijzen moet
leiden om de reductiedoelstelling van dat land te realiseren. Bij een boetesysteem bestaat derhalve een afweging tussen commitment en
flexibiliteit. Deze afweging wordt vergemakkelijkt als internationale emissiehandel tot ontwikkeling komt. Bij handel kan een land tijdelijke
snelle groei van emissies opvangen door emissierechten van het buitenland te kopen, zodat de binnenlandse belasting of de emissieprijs
kan worden gestabiliseerd.
Technologiesubsidies
Een laatste omissie in het Kyoto-protocol betreft afspraken over technologiesubsidies. Leereffecten bij duurzame technieken zoals
zonne-energie maken subsidies een geschikt instrument. Bij leereffecten is sprake van een externaliteit die geïnternaliseerd dient te
worden. Het belasten van emissies zal niet volstaan als de nieuwe technieken het karakter van een mondiaal publiek goed hebben.
Subsidies kunnen landen en bedrijven de gewenste prikkel geven om de technologie daadwerkelijk te ontwikkelen. Vanuit dit perspectief
is het Kyoto-protocol te veel gericht op het terugdringen van emissies met bestaande technieken en te weinig gericht op het stimuleren
van nieuwe technieken. De mogelijkheid van een internationaal subsidiefonds voor nieuwe duurzame technieken verdient daarom
aandacht.
Besluit
De problematiek rondom de optimale timing van klimaatbeleid is complex. In Bonn is een eerste stap gezet in de richting van een mondiaal
beleid. Hoewel de stap klein is, is de grote winst dat er duidelijkheid ontstaat over de weg die ingeslagen zal worden met betrekking tot
klimaatbeleid. Voor het op gang brengen van investeringen, het opbouwen van kennis en het reduceren van onzekerheid is dat van groot
belang. Toch blijven er belangrijke vragen liggen die in de nabije toekomst aandacht vergen. Deze hebben betrekking op de snelle
deelname van ontwikkelingslanden, de keuze van beleidsinstrumentarium en de opzet van een effectief systeem van straffen dat naleving
van het verdrag waarborgt. Op deze punten is er voortgang geboden in de komende onderhandelingen.
Dossier Klimaatbeleid
J.P. Pronk: Klimaatbeleid na Bonn
A.M. Gielen, H.L.F. de Groot, P.R. Koutstaal en P.J.G. Tang: Klimaat en economie
E.C. van Ierland en R.S.J. Tol: Aanpassen of reduceren
T. Wams en J. Korff: Doorstoken en dijken bouwen is geen optie
M. Harmelink, K. Blok, D. de Jager en C. Hendriks: Emissiereductie: welke gassen en sectoren?
H.L.F. de Groot en P.J.G. Tang: Klimaatbeleid: nu of later?
J.C. Bollen en A. Manders: Klimaatbeleid: hier of daar?
A.M. Gielen en P.R. Koutstaal: Over het kind en het badwater
T. Hoff: Interne emissiehandel: bedrijven en het klimaatprobleem
M. Mulder: Klimaatbeleid in Nederland
H.R.J. Vollebergh: Van de regen in de drup
B. Metz: Wie gaan reduceren
H. Bersee: Internationale klimaatonderhandelingen
A.J. de Zeeuw: Klimaatonderhandelnigen vanuit speltheoretisch perspectief
M. Davidson en J.P. van Soest: Het klimaat van de economie
1 Voor een uitgebreidere bespreking verwijzen we naar de H.L.F. de Groot, On the optimal timing of reductions of CO2-emissions: an
economists’ perspective on the debate on ‘when flexibility’, CPB discussion paper, nr. 1, Centraal Planbureau, Den Haag, 2001.
2 Zie bijvoorbeeld IPCC, Climate Change 2001: Mitigation, Cambridge University Press, 2001 en T. Morita, N. Nakicenovic en J.
Robinson, Overview of mitigation scenarios for global climate stabilization based on new IPCC emission scenarios (SRES),
Environmental Economics and Policy Studies, jrg. 3, nr. 2, 2000
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)