Kennisbeleid vraagt om experimenten
Aute ur(s ):
Hers, J.F.P. (auteur)
Merk, O.M. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan het ministerie van Financiën.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4354, pagina 274, 5 april 2002 (datum)
Rubrie k :
Boekbespreking
Tre fw oord(e n):
kenniseconomie
De kenniseconomie kan een impuls krijgen door institutionele vernieuwing en beleidsexperimenten. Analyse is belangrijk, maar
duidelijke keuzes ook.
Recentelijk verscheen de Kennisstudie van het CPB. Deze studie beoogt door een economische analyse van het kennisbeleid opties aan
te reiken voor institutionele vernieuwing op het terrein van onderwijs, onderzoek en technologie. In deze boekbespreking zullen we
nagaan of dat gelukt is.
De Kennisstudie voorziet in een leemte: vaak worden beleidsdiscussies afgedaan met een verwijzing naar het belang “in het licht van de
kenniseconomie” of “met het oog op Lissabon”. Een systematische analyse van de Nederlandse kennisinfrastructuur kan de kwaliteit
van dergelijke discussies verbeteren.
Beleidsfilter
De systematiek van de Kennisstudie bestaat uit het toepassen van een zogenaamd beleidsfilter: het achtereenvolgens nagaan van
sterkten en zwakten, markt- en overheidsfalen, hieruit voortvloeiende dilemma’s en hierop inwerkende trends, die uiteindelijk een
bepaalde beleidsoptie suggereren. De sterkten en zwakten worden zoveel mogelijk internationaal vergelijkend weergegeven. Wanneer er
geen marktfalen is, kan overheidsbeleid achterwege blijven. Wanneer er wel een marktfalen is, kan overheidsingrijpen voor de hand
liggen, mits het overheidsfalen niet groter is. Een voorbeeld hiervan is het feit dat de overheid niet kan waarnemen in hoeverre
bedrijfssubsidies voor onderzoek en ontwikkeling leiden tot extra onderzoeksactiviteit of in de plaats komen van bestaand onderzoek bij
bedrijven. Uit de analyse van markt- en overheidsfalen volgt dikwijls de conclusie dat niet alle beleidsdoelstellingen simultaan haalbaar
zijn, zodat er een afruil van doelstellingen plaatsvindt. De trends, zoals internationalisering en technologische ontwikkelingen, kunnen
deze afruilen beïnvloeden en het belang van bepaalde sterkten en zwakten doen veranderen. Tenslotte worden verschillende
beleidsopties samengevoegd in min of meer samenhangende beleidspakketten. Er wordt geen uitspraak gedaan over een keuze tussen de
beleidspakketten, omdat dit volgens het CPB een politieke keuze is.
Beleidsaanbevelingen
De Kennisstudie gaat in op onderwijs, onderzoek en technologie. De studie heeft twee boodschappen. De eerste boodschap is dat de
Nederlandse kenniseconomie redelijk goed presteert en dat de belangrijkste beleidsopties gezocht moeten worden in wijzigingen van de
institutionele setting van onderwijs en onderzoek. De tweede boodschap is dat er weinig bekend is over de effecten van beleid en dat
beleidsexperimenten daarom nodig zijn om meer te weten over de effectiviteit van beleid.
Centraal Planbureau,
De pijlers onder de kenniseconomie; opties voor institutionele vernieuwing,
Den Haag, 2002, gratis via http://www.cpb.nl/
De pijlers
Omdat het onmogelijk is in een samenvatting voldoende recht te doen aan de breedte en diepte van de studie, zullen we per pijler enkele
onderwerpen kort bespreken. Voor de uitwerkingen verwijzen we naar de studie.
Onderwijs
De algemene paragrafen over onderwijs laten zien dat, in tegenstelling tot veel beweringen, de Nederlandse onderwijsprestaties goed zijn
en dat de Nederlandse onderwijsuitgaven internationaal niet uit de pas lopen na correctie voor de lage private bijdragen en het geringere
aantal kinderen in Nederland. Vier knelpunten passeren de revue: onderwijsachterstanden, lerarentekort, hoger onderwijs en leven-langleren.
Om onderwijsachterstanden te bestrijden, is de afgelopen jaren in Nederland vooral gekozen voor klassenverkleining in het primair
onderwijs. Uit de analyse blijkt dat andere instrumenten effectiever zijn dan klassenverkleining en dat vooral vroegtijdig ingrijpen
effectief is. Het CPB suggereert dan ook meer te experimenteren met vroeg- en voorschoolse educatie. De logische aanbeveling,
financiering hiervan door inzet van middelen voor klassenverkleining, blijft echter achterwege.
De paragraaf over de lerarentekorten mondt uit in een aantal belangrijke lessen, zoals de noodzaak om scholen meer bevoegdheden over
de inzet van middelen te geven en de les dat specifieke arbeidsmarktproblemen specifiek en niet generiek moeten worden opgelost. Wel
resteert een aantal vraagtekens: wat is bijvoorbeeld de oorzaak van het hoge ziekteverzuim en de reden van het feit dat beginnende
leraren best meer uren willen werken maar dat in de praktijk niet kunnen?
Kwaliteitsverbetering in het hoger onderwijs lijkt nodig om in te kunnen spelen op de trends (technologische ontwikkeling,
internationalisering). Vaak wordt de zorg geuit dat meer kwaliteitsprikkels ten koste gaan van de toegankelijkheid van het hoger
onderwijs. De CPB-analyse laat zien dat de uitruil tussen kwaliteit en toegankelijkheid in de praktijk overwonnen kan worden door het
invoeren van een academicibelasting of leenstelsel. Gecombineerd met concurrentie, collegegelddifferentiatie, profijtbeginsel en selectie
van studenten, lijkt dit een logische beleidsoptie.
In de paragraaf over post-initiële scholing wordt geconstateerd dat er eigenlijk geen knelpunt is: Nederlanders scholen zich veel en goed
en het marktfalen is beperkt. Dit leidt tot de constatering dat geen extra beleid nodig is, maar dat prikkels meer zouden moeten aangrijpen
bij de werknemer.
Onderzoek
Voor de tweede pijler, het wetenschappelijk onderzoek, constateert het CPB dat er sprake is van een redelijk tot goede productiviteit en
goede kwaliteit. In de Kennisstudie worden wel kanttekeningen geplaatst bij de allocatie van onderzoeksmiddelen, omdat van de huidige
systematiek weinig prikkels uitgaan. Daarnaast zijn er indicaties dat de inzet van wetenschappelijk onderzoek niet optimaal is, maar hier is
het beeld weinig eenduidig. Vervolgens wordt het dilemma tussen inzetten op onderzoeksprestaties en inzetten op benutting van
onderzoek geschetst, waarna een aantal opties voor het verbeteren van onderzoeksprestaties (prestatieprikkels in de eerste geldstroom,
onderzoeksscholen), respectievelijk benutting (samenwerking, universitair octrooibeleid en universitair startersbeleid) wordt
geformuleerd. Het CPB merkt op dat niet zeker is dat er sprake is van een dilemma. Empirisch onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat hoge
kwaliteit van onderzoek vaak juist samengaat met betere benutting. Een strategie die zich richt op onderzoeksprestaties kan dus wellicht
ook een bijdrage leveren aan de benutting van onderzoek. In dat licht lijken experimenten met prestatieprikkels in de eerste geldstroom
een robuuste optie, vooral omdat de allocatie van middelen en het onderzoeksklimaat verbeteren. Het hoofdstuk sluit af met twee
beleidspakketten waarvan het een gericht is op prestatieprikkels en het ander op benuttingsprikkels.
Innovatie in bedrijven
Het hoofdstuk over de derde pijler start met de beoordeling van de Nederlandse positie in onderwijs en onderzoek in internationaal
perspectief. De lage private uitgaven aan onderzoek zijn grotendeels te verklaren doordat de Nederlandse economie gespecialiseerd is in
relatief o&o-extensieve sectoren en de schaal van de markt en de bedrijven relatief klein is. De score op andere indicatoren, zoals
innovatiebudgetten en immateriële uitgaven, de innovatiegraad en vestigingsplaatsfactoren van onderwijs en onderzoek, is over het
algemeen goed. Marktfalen kan innovatiebeleid legitimeren, maar het risico van overheidsfalen pleit ervoor dit beleid voorzichtig en
generiek vorm te geven. Tenslotte wordt ingegaan op concrete beleidsopties. De aanbevelingen om de effectiviteit van de Wet
bevordering speurwerk en ontwikkeling (WBSO) te vergroten door deze meer te richten op het midden- en kleinbedrijf en nieuwe
technologie zijn interessant, evenals de conclusie dat er weinig aanleiding is voor specifiek innovatiebeleid in de dienstensector, omdat
het marktfalen daar klein is. De conclusie dat concurrentie in beginsel goed is voor innovatie, pleit voor een generiek
concurrentiebevorderend beleid waarop alleen in specifieke gevallen tijdelijke uitzonderingen mogelijk zijn, namelijk in geval van
schaalvoordelen, netwerkexternaliteiten en jonge markten.
Oordeel
Het CPB presenteert een vlot geschreven overzicht van de indrukwekkende hoeveelheid materiaal die de afgelopen jaren is verzameld en
geanalyseerd 1. Met deze studie wordt de lijn doorgetrokken van theoretisch doorwrochte, kwalitatieve en institutionele analyses in
voorgangers als Scanning the future en Challenging neighbours. De directe beleidsrelevantie van de Kennisstudie is relatief groot door
de toegankelijke wijze waarop de analyses en hun implicaties gepresenteerd worden. De studie biedt daarmee een kader voor recente
beleidsdiscussies. De beleidsdilemma’s zijn van belang omdat hooggespannen verwachtingen worden getemperd en keuzes worden
verhelderd.
Keuzes maken
Ons hoofdpunt van kritiek is dat in de beleidspakketten de robuuste en minder robuuste opties worden samengenomen. De
beleidspakketten geven daardoor weinig richting. De neutrale presentatie van opties in beleidspakketten is een stap terug, omdat uit de
analyses een aantal van de opties als robuust naar voren is gekomen. Een aantal voorbeelden van dergelijke beleidsopties is hiervoor
genoemd. De impact van de studie zou groter zijn als deze opties helder in de conclusies waren verwoord. De CPB-mantra “wij brengen
opties en hun effecten in kaart, beleidsmakers kiezen” gaat onzes inziens als argument voor deze voorzichtigheid niet helemaal op. Aan
keuzes omwille van keuzes hebben wij geen behoefte.
Dit boek is een aanrader voor diegenen die geïnteresseerd zijn in de kenniseconomie. In tegenstelling tot wat gebruikelijk is, verdient het
aanbeveling de analyses met volle aandacht te lezen en het slothoofdstuk over te slaan in plaats van andersom
1 Ook de achtergrondnotities op http://www.cpb.nl/ zijn zeer de moeite waard.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)