beleid
Hogere arbeidsparticipatie
kan kostenstijging AOW
niet voorkomen
P.T. de Beer
Henri Polak hoogleraar voor arbeidsverhoudingen aan de
Universiteit van Amsterdam, tevens verbonden aan het
Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies (AIAS) en De
Burcht (Centrum voor Arbeidsverhoudingen).
p.t.debeer@uva.nl
Verhoging van de arbeidsparticipatie lijkt een aantrekkelijke
uitweg uit het dilemma van stijgende lasten of een lagere
AOW-uitkering. In geen enkel realistisch scenario kan een
hogere arbeidsdeelname de gevolgen van de vergrijzing echter voldoende compenseren.
N
u het moment waarop de eerste babyboomers de AOWgerechtigde leeftijd bereiken nog maar vijf jaar verwijderd is, lopen de politieke spanningen over de betaalbaarheid
van de AOW op. Hoewel al lang bekend is dat de ‘grijze druk’
– de verhouding tussen het aantal 65-plussers en de bevolking
tussen 20 en 65 jaar – de komende kwart eeuw zal verdubbelen, blijft het vooralsnog de vraag hoe de financiële gevolgen
daarvan zullen worden opgevangen. Ogenschijnlijk zijn er
slechts twee mogelijkheden: als de AOW-uitkering gelijke tred
houdt met de lonen, zal de financieringslast als percentage van
de lonen verdubbelen; als de AOW-uitkering echter steeds verder achterblijft bij de lonen, kan een sterke kostenstijging worden voorkomen. De laatste optie – de AOW-uitkering verlagen
ten opzichte van de lonen – lijkt politieke zelfmoord, sinds een
suggestie in die richting van het CDA in 1994 bij de verkiezingen genadeloos werd afgestraft. De eerste optie – hogere lasten
accepteren – roept onmiddellijk de vraag op wie die lasten
moeten dragen. Dat ook dit een gevoelige kwestie is, bleek
onlangs toen de suggestie van PvdA-voorman Wouter Bos om
de gepensioneerden mee te laten betalen aan de AOW grote
beroering veroorzaakte (Bos, 2006). Opmerkelijk is dat ook
regeringspartij CDA zich tegen het voorstel van Bos keerde,
terwijl deze partij de AOW toch welvaartsvast wil houden. Het
CDA stelt echter dat er nog een derde manier is om de gevolgen van de vergrijzing voor de betaalbaarheid van de AOW op
te vangen, namelijk een verhoging van de arbeidsparticipatie.
CDA-fractievoorzitter Maxime Verhagen antwoordde bijvoorbeeld op de vraag of door dynamisering van de arbeidsmarkt
het probleem van de vergrijzing is op te lossen: “Als er voldoende mensen zijn die hun brood kunnen verdienen, ja.†(De
Volkskrant, 2006). Immers, de grijze druk wordt berekend
op basis van de potentiële beroepsbevolking – alle personen
tussen 20 en 65 jaar. De kosten van de AOW moeten echter
worden opgebracht door de werkzame beroepsbevolking – de
personen onder 65 jaar die betaald werk verrichten en die
AOW-premie afdragen. Aangezien de werkzame beroepsbevolking beduidend kleiner is dan de potentiële beroepsbevolking is er in beginsel ruimte om het draagvlak voor de financiering van de AOW te verbreden door de arbeidsparticipatie
276
ESB  16-6-2006
te verhogen. In dit artikel ga ik na in hoeverre een verhoging
van de arbeidsparticipatie daadwerkelijk een alternatief is voor
hetzij een verhoging van de lasten, hetzij een (relatieve) verlaging van de AOW-uitkering. Alle berekeningen zijn gebaseerd
op cijfers van het CBS (http://statline.cbs.nl).
De laatste optie – de
AOW-uitkering verlagen ten
opzichte van de lonen – lijkt
politieke zelfmoord
Vijf toekomstscenario’s
Uitgangspunt voor de berekeningen vormen de leeftijds- en
geslachtsspecifieke participatiegraden voor de bevolking van
15-64 jaar in het jaar 2005. Hoewel de grijze druk gewoonlijk
wordt berekend op basis van de bevolking van 20-64 jaar, wordt
hier ook met de werkenden in de categorie 15-19 jaar rekening
gehouden. De kleine groep werkenden van 65 jaar en ouder
wordt echter buiten beschouwing gelaten omdat deze in de
huidige situatie geen AOW-premie betalen. Omdat het gaat om
de structurele financieringsbasis wordt uitgegaan van de brutoparticipatiegraden, dat wil zeggen inclusief werklozen, zodat
het beeld niet wordt verstoord door de relatief hoge werkloosheid in 2005. In het basisscenario wordt verondersteld dat deze
participatiegraden tot het jaar 2050 – de periode die hier wordt
geanalyseerd – niet veranderen. Op grond van de meest recente
bevolkingsprognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS) kan vervolgens worden berekend hoe de verhouding tussen het aantal AOW-ontvangers – ofwel de bevolking van 65
jaar en ouder – en de beroepsbevolking zich de komende 44 jaar
zal ontwikkelen.
Figuur 1 toont een inmiddels vertrouwd beeld: terwijl de verhouding tussen 65-plussers en beroepsbevolking de afgelopen
kwart eeuw per saldo gelijk is gebleven, zal zij de komende dertig jaar verdubbelen. Terwijl er momenteel drie gepensioneer-
beleid
den zijn op iedere tien werkenden, zullen dat er tegen 2040 zes
zijn. Als de verhouding tussen de AOW-uitkering en het gemiddelde loon gelijk blijft, zullen de kosten van de AOW in verhouding tot de totale loonsom dan eveneens verdubbelen: van
negen procent naar achttien procent. De AOW-premie bedraagt
momenteel weliswaar al 17,9 procent, maar deze premie wordt
alleen berekend over de eerste 30.631 euro van het loon. Als
percentage van het totale loon bedragen de kosten van de AOW
slechts de helft hiervan.
Figuur 1. Aantal 65-plussers in % beroepsbevolking, 1960-2050
%
70
60
50
40
30
20
10
0
1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050
Om te bezien wat een hogere arbeidsparticipatie kan bijdragen aan de financiering van de AOW wordt een aantal varianten
doorberekend. Het gaat om de volgende scenario’s:
• doorwerken tot 65 jaar;
• hogere arbeidsdeelname van vrouwen;
• extra arbeidsimmigratie;
• een hoger kindertal.
Hogere arbeidsparticipatie
biedt geen soelaas …
Van ieder scenario wordt verondersteld dat er in 2006 een
begin mee wordt gemaakt en dat de optie na een zekere overgangsperiode volledig wordt doorgevoerd.
Figuur 2. Aantal 65-plussers als percentage van de beroepsbevolking,
alternatieve scenario’s, 1980-2050
%
65
60
55
constante participatiegraden
doorwerken tot 65
grotere arbeidsparticipatie vrouwen
extra arbeidsimmigratie
extra geboorten + moederschapsverlof
combinatie van maatregelen
50
45
40
35
30
25
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
In het eerste scenario blijft iedereen die in 2005 en later op
54-jarige leeftijd (nog) werkzaam is, tot 65-jarige leeftijd werken. Met andere woorden, tussen 55 en 65-jarige leeftijd vindt
er geen vervroegde uittreding plaats. Na tien jaar is de participatiegraad van 55-plussers dan gelijk aan die van de groep 50-54jarigen. Figuur 2 laat zien dat als dit scenario realiteit wordt, de
verhouding tussen 65-plussers en de beroepsbevolking de eerste
vijf jaar bijna stabiel blijft. Vanaf 2011, als de eerste babyboomers 65 worden, loopt de verhouding echter alsnog sterk op. Bij
de piek van de vergrijzing in het jaar 2038 komt de verhouding
uiteindelijk vijf procentpunten lager uit dan indien de huidige
uittredingspatronen gelijk zouden blijven. Anders gezegd, doorwerken tot 65 jaar zal de relatieve verdubbeling van de AOWkosten in de komende dertig jaar met niet meer dan een zesde
kunnen verminderen.
In het tweede scenario verlaten vrouwen na het bereiken van
de dertigjarige leeftijd niet meer het arbeidsproces om zich aan
zorgtaken te wijden. Tussen 25- en 55-jarige leeftijd bedraagt
de participatiegraad van vrouwen dan uiteindelijk 81,3 procent.
Vanaf de leeftijd van 55 jaar vertonen vrouwen in dit scenario
hetzelfde uittredingspatroon als mannen. Aangezien de stijging
van de arbeidsdeelname van vrouwen in dit scenario cohortsgewijs verloopt, duurt het geruime tijd voordat de effecten volledig zichtbaar worden. Uit figuur 2 blijkt dat tot het jaar 2020 de
verhouding tussen 65-plussers en beroepsbevolking in dit scenario slechts een procentpunt lager ligt dan in het basisscenario.
Daarna wordt het effect echter steeds groter. In 2038 ligt de piek
vier procentpunten lager en op nog langere termijn is het effect
bijna even groot als dat van het scenario doorwerken tot 65 jaar.
… meer immigranten en meer
kinderen ook niet …
Het derde scenario veronderstelt dat er vanaf 2006 ieder jaar
50.000 arbeidsimmigranten extra naar Nederland komen. Het
gaat om personen tussen 25 en 40 jaar die alle beschikbaar zijn
voor werk. Dit komt ruwweg overeen met een toename van het
In feite is Nederland dus te laat
om de vergrijzingspiek van de
babyboomers nog met een
hoger geboortecijfer te kunnen
opvangen
jaarlijkse aantal immigranten met de helft en een verviervoudiging van het aantal niet-Nederlandse arbeidsimmigranten. De
komende twintig jaar zullen zich dan dus een miljoen extra buitenlanders in Nederland vestigen en tot 2046 zelfs twee miljoen.
Verondersteld wordt dat de arbeidsdeelname van deze arbeidsimmigranten, als zij ouder worden, in hetzelfde tempo terugloopt
als van gevestigde arbeidskrachten. Bovendien worden zij vanaf
het bereiken van de 65-jarige leeftijd aan de AOW-populatie
toegevoegd. Hoewel zij geen recht zullen hebben op een volledige AOW-uitkering, omdat zij niet de vereiste vijftig jaar in
Nederland hebben verbleven, is hiermee geen rekening gehouden
omdat zij, in geval zij onvoldoende pensioen hebben opgebouwd,
aanspraak zullen maken op een aanvullende bijstandsuitkering.
Figuur 2 laat duidelijk zien dat ook deze omvangrijke extra
groep buitenlandse arbeidskrachten bij lange na niet voldoende
is om de gevolgen van de vergrijzing op te vangen. Op het hoogtepunt van de vergrijzing, in 2038, is het effect gelijk aan dat
van een hogere arbeidsdeelname van vrouwen – namelijk vier
procentpunten – en het blijft steeds ruimschoots achter bij het
effect van doorwerken tot 65 jaar.
ESB  16-6-2006
277
beleid
Het vierde scenario is bij uitstek een lange termijn strategie:
door een hoger geboortecijfer zal op den duur ook de beroepsbevolking groter worden. Om meer geboorten te stimuleren
krijgen in dit scenario, geïnspireerd door de bestaande regelingen in Denemarken en Zweden, alle jonge moeders recht op een
jaar ouderschapsverlof. Verondersteld wordt dat dit, eventueel
in combinatie met andere maatregelen, zoals extra kinderopvangvoorzieningen, uiteindelijk (na een overgangsperiode van
zes jaar) in 50.000 extra geboorten per jaar resulteert. Dit komt
overeen met een stijging van het huidige geboortecijfer met een
kwart. Het vruchtbaarheidscijfer zou daarmee uiteindelijk op
2,2 komen (nu: 1,7), hetgeen voldoende is om de bevolking op
langere termijn weer te laten groeien. Het spreekt voor zich dat
dit scenario de eerste twintig jaar niet bijdraagt aan de verlichting van de vergrijzingsdruk, doordat het ouderschapsverlof de
arbeidsdeelname van vrouwen vermindert, terwijl de extra kinderen pas na een jaar of twintig de arbeidsmarkt betreden.
Zelfs in het meest gunstige
scenario zal een grotere
arbeidsdeelname nog niet de
helft van de oplopende kosten
van de AOW opleveren
In figuur 2 ligt de verhouding 65-plussers/beroepsbevolking
in dit scenario aanvankelijk dan ook iets hoger dan in het basisscenario. Vanaf 2031 begint dit scenario echter vruchten af te
werpen en de piek in 2038 ligt drie procentpunten lager dan
in het basisscenario. Pas daarna begint het effect van de extra
bevolkingsaanwas echter volledig door te werken en daalt de
verhouding tussen 65-plussers en beroepsbevolking snel. In
2050 scoort dit scenario zelfs gunstiger dan de drie andere alternatieven. In feite is Nederland dus te laat om de vergrijzingspiek
van de babyboomers nog met een hoger geboortecijfer te kunnen opvangen. Alleen als dit scenario ongeveer twintig jaar geleden in gang was gezet, had het substantieel kunnen bijdragen
aan het beperken van de gevolgen van de vergrijzing.
Er valt dan ook niet te
ontkomen aan de keuze tussen
het accepteren van hogere
lasten en het beperken van
uitkeringsaanspraken
Elk van de vier besproken scenario’s voor een hogere arbeidsparticipatie blijkt slechts een klein deel – ten hoogste een zesde
– van de financiële gevolgen van de vergrijzing te kunnen
ondervangen. Om werkelijk een substantieel effect te bereiken
zou men derhalve kunnen proberen een combinatie van deze
scenario’s te realiseren. Het laatste scenario waarvan hier de
resultaten worden gepresenteerd gaat dan ook uit van de veronderstelling dat er geen vervroegde uittreding meer plaatsvindt,
278
ESB  16-6-2006
dat vrouwen na het dertigste jaar niet meer de arbeidsmarkt
verlaten, dat er 50.000 extra arbeidsimmigranten per jaar komen
en dat het aantal geboorten met 50.000 per jaar toeneemt (in
combinatie met een jaar ouderschapsverlof). Om een indruk te
geven van de beleidsinspanning die een dergelijk combinatiescenario zou vergen: in het jaar 2040 zou de beroepsbevolking
dan 2,1 miljoen personen meer tellen dan in het basisscenario
het geval is en de totale bevolking zou 2,3 miljoen personen
groter zijn. Uit figuur 2 blijkt echter dat zelfs in dit weinig aannemelijke scenario minder dan de helft van de stijging van de
financieringsdruk van de AOW ongedaan zou worden gemaakt.
In 2038 zou de verhouding 65-plussers/beroepsbevolking weliswaar 13 procentpunten lager liggen dan in het basisscenario,
maar nog altijd 16 procentpunten hoger dan in het jaar 2005.
… beperking van AOW-aanspraken wel
De analyses in dit artikel laten zonneklaar zien dat het een
illusie is dat de oplopende kosten van de vergrijzing – of meer
specifiek van de AOW – kunnen worden opgevangen door een
verhoging van de arbeidsparticipatie. Zelfs bij een zeer grote
inspanning om de arbeidsdeelname te verhogen zal nog niet
de helft van de extra kosten van de AOW kunnen worden gefinancierd. Daar komt bij dat dan nog geen rekening is gehouden
met de extra kosten die zullen moeten worden gemaakt om een
hogere arbeidsparticipatie te stimuleren. Met name in het scenario met een hoger geboortecijfer zullen de collectieve uitgaven
de eerste twintig jaar juist extra stijgen om het ouderschapsverlof en eventueel extra kinderopvang te financieren.
Het is dus onvermijdelijk dat de komende twintig jaar hetzij
de collectieve lasten voor de financiering van de AOW stijgen,
hetzij de AOW-uitkeringen worden beperkt. Om na te gaan
hoe sterk men de AOW-rechten moet beperken om de kosten
van de AOW te beheersen, worden tot slot twee berekeningen
hiervan gepresenteerd. De eerste berekening gaat ervan uit
dat de AOW-leeftijd geleidelijk wordt verhoogd tot 67 jaar.
Omdat een verhoging van de AOW-leeftijd alleen zinvol is als
de arbeidsdeelname van ouderen stijgt, wordt tevens verondersteld dat werkenden tussen 55 en 67-jarige leeftijd niet meer
(vervroegd) uittreden. Er wordt, met andere woorden, uitgegaan
van dezelfde veronderstellingen als in scenario 1, waarbij de 65jarige leeftijd geleidelijk, in twintig jaar tijd, wordt verhoogd tot
67 jaar. Figuur 3 toont dat hierdoor tot 2025 de stijging van de
verhouding AOW’ers/beroepsbevolking beperkt blijft tot zeven
procentpunten in plaats van 19 procentpunten in het basisscenario. Daarna begint de verhouding echter alsnog fors te stijgen,
waardoor deze in 2040 toch ruim anderhalf maal zo hoog is als
in 2005. Niettemin wordt de stijging van de AOW-druk hierdoor ongeveer gehalveerd. Hierbij past wel de kanttekening dat
in dit scenario personen van 65 en 66 jaar zonder werk ook geen
sociale uitkering ontvangen (anders dan een eventueel particulier pensioen).
De tweede berekening is gebaseerd op de veronderstelling
dat de AOW-uitkering niet langer welvaartsvast is, maar ieder
jaar één procent achterblijft bij de gemiddelde loonstijging. Na
twintig jaar zal het relatieve niveau van de AOW-uitkering dan
18 procent zijn gedaald ten opzichte van de lonen en na veertig
jaar zelfs 33 procent. Omdat het in deze berekening niet gaat
om de verhouding tussen het aantal AOW’ers en het aantal
werkenden, maar om de kosten van de AOW in verhouding tot
de loonsom, zijn deze gegevens in figuur 3 opgenomen (op de
beleid
rechteras). Bij een welvaartsvaste (dat wil zeggen aan de lonen
gekoppelde) AOW lopen de personenverhouding en de kostenverhouding vanzelfsprekend gelijk op. Dat de kostenverhouding
tussen 1990 en 2001 is gedaald komt dan ook doordat de AOWuitkering in die periode is achtergebleven bij de loonontwikkeling. Zou de AOW de komende decennia ieder jaar een procent
verder achterlopen bij de lonen, dan zal hierdoor – in geval van
een constante arbeidsparticipatie – meer dan de helft van de
kostenstijging van de AOW ongedaan gemaakt worden. In 2050
zullen de kosten dan nog slechts een procent van de loonsom
hoger zijn dan momenteel het geval is. Uiteraard betekent dit
dat de financiële gevolgen van de vergrijzing voor een groot
deel op de schouders van de ouderen zelf terecht komen. Indien
de reële lonen gemiddeld met minimaal een procent per jaar
stijgen, zal de koopkracht van de AOW-uitkering niettemin op
peil blijven.
Figuur 3. Aantal AOW’ers in % beroepsbevolking bij verhoging
AOW-leeftijd tot 67 jaar en kosten AOW in % loonsom bij relatieve
verlaging AOW met 1% per jaar, 1980-2050
kosten AOW in
% loonsom
AOW’ers in %
beroepsbevolking
65
60
55
19,5
constante participatiegraden
doorwerken tot 67
volledige koppeling AOW
AOW blijft 1% p.j. achter
18,0
16,5
50
15,0
45
13,5
40
12,0
35
10,5
30
9,0
25
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
7,5
2050
Conclusie
Anders dan soms wordt gesuggereerd, kan een hogere
arbeidsparticipatie de financiële gevolgen van de groei van het
aantal AOW’ers niet ondervangen. Zelfs in het meest gunstige
scenario zal een grotere arbeidsdeelname nog niet de helft van
de oplopende kosten van de AOW opleveren. Er valt dan ook
niet te ontkomen aan de keuze tussen het accepteren van hogere
lasten en het beperken van uitkeringsaanspraken. Ook een
verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar zal echter niet kunnen verhinderen dat de AOW-lasten meer dan anderhalf maal
zo hoog worden. Alleen door de AOW-uitkeringen jaarlijks
een procent achter te laten lopen bij de lonen kan de kostenstijging meer dan gehalveerd worden. Politici die suggereren dat
het dilemma van hogere lasten versus beperking van de AOW
kan worden omzeild door de arbeidsparticipatie te verhogen,
verkopen derhalve illusies. Er is eenvoudigweg geen pijnloze
oplossing voor het opvangen van de gevolgen van de vergrijzing
voorhanden.
Paul de Beer
Literatuur
Bos, W. (2006) Lessons from the Nordics – Why size doesn’t matter …, lezing
voor de Netspar-conferentie ‘Reinventing the welfare state’. Den Haag, 28
april.
De Volkskrant (2006) Plan Bos verergert problemen: CDA-fractieleider Verhagen
pleit voor investeringen in de arbeidsmarkt, 19 mei.
ESB  16-6-2006
279