Het stabiliteitspact en de begrotingsdiscipline in de EMU

Het stabiliteitspact en de begrotingsdiscipline in de EMU
Aute ur(s ):
Houben, A.C.F.J. (auteur)
De auteur is adjunct-afdelingsdirecteur b ij de afdeling Monetair en economisch b eleid van de Nederlandsche Bank.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4096, pagina 184, 5 maart 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
overheidsfinanciën, eu, emu

Tijdens de recente Europese top in Dublin is overeenstemming bereikt over de hoofdelementen van het Europese stabiliteits- en
groeipact. Het pact beoogt de begrotingsdiscipline in de EMU te versterken, teneinde enerzijds te voorkomen dat het monetaire
beleid van de Europese centrale bank overbelast raakt en anderzijds ruimte te scheppen voor de werking van automatische
begrotingsstabilisatoren. Nederland heeft alle belang bij een solide stabiliteitspact, dat bijdraagt aan een evenwichtige
ontwikkeling van zowel de prijzen als de conjunctuur.
De staatshoofden en regeringsleiders van de EU zijn het in Dublin eens geworden over de hoofdelementen van het Europese stabiliteitsen groeipact (onderstaand kortweg het stabiliteitspact genoemd). Daarmee is alweer een belangrijke mijlpaal gepasseerd op weg naar
de derde fase van de EMU, die in 1999 van start gaat. Het pact wordt nu onder Nederlands voorzitterschap uitgewerkt, zodat het tijdens
de komende top in Amsterdam formeel kan worden aangenomen.
Doel van het pact is om het monetaire beleidskader in de EMU te complementeren met een solide raamwerk voor het begrotingsbeleid.
Daarbij wordt op twee pilaren gesteund: enerzijds de preventieve werking van vroegtijdige waarschuwing, gericht op een nauwlettende
begrotingssurveillering, en anderzijds de afschrikkende werking van krachtige sancties die bij aanhoudende buitensporige tekorten
worden geactiveerd. Het pact zal bestaan uit tijdsgebonden beslispunten, formule-bepaalde sancties en een beperkte
ontsnappingsclausule voor exceptionele omstandigheden (zie kader). Ook is afgesproken dat lidstaten een middellangetermijndoelstelling voor het begrotingssaldo van ‘dichtbij evenwicht of in surplus’ zullen nastreven. Verder zal de Europese Raad een
resolutie aannemen die aan alle betrokken partijen een strikte interpretatie van het pact voorschrijft.
Hiermee is getracht een evenwicht te vinden tussen regels en beleidsruimte (‘discretie’). De sturende rol in de begrotingssurveillering ligt
bij de politiek (sancties kunnen pas worden opgelegd nadat de Raad van Ministers minstens drie afzonder- lijke keren een
tekortschietend begrotingsbeleid heeft vastgesteld), maar de ruimte voor politieke afwegingen wordt door de invulling van de
sanctieprocedure en de Raadsresolutie sterk ingeperkt. Eén en ander hangt nog af van de precieze uitwerking van het pact en van het
gevolg dat daaraan door de nationale parlementen, de regeringen, de Europese Raad en de Europese Commissie wordt gegeven. Op
voorhand verdient het pact evenwel krachtige steun omdat het op verschillende manieren een cruciale bijdrage kan leveren aan de
stabiliteit van de EMU. De belangrijkste economische motieven voor het pact zijn hieronder opgesomd. De eerste drie hebben betrekking
op een intermediaire doelstelling: versterking van de begrotingsdiscipline. Daarna volgen de einddoelstellingen, waar het allemaal om te
doen is.

Hoofdlijnen van het stabiliteitspact
Preventie
» eurozone-lidstaten dienen stabiliteitsprogramma’s op te stellen; ander lidstaten presenteren soortgelijke
convergentieprogramma’s;
» de programma’s bestrijken merdere jaren en zijn afgestemd op een middellange-termijnbegrotingssaldo dichtbij evenwicht of
in overschot; ook het aanpassingstraject naar de middellange-termijndoelstelling wordt uiteengezet;
» de programm’s worden openbaar gemaakt, waarbij de belangrijkste veronderstelling ook expliciet worden aangegeven;
» de Commissie en de Raad surveilleren de uitvoering van de prgramma’s; bij significante afwijkingen richt de Raad
aanbevelingen tot de lidstaat.
Afschrikking
» wanneer de limiet van 3% bbp is overschreden en een buitensporig tekort is geconstateerd, moet een lidstaat binnen vier
maanden effectieve maatregelen treffen om het buitensporige tekort binnen het eerstvolgende jaar te corrigeren;

» als dit niet gebeurt, worden binnen tien maanden na de cijfermatige vaststelling van het buitensporige tekort sancties
opgelegd, waaronder de verplichting een renteloos deposito over te boeken;
» de omvang van het deposito (in % bbp) wordt vastgesteld volgens de formule: 0,2 + 0,1*(tekortomvang – 3,0); daarbij geldt
een maximum van 0,5% van het bbp;
» dit deposito wordt omgezet in een boete indien het tekort na twee jaar nog altijd buitensporig is;
» als uitzondering op deze regels: tekorten mogen tijdelijk de 3-procentgrens in beperkte mate overschrijden als zich
exceptionele omstandigheden voordoen; recessies worden als exceptioneel aangemerkt wanneer de reële economie meer dan
2% krimpt, of eventueel wanneer de daling tussen de 0,75 en 2% ligt en sprake is van een abrupte neergang of een relatief
groot gecumuleerd productieverlies.

Begrotingssurveillering met duidelijke sancties
In de derde fase van de EMU zal het begrotingsbeleid van iedere deelnemer, nog meer dan thans het geval is, effecten hebben op de
andere deelnemers. Het rente-opdrijvende effect van een expansief begrotingsbeleid in een lidstaat zal dan immers van directe invloed
zijn op de rente in de hele euro-zone. De tekortlimiet in het Verdrag van Maastricht heeft tot doel om dergelijke negatieve effecten te
begrenzen, maar bij een nationale bepaling van het begrotingsbeleid is overschrijding van de limiet niet uit te sluiten.
Tegen deze achtergrond tracht het stabiliteitspact aan ieder deelnemend land meer zekerheid te bieden dat de andere landen zich aan de
afgesproken budgettaire regels zullen houden. Daartoe zal formeel worden afgesproken dat EMU-landen gemiddeld een begrotingssaldo
dichtbij evenwicht (of in overschot) dienen na te streven, zodat er een veiligheidsmarge bestaat ten opzichte van de Verdragslimiet. Ook
zal het pact de multilaterale begrotingssurveillering versterken, zodat de invulling van deze afspraak nauwlettend kan worden bewaakt en
budgettaire ontsporingen tijdig kunnen worden gesignaleerd. Daarbij zal de tijdsgebonden sanctieprocedure, met voorspelbare en zware
sancties als ultimum remedium, een lidstaat aanmoedigen om bij dergelijke beleidsontsporingen snel corrigerende maatregelen te treffen.
Begrotingsbeleid op middellange termijn
De stabiliteitsprogramma’s zullen in een meerjarenraamwerk worden geplaatst. Daarbij moet ook het aanpassingstraject worden
aangegeven tussen de huidige begrotingspositie en de begrotingsdoelstelling op middellange termijn (die dichtbij evenwicht of in
overschot moet liggen). Het meerjarenraamwerk zal eraan bijdragen dat beter wordt gelet op de structurele invloed van
begrotingsmaatregelen en dat meer rekening wordt gehouden met de dynamiek tussen schuldpositie, rente-uitgaven en
tekortontwikkeling. Recent empirisch onderzoek wijst ook uit dat bij de afweging van alternatieve begrotingsmaatregelen vooral moet
worden gekeken naar de houdbaarheid op middellange termijn: budgettaire aanpassingen blijken eerder duurzaam te zijn wanneer deze de
uitgaven (vooral overheidsoverdrachten) verminderen en in een gunstige conjuncturele fase plaatsvinden 1. Het streven naar
begrotingsevenwicht op middellange termijn internationaal wordt overigens reeds in brede kring (bijvoorbeeld in de VS, Canada,
Zwitserland, Australië en Nieuw-Zeeland) officieel onderschreven.
In de specifieke context van EMU zal het meerjarenraamwerk ook de aandacht helpen verschuiven van de begrotingsposities in 1997 (op
grond waarvan EMU-deelname in eerste instantie wordt beoordeeld) naar de begrotingsontwikkeling op middellange termijn. Landen
moeten immers niet alleen bij toetreding, maar onder normale omstandigheden ook daarna steeds aan het tekortcriterium voldoen. Een
vergelijking van de tekortposities in 1996 met de begrotings-voornemens voor 1997 maakt duidelijk hoe belangrijk het is om niet alleen op
een momentopname te vertrouwen: terwijl slechts vier lidstaten (waaronder Nederland) in 1996 een tekort onder de 3%-grens hadden,
denken thans veertien van de vijftien lidstaten in 1997 aan het tekortcrite-rium te kunnen voldoen (zie tabel 1).

Tabel 1. EMU-convergentie op begrotingsgebied in procenten van het bbp, vet: voldoet aan EMU-criterium

EMU-limiet

Overheidstekort
1995
1996
1997
-3
-3
-3

België
Denemarken a
Duitsland b
Finland
Frankrijk
Griekenland
Ierland a
Italië b
Luxemburg
Nederland b
Oostenrijk
Portugal
Spanje
VK
Zweden

-4,1
-1,6
-3,5
-5,2
-4,8
-9,1
-2,0
-7,1
1,5
-4,0
-5,9
-5,1
-6,6
-5,8
-8,1

-3,3
-1,4
-4,0
-3,3
-4,0
-7,9
-1,6
-6,6
0,9
-2,6
-4,3
-4,0
-4,4
-4,6
-3,9

-2,9
-0,6
-2,9
-1,4
-3,0
-4,2
-3,0
-3,0
0,5
-2,2
-3,0
-2,9
-2,6
-3,0
-2,6

Overheidsschuld
1995
1996
1997
60
60
60
134
72
58
59
53
112
82
125
6
80
69
72
66
54
79

131
70
61
61
56
111
75
123
8
79
72
72
68
56
78

127
68
62
62
58
109
70
122
9
77
72
69
67
57
78

Bron: Najaarsraming Europese Commissie; behalve tekortcijfers voor 1997, die afkomstig zijn van convergentieprogramma’s of meer
recente begrotingen van nationale autoriteiten (voor Luxemburg: Commissie).
a. Het tempo van de daling van de schuldquote wordt voor Denemarken en Ierland als bevredigend beschouwd, waarmee aan het
schuldcriterium wordt voldaan.

b. Inmiddels zijn voorlopige realisaties over 1996 bekend gemaakt voor Duitsland (3,9% bbp), Italië (7,4% bbp), Frankrijk (4,1% bbp)
en Nederland (2,2% bbp).

Voor sommige landen moet worden betwijfeld of deze inspanning realistisch en haalbaar is, en of de maatregelen voldoende duurzaam
zijn om het tekort ook na 1997 steeds onder de limiet te houden. In dit licht zal het pact een nuttige rol vervullen door iedere regering te
verplichten aan te geven hoe de Verdragslimieten ook op middellange termijn zullen worden gerespecteerd.
Transparantie van het begrotingsbeleid
Het pact heeft ook als doelstelling om het inzicht in het begrotingsbeleid te verbeteren. Dit moet worden bereikt door te vereisen dat de
belangrijkste macro-economische veronderstellingen die aan de stabiliteits- en convergentie-programma’s ten grondslag liggen (zoals de
groei- en inflatieramingen, maar eventueel ook de rente- en werkloosheidsprojecties) expliciet worden aangegeven. Tevens moeten de
programma’s (dus ook de veronderstellingen en het meerjarenraamwerk) openbaar worden gemaakt.
Een goed geinformeerd publiek – inclusief de financiële markten – kan dan een disciplinerende invloed op het beleid uitoefenen. Dit helpt
voorkomen dat begrotingen op rooskleurige aannames worden gebaseerd en verkleint daarmee het risico van latere budgettaire
ontsporingen of procyclische begrotingscorrecties. Zo kan het pact één van de voornaamste zwaktes in de begrotingsplanning van veel
EU-landen in de afgelopen decennia ondervangen.
Voorkomen van overbelasting van het monetaire beleid
In essentie weerspiegelt het stabiliteitspact – in aanvulling op de begrotingscriteria in het Verdrag – de onmisbare bijdrage van het
budgettaire beleid aan de prijsstabiliteitsdoelstelling van de Europese Centrale Bank. Door het toezicht op het begrotingsbeleid te
verscherpen en tegelijk sterke prikkels tegen buitensporige begrotingstekorten in te bouwen, kan het pact helpen voorkomen dat een
expansief begrotingsbeleid opwaartse druk op het prijsniveau plaatst en daarmee het monetaire beleid overbelast. Het pact verkleint het
risico dat de bestedingsdruk van een overmatige budgettaire verruiming leidt tot hogere rentevoeten en tot een verdringing van
investeringen en andere bestedingen. Zo’n begrotingsontsporing zou ook, althans op de kortere termijn, tot een averechtse reële
appreciatie van de euro kunnen leiden die de externe positie van EMU zou ondermijnen.
Het pact draagt dus bij aan een evenwichtige ‘policy mix’, hetgeen de interne en externe stabiliteit van de euro ten goede komt. Hoewel
het pact direct betrekking heeft op het begrotingsbeleid, zal het daarbij ook indirect de geloofwaardigheid van het monetaire beleid van
de ECB vergroten, en daarmee de risicopremie in de eurorente kunnen verlagen.
Automatische begrotingsstabilisatoren
Wanneer de EMU van start gaat, verliezen de deelnemende lidstaten op nationaal niveau twee belangrijke beleidsinstrumenten: het
monetaire en het wisselkoersbeleid. Vanuit een economische optiek is dit niet bezwaarlijk zolang de ontwikkelingen binnen het EMUgebied synchroon lopen. Het monetaire en wisselkoersbeleid kunnen dan, mits consistent met het streven naar prijsstabiliteit, worden
afgestemd op de conjunctuur en de externe positie van de eurozone. Wanneer zich echter tegengestelde ontwikkelingen binnen het
EMU-gebied voordoen, kan het verlies van deze twee beleidsinstrumenten in afzonderlijke landen tot een pijnlijker aanpassingsproces
leiden. Dit kan als schokken sommige lidstaten zwaarder treffen dan andere, zoals bijvoorbeeld bij energieprijsschokken (energieuitvoerend Nederland wordt hier anders door beïnvloed dan energie-invoerend België), forse veranderingen in de binnenlandse
bestedingen (zoals ten tijde van de Duitse eenwording), of verstoringen in bepaalde handelsstromen (denk aan de invloed op de Finse
economie van de ineenstorting van de Sovjetunie).
De gevolgen van dergelijke asymmetrische schokken kunnen echter ook zonder het monetaire of wisselkoersinstrument worden
opgevangen, mits lidstaten daar een ander instrument voor kunnen inzetten. Zo zal het begrotingsbeleid een evenwichtherstellende
invloed op de economische ontwikkeling kunnen uitoefenen wanneer de automatische budgetstabilisatoren steeds hun werk kunnen
doen 2. Dit houdt in dat het begrotingsbeleid niet wordt bijgestuurd aan de hand van ontwikkelingen die louter samenhangen met de
conjunctuur zoals, bij tegenvallende groei, lagere belastinginkomsten en hogere sociale-zekerheidsuitkeringen. Daardoor lekken
conjuncturele impulsen deels via de begroting weg. Maar om deze automatische stabilisatoren de vrije loop te kunnen geven en tegelijk
te kunnen blijven voldoen aan de tekortlimiet in het Verdrag, zullen lidstaten eerst het voor de conjunctuur gecorrigereerde
begrotingssaldo voldoende ver van de tekortlimiet moeten brengen. Alleen dan kan de conjuncturele component van de budgettaire
ontwikkeling worden opgevangen zonder dat pro-cyclische begrotingscorrecties hoeven te worden doorgevoerd.
Om een ruwe indicatie te krijgen van de afstand die het begrotingssaldo bij een normale conjuncturele ontwikkeling zou moeten
aanhouden van de tekortlimiet van 3% van het bbp, kan worden gekeken naar de conjuncturele gevoeligheid van de begroting in
verhouding tot de maximale diepte van de conjuncturele cyclus. Dit is gedaan in tabel 2, waar voor alle EU-lidstaten de geschatte
invloed van veranderingen in het bbp op de overheidsuitgaven en -inkomsten (kortheidshalve de begrotingselasticiteit genoemd) is
vermenigvuldigd met de maximale grootte van de ‘output gap’ sinds 1970. Daarbij is gebruik gemaakt van ‘output trend’-schattingen van
de Europese Commissie die gebaseerd zijn op een (zogenaamde Hodrick-Prescott) voortschrijdende gewogen gemiddelde van de
werkelijke output index 3. Deze tabel bevestigt dat een streven naar (gemiddeld genomen) evenwicht op de begroting – zoals voorzien in
het pact – vrijwel alle EU-landen de afgelopen 26 jaar in staat zou hebben gesteld om de invloed op de begroting van de sterkste
conjuncturele tegenwind steeds op te kunnen vangen zonder de tekortlimiet van 3% te schenden. De kritiek dat het pact onvoldoende
ruimte zou laten voor automatische begrotings-stabilisatoren lijkt dan ook ongegrond 4. Meer in het bijzonder blijkt dat Nederland, op
Zweden na, de meest conjunctuurgevoelige begroting van de EU heeft en er mede daardoor verstandig aan zou doen een budgettaire
marge van circa 3% bbp in te bouwen. Dat impliceert een middellange-termijnbegrotingsdoelstelling dichtbij evenwicht met, in tijden van
hoogconjunctuur, een overschot 5.

Tabel 2. De invloed van de conjunctuur op de overheidsbegrotingen van EU-landen, 1970-1996

uitgavenelast.a

inkomstenelast. b

*
België
Denemarken
Duitsland
Finland
Frankrijk
Griekenland
Ierland
Italië
Luxemburg
Nederland
Oostenrijk
Portugal
Spanje
VK
Zweden

0,11
0,26
0,07
0,16
0,05
0,10
0,16
0,14
0,18
0,24
0,07
0,10
0,16
0,15
0,21

0,53
0,45
0,41
0,50
0,46
0,30
0,40
0,32
0,41
0,56
0,42
0,34
0,49
0,47
0,65

totale
begr.elasticiteit
0,64
0,71
0,48
0,66
0,51
0,40
0,56
0,46
0,59
0,80
0,49
0,44
0,65
0,62
0,86

max
begr.effect
output gap c
max output
(% bbp)
gap (% bbp)
-2,7
-3,1
-3,0
-8,1 d
-2,5
-3,0 d
-5,0
-2,8
-4,2
-3,5
-2,7
-5,5
-3,6
-4,0
-4,5 d

-1,7
-2,2
-1,4
-5,3
-1,3
-1,2
-2,8
-1,3
-2,5
-2,8
-1,3
-2,4
-2,3
-2,5
-3,9

Bron: Berekeningen op basis van data afkomstig van de Europese Commissie (European Economy, nr. 60, technische bijlage, 1995).
a./b. Marginale verandering in de overheidsuitgaven resp. -inkomsten (als percentage van het bbp) in verhouding tot veranderingen
in het bbp.
c. Maximale negatieve afwijking tussen de werkelijke en de trend output.
d. De maximale output gap werd geregistreerd in een jaar waarin de reële economische productie meer dan 2% daalde (in Finland
vond een dergelijke daling in de twee voorafgaande jaren plaats).

Het stabiliteitspact heeft dus mede ten doel om de uitgangspositie van de overheidsfinanciën voldoende te versterken, zodat bij exogene
schokken de automatische begrotingsstabilisatoren steeds kunnen worden ingezet. Het pact komt dan ook tegemoet aan de kritiek dat de
tekortlimiet in het Verdrag op zichzelf te rigide is en daardoor een pro-cyclische uitwerking kan hebben 6. Dat het pact de
begrotingsflexibiliteit dus juist tracht te vergroten, wordt daarbij onvoldiende erkend. Dit blijkt mede uit het recente manifest van
zeventig economen, waarin wordt gesteld dat de ruimte voor begrotingspolitiek door het pact ‘kleiner wordt dan ooit’ 7. Maar daarnaast
zal het pact ook een endogene bron van asymmetrische schokken verminderen. De versterking van het multilaterale toezicht op de
budgettaire beleidsbepaling zal immers eveneens het risico van een asynchroon begrotingsbeleid in lidstaten verkleinen.
Verdere begrotingssanering wenselijk
Bij de bepaling van de wenselijke structurele (voor de conjunctuur gecorrigeerde) begrotingspositie geldt de ruimte die nodig is voor
automatische stabilisatoren echter als minimum-eis. Het belang van schuldreductie in landen met een te hoge schuldquote (zoals België
en Italië, maar ook Nederland; zie tabel 1) kan bijvoorbeeld op de wenselijkheid van een strakker begrotingsbeleid wijzen. Demografische
ontwikkelingen kunnen dat ook doen: wanneer een land een significante vergrijzing van de bevolking verwacht, kunnen de langetermijngezondheid van de overheidsfinanciën en de levensstandaard van de oudere bevolkingsgroep het best worden gewaarborgd door
de overheidsbesparingen tijdig te verhogen. Hoewel schattingen van de toekomstige vergrijzing grote onzekerheidsmarges kennen,
wijzen alle ramingen op houdbaarheidsproblemen. Zo wordt voor de EU als geheel verwacht dat de demografische druk (gedefinieerd als
de verhouding tussen de bevolkingsgroep 65+ jaar en de groep 15-64 jaar) zal toenemen van 23 % in 1995 tot circa 40 % in 2030 8. Binnen
de EU is het beeld echter diffuus, aangezien sommige lidstaten zwaarder zullen worden getroffen dan andere. Dat geldt onder meer voor
Nederland. Wanneer rekening wordt gehouden met de vergrijzing zou de overheidsschuld ongeveer twee keer zo groot zijn en zou een
begrotingsoverschot nodig zijn voor een evenwichtige intergenerationele verdeling van de demografische lasten 9.
Hoewel deze motieven ook zonder EMU zouden pleiten voor een verscherping van het begrotingsbeleid, zal het stabiliteitspact een
welkom instrument zijn om de nodige budgettaire discipline af te dwingen. Dalende schuldratio’s en een mindere druk op het monetair
beleid zullen, door een afnemend beslag van rente-uitgaven op de collectieve bestedingen, ook ruimte scheppen voor nieuwe
budgettaire prioriteiten zoals infrastructurele investeringen, milieu-uitgaven of verdere lastenverlichting. De gunstige invloed van
tekortreductie zal – mits in een groot aantal EU-landen doorgevoerd – niet alleen lopen langs de rentebesparingen op de lagere
tekortfinanciering, maar ook via een lagere rente op de uitstaande schuld. Net als de forse toename van de overheidsschulden in de
afgelopen twintig jaar een sterk opwaartse druk op de mondiale reële rente plaatste (die door diverse studies voor de industrielanden op
100 tot 250 basispunten wordt geschat 10), zal een afbouw van de schuldposities deze rentedruk verminderen, waardoor de ruimte voor
nieuwe prioriteiten ook geleidelijk zal vergroten.
Begrotingsaanpassing zal op middellange termijn ook de vitaliteit van de economie als geheel versterken. De neerwaartse invloed op de
reële rente zal (door ‘crowding in’-effecten) de investeringen aansporen en daarmee de groeivooruitzichten verbeteren. Daarbij biedt de
particuliere sector – dankzij vertrouwenseffecten en (gedeeltelijke) Ricardiaanse equivalentie – tegenwicht aan de vraaguitval van de
overheid 11. Wanneer de tekortvermindering bovendien wordt gecombineerd met maatregelen om de aanbodzijde van de economie te
versterken, hoeft de groei-ontwikkeling zelfs op kortere termijn niet ongunstig te zijn. Dit is de afgelopen jaren aangetoond in Nederland,
waar een aanhoudende begrotingssanering gepaard ging met een groei boven het EU-gemiddelde. Zweden is een ander voorbeeld: de
afgelopen drie jaar werd bij een forse tekortvermindering (van ruim 8% bbp) een economische groei van gemiddeld 3% per jaar geboekt.
Hiermee is aangegeven dat de vermeende deflatoire invloed van het pact, waar een deel van de kritiek zich op toespitst, voor de lange
termijn niet opgaat en voor de kortere termijn belangrijk kan worden verzacht 12. Voor zover deze invloed zich wel voordoet, zal deze toch
ooit moeten worden ondergaan: de keuze is er een tussen aanpassing nu, of meer aanpassing straks. De zichzelf versterkende werking
van begrotingsaanpassing en structurele hervormingen verdient dan ook nadruk: tekortvermindering en marktflexibilisering leiden tot
lagere rente- uitgaven en een betere groeidynamiek, waardoor verdere tekortreductie een geringere aanpassingsinspanning vergt.

Beoordeling
Het stabiliteitspact kan essentieel bijdragen aan een solide EMU. Hiervoor bestaan diverse economische motieven die in eerste instantie
betrekking hebben op een versterking van de begrotingsdiscipline: de strakke surveillering helpt beleidsontsporingen vroegtijdig te
signaleren, de dreiging van sancties moedigt landen aan om bij dergelijke ontsporingen snel corrigerende maatregelen te treffen, de
toegenomen transparantie verkleint de ruimte voor rooskleurige begrotingsveronderstellingen, en het middellange-termijnkader toetst
begrotingsmaatregelen op duurzaamheid. De stabiliserende invloed van het pact vloeit voort uit deze versterkte begrotingsdiscipline, die
het risico van een overbelast monetair beleid verkleint en ruimte schept om automatische begrotingsstabilisatoren in te zetten. Dit
bevordert een evenwichtige ontwikkeling van zowel de prijzen als de conjunctuur. Daarbij zal het pact in algemene zin ook ondersteuning
bieden aan een begrotingsbeleid dat beter rekening houdt met de toekomstige lasten van de vergrijzing en van reeds uitstaande
overheidsschulden.
Deze voordelen komen niet geheel zonder kosten. Zo moet de vergrote budgettaire flexibiliteit op middellange termijn worden verdiend
door een verdergaande begrotingsaanpassing, die op kortere termijn de budgettaire bewegingsruimte zal beperken en de binnenlandse
bestedingen kan drukken. Deze kosten zijn echter tijdelijk en zullen naar verwachting binnen een paar jaar ruimschoots worden
gecompenseerd. Wanneer de begrotingscorrectie onderdeel uitmaakt van een consistente beleidsmix die ook de aanbodzijde van de
economie versterkt, hoeft deze aanpassing niet gepaard te gaan met een ongunstige groei- en werkgelegenheidsontwikkeling. Wellicht
wordt als verder nadeel ervaren dat Europa zich meer met het nationale begrotingsbeleid zal gaan bemoeien. Hoewel dit waar is, blijft de
nationale soevereiniteit op begrotingsgebied onaangetast zolang het tekort de Verdragsgrens niet schendt 13. Wie zich aan
snelheidslimieten houdt, heeft van snelheidscontroles evenmin iets te vrezen. De voordelen lijken dan ook duidelijk te prevaleren: het
pact doet niet meer dan een gezond begrotingsbeleid voor te schrijven.
Vanuit een Europees perspectief kan het pact na de totstandkoming van EMU bovendien de cohesie tussen de ‘ins’ en de ‘outs’
versterken. Het pact zal immers een uniforme behandeling van lidstaten bevorderen (aan de stabiliteits- en de convergentieprogramma’s
zullen vergelijkbare eisen worden gesteld) en zal tegelijk de inspanningen van de ”outs” ondersteunen om aan de convergentie-eisen
voor EMU-toetreding te kunnen voldoen 14. Er wordt dus niet alleen getracht de verdieping van de Europese integratie stevig te
funderen, maar tegelijk de toegankelijkheid van deze verdieping in de breedte van de gemeenschap te waarborgen.
Tot slot zijn er twee politiek-economische overwegingen die voor Nederlandse steun aan een sterk stabiliteitspact pleiten. Ten eerste
komen de voordelen van het pact vooral ten gunste van de kleinere deelnemers in de muntunie. Een buitensporig begrotingsbeleid in een
groot EMU-land als Duitsland of Frankrijk zal immers meer schade berokkenen aan een relatief klein EMU-land als Nederland dan
andersom. Ten tweede moet Nederland voordeel trekken uit zijn gunstige uitgangspositie onder de EMU-toetredingscriteria. Zeker nu
het in Nederland op begrotingsgebied goed gaat, heeft dit land er alle belang bij te zorgen dat dat van de andere toekomstige EMUlanden ook wordt geëist

1 Zie A. Alessina en R. Perotti, Fiscal expansions and adjustments in OECD countries, Economic Policy, oktober 1995, blz. 207-240, en
de bespreking hiervan door J. de Haan, Succesvolle tekortreductie, ESB, 18 september 1996, blz. 779. 2. Een flexibele arbeidsmarkt kan
natuurlijk ook cruciaal bijdragen aan het opvangen van asymmetrische schokken.
2 Een flexibele arbeidsmarkt kan natuurlijk ook cruciaal bijdragen aan het opvangen va assymetrische schokken.
3 Wanneer gebruik gemaakt wordt van de potentiële output trend volgens IMF of OESO resulteert meestal een grotere output gap. Dan
vallen de negatieve conjuncturele begrotingsuitslagen dus groter uit, waardoor ook schattingen voor de benodigde budgettaire marge
hoger liggen. Zie C. Giorno, P. Richardson, D. Rosevaere en P.J. van den Noord, Potential output, output gaps and structural budget
balances, OECD Economic studies, 1995, nr. 24.
4 Deze kritiek is bijvoorbeeld geuit in de Economist, The wrong design, 14 december 1996, blz. 22.
5 Overigens laat de begrotingssystematiek in veel landen thans geen volledige doorwerking van de automatische stabilisatoren toe. In
Nederland wordt de dempende invloed van de begroting op de conjunctuur deels ingeperkt door het gebruik van een omslagstelsel in de
sociale verzekeringen.
6 Zie W.H. Buiter, De budgettaire voodoo van Maastricht, ESB, 18 maart 1992; P.R. Masson, Fiscal dimensions of EMU, Economic
Journal, september 1996.
7 Met deze EMU kiest Europa de verkeerde weg, de Volkskrant, 13 februari 1997.
8 Zie E. Bos, World population projections 1994-95, World Bank, 1994; Europese Commissie, Ageing and pension expenditure prospects
in the Western world, European Economy, 1996, nr.3.
9 Zie E.J. van Kempen, Betaalt de baby de boom? ESB, 4 september 1996, en A.L. Bovenberg en H.F.M. ter Rele, Generational
accounts for the Netherlands, te verschijnen.
10 Zie V. Tanzi en D. Fanizza, Fiscal deficit and public debt in industrial countries, 1970-1994, IMF working paper 1995 nr. 49; T.F.
Helbling en R.F. Wescott, The global real interest rate, Staff studies for the World Economic Outlook, 1995; R. Ford en D. Laxton, World
public debt and real interest rates, IMF working paper, 1995, nr. 30.
11 Bij Ricardiaanse equivalentie worden veranderingen in overheidsbesparingen gecompenseerd door de particuliere sector, die zijn
verwachtingen over toekomstige belastingaanslagen bijstelt op grond van het gevoerde begrotingsbeleid.

12 Deze kritiek is bijvoorbeeld geuit door Europarlementariër A. Metten, Het EMU-dwangbuis moet de prullenmand in, NRC
Handelsblad, 18 december 1996.
13 Het pact heeft een rechtsbasis in artikelen 103.5 en 104.c.14 lid 2 van het Verdrag van Maastricht. De uitwerking van deze artikelen
brengt geen verandering in de begrotingssoevereiniteit zoals in het Verdrag vastgelegd. De vroege waarschuwingsprocedure is ook niet
dwingend: bindende beleidsaanmaningen en sancties vinden, conform het Verdrag, slechts plaats bij buitensporige tekorten.
14 Denemarken heeft aangegeven gebruik te maken van zijn optie om in 1999 niet tot de eurozone toe te treden.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)