Europese integrate en
nationaal fiscaal beleid
T.H. van Hoek en J.S.M. Groof
D
e economische en monetaire integratie van Europa zal grenzen stellen aan de
fiscale beleidsvrijheid van de individuele lidstaten. Afgaande op de situaties in
de Verenigde Staten en Canada behoeft dit echter niet te leiden tot een volledige
fiscale harmonisatie. Met name op bet vlak van de indirecte belastingen lijkt ook in
bet ‘Europa zonder grenzen’ nog een behoorlijke mate van differentiatie mogelijk.
Theoretische achtergronden
Met de maatregelen die zijn aangekondigd in het
Witboek en de plannen voor de vorming van een
Economische en Monetaire Unie (EMU) komt het
‘Europa zonder grenzen’ snel naderbij. Verwacht
mag worden dat dit gepaard zal gaan met een intensivering van het intra-Europese verkeer, waarbij
sprake zal zijn van een grotere mobiliteit van goederen, diensten, personen en kapitaal. Hierdoor kunnen fiscale verschillen tussen de Europese lidstaten
sterkere allocatie-effecten oproepen dan in de huidige situatie het geval is. Deze ontwikkeling lijkt te
wijzen in de richting van toenemende belastingharmonisatie. Harmonisatie van fiscale wet- en regelgeving kan daarbij langs twee wegen tot stand worden
gebracht. Ten eerste kunnen er op gemeenschapsniveau regels worden opgesteld, bij voorbeeld door
het geven van bandbreedtes voor de toegestane
hoogten van bepaalde belastingtarieven. Voor zover
regels uitblijven kan beleidsconcurrentie tussen nationale staten de fiscale verschillen reduceren. Fiscale harmonisatie wordt dan als het ware door de
markt afgedwongen. De invloed van de marktwerking op de fiscale politick en de beperking van de
nationale beleidsruimte die hieruit kan voortvloeien, zal hieronder centraal staan.
Toenemende beleidsconcurrentie zal vooral staten
treffen met hoge belastingtarieven en een hoge belastingdruk. Zo kan een staat met een relatief hoge
belastingdruk – of een relatief hoge belastingdruk
op een bepaalde inkomenscategorie – worden geconfronteerd met ‘exodus-effecten’, waarbij kapitaal
en arbeid uitstromen naar staten met een milder belastingklimaat. Een dergelijke uitstroom van produktiefactoren kan het economische draagvlak van de
staat verzwakken, waarna een revisie van de beleidskoers noodzakelijk kan worden. Hierbij moet
overigens worden aangetekend dat een hogere collectieve-lastendruk of hogere marginale tarieven
niet a priori ‘exodus-effecten’ hoeven op te roepen.
Bepaalde collectieve voorzieningen, zoals bij voorbeeld de infrastructuur, de gezondheidszorg of het
onderwijs, kunnen immers tevens een belangrijke
bijdrage leveren aan welvaart en welzijn, waardoor
verschillen in collectieve-lastendruk of in marginale
tarieven worden gerechtvaardigd. Voor zover dit
niet, of onvoldoende, het geval is, kunnen evenwel
bovengenoemde problemen zich voordoen.
Federate stelsels
Stelsels met een federale structuur, open grenzen en
een gemeenschappelijk economisch en monetair systeem kunnen aanwijzingen geven voor de fiscale beleidsruimte in de toekomstige Europese verhoudingen. Met name de situaties in de federaties van de
Verenigde Staten en Canada lijken in dit verband relevant. De staten in deze stelsels zijn als soevereine leden altijd vrij geweest om verschillende soorten belastingen te heffen en wijzigingen in de tarieven aan te
brengen. Gegevens over de fiscale situatie van de staten in de Verenigde Staten en Canada worden gepresenteerd in de tabellen la en Ib. De staten zijn daarbij als geografische entiteit gekozen, waarbinnen de
fiscale gegevens van staten en lokale overheden zijn
samengevoegd. Voor de presentatie zijn verschillende
aaneengesloten staten met een enigszins vergelijkbare economische structuur samengevoegd tot ‘konvooien”. Voor een overzichtelijke presentatie zijn niet alle
konvooien gepresenteerd. Met name de variatie binnen de konvooien lijkt van belang, aangezien allocatie-effecten ten gevolge van verschillen in fiscale politick zich naar verwachting vooral tussen naburige
staten zullen voordoen1.
Uit de tabellen la en Ib kunnen de volgende globale conclusies worden getrokken.
De mate van differentiatie blijkt gering in de sfeer
van de belastingen op het winstinkomen, wat gezien het mobiele karakter van de produktiefactor kapitaal voor de hand ligt. Zo is de standaarddeviatie
* De auteurs zijn werkzaam bij het Centraal Planbureau.
1. Voor een meer gedetailleerde beschrijving van de fiscale
situatie van de staten in de VS en de provincies in Canada
zij verwezen naar: T.H. van Hoek en J.S.M. Groot, Fiscale
en budgettaire beleidsruimte voor lagere overheden in de
federale stelsels in de VS en Canada, CPB Onderzoeksmemorandum, nr. 73A, 1991.
van het hoogste tarief voor de vennootschapsbelasting zowel in de VS als in Canada minder dan 2 procentpunten. In de sfeer van de inkomstenbelasting
is een wat grotere differentiatie waar te nemen,
maar de verschillen tussen de staten lijken ook hier
vrij bescheiden. Zowel voor de inkomsten- als voor
de vennootschapsbelasting geldt dat de relatieve
verschillen tussen de staten worden beperkt door
het belang van de uniforme federale belastingen.
Van een volledige gelijkschakeling is overigens
geen sprake. De verschillen in de sfeer van de inkomstenbelasting tussen bij voorbeeld Alberta en de
andere Canadese provincies of die tussen de Amerikaanse staten Connecticut en Maine in New England
MiAdlo AHarliif
zijn niet verwaarloosbaar.
“‘^y^^^i|^-::.?*^:^^t^^^i
Op het terrein van de benzine-accijnzen lijkt eveneens een behoorlijke mate van harmonisatie te zijn
opgetreden. Vooral in de VS zijn er slechts zeer klei-
–
ne verschillen tussen de staten. Vertaald naar prijzen
per liter (1 gallon = 4,5 liter) is de standaarddeviatie
nog geen cent per liter, waarbij de maximale verschillen tussen aanpalende staten zelden meer dan
5 dollarcent bedragen. In Canada zijn de verschillen
Maximaal verschil
wat meer geprononceerd, wat mede samen lijkt te
Alle staten
Ijsijfivis^^
hangen met de uitgestrektheid van het land en de re-
latief lage bevolkingsdichtheid.
Vrij opmerkelijk zijn de forse verschillen in de sfeer
van de omzetbelasting, die ook in het dichtbevolkte
oosten van de VS zelfs tussen aanpalende staten blijken te kunnen oplopen tot ongeveer 7 procentpunten. Het verschil in resultaat tussen de omzetbelastingen en de benzine-accijnzen kan mogelijk
worden toegeschreven aan de aard van de produkten en de typische afnemers ervan. Allereerst is benzine een uiterst homogeen goed, waarbij produktdifferentiatie en zaken als service en garantie geen rol
Maximaal verschil <-
Ib. Canada 1981
1,5
3,9
0,6
economische gronden wellicht een wat grotere differentiatie mogelijk zou zijn dan in de praktijk valt
waar te nemen.
De verschillen in belastingdruk tussen de staten
en de provincies zijn in absolute omvang vrij bescheiden. Wel is er met name in de sfeer van de
indirecte belastingen een behoorlijke differentiatie in enkele konvooien waar te nemen. De heterogeniteit van de inzet van belastinginstrumenten
leidt overigens wel tot soms vrij gepronceerde verschillen in belastingdruk voor gezinnen. Voor
Amerikaanse ‘standaard gezinnen’ met een inkomen van $ 20.000 kunnen deze verschillen oplopen tot ongeveer 10% van het bruto inkomen (zie
figuur 1). Deze mate van differentiatie kan in grote lijnen ook worden aangetroffen bij de belastingdruk op hogere inkomens, aangezien de mate van
progressie van het Amerikaanse belastingsysteem
vrij bescheiden is en de belastingdruk op het statenniveau voor een belangrijk deel wordt bepaald
door de indirecte belastingen.
ESB 17-4-1991
0,6
2,0
. 0,2
-4|9’T’-%’l;§’^”‘=s:2,8’
spelen. Bij de aanschaf van duurzame consumptiegoederen ligt dat vanzelfsprekend geheel anders.
De hoge en snel groeiende automobiliteit, zowel prive als zakelijk, zorgt bovendien voor veel grensoverschrijdend verkeer en arbitrage. Overigens lijkt het
zeker denkbaar dat het gesignaleerde geringe verschil in benzine-accijnzen tussen staten niet volledig
aan economische factoren kan worden toegeschreven. Politieke gevoeligheden (‘belasten autobezit’)
kunnen eveneens een rol spelen, zodat op louter
45 j
4,7 ;:
0,5′
Q3
a. Belastingdruk lage
S^i. e J ^ B t
i ii f ^ – f
f M * ^ ‘ ‘»-” *
b,,^^H»f«^^fct»^^^^W*»«l-i,”
c/WI
d. Voor deVSRerekend in dollarcrtits per Rallon;vc>or Canada in procenten.
Provincial and mu- ~
Mobiliteit in Europa
Tabel la en
Voordat gegevens over Europa worden gepresen’*• Fiscale difteerd, moet crop worden gewezen dat de mate van ferentiatie in
fiscale harmonisatie in de VS en Canada niet zonder
. en a~
meer maatgevend is voor een Europese economische en monetaire unie. Institutionele en sociaalculturele verschillen kunnen de vergelijking bemoeilijken. De betekenis van dergelijke verschillen zal
het minst spelen op het vlak van de kapitaalmobiliteit. Kapitaal kan in het algemeen als uiterst mobiel
worden beschouwd, waarbij allerlei sociaal-culturele en geografische barrieres van relatief weinig gewicht zijn.
Gemiddeld
•frt! t t i ii-
Minimum
In de sfeer van de btw zijn de verschillen binnen Europa vrij groot, maar dit gold eveneens voor verschillen tussen staten in de VS en de provincies in
Canada. Opmerkelijk groot zijn de verschillen in tarieven tussen lerland en het Verenigd Koninkrijk en
tussen Belgie en Luxemburg, terwijl Denemarken zowel in de sfeer van de tarieven voor de btw als de
totale druk van de indirecte belastingen sterk naar
boven afwijkt. De verschillen in het algemene btwtarief tussen Nederland en Duitsland – waarover
nogal veel te doen is in de discussie omtrent Europa
Totaat van omzet-, inkomsten-, auto-, en onroerend-goedbelasting van staten
en lokale overheden voor een Amerikaans standaardgezin: twee inkomens,
2 schoolgaande kinderen, eigen huis, wonend in grote stad (in %, 1986)
Figuur 1.
Belastingdruk
in staten van
de VS bij een
inkomen van
$20.OOO
In de sfeer van de arbeidsmobiliteit lijken de beperkingen in Europa evenwel groter dan in de VS en Canada, gelet op het belang van sociaal-culturele facto-
ren en de taalbarrieres die hier in het geding zijn. De
arbeidsmobiliteit in de VS en Canada kan, ook vanwege institutionele factoren in de arbeidsverhoudingen
en sociale zekerheid, als een bovengrens voor de mo-
“92 – lijken in dit licht vrij bescheiden. In vergelijking met de situaties die werden aangetroffen in het
dichtbevolkte oosten van de VS lijken de tariefverschillen tussen Nederland en Duitsland evenmin bijzonder groot.
Op het gebied van de benzine-accijnzen zijn de verschillen binnen Europa fors, zeker in vergelijking
met de VS. Het verschil tussen Nederland en Duitsland lijkt op het eerste gezicht vrij bescheiden. Echter, doordat er ook btw wordt geheven op accijns
biliteit in Europa worden opgevat. Dit impliceert dat
en in Nederland recent de milieuheffing is opgetrokken, is het verschil aan de pomp aanzienlijk meer
dan 15 cent per liter. In het algemeen mag worden
de totale lastendruk voor werknemers en de marginale tarieven in de inkomstenbelasting een grotere divergentie in Europa mogelijk zouden kunnen maken dan
in de VS en Canada het geval is.
Op het vlak van de consumentenmobiliteit lijkt de
relatief grote bevolkingsdichtheid in Europa de mogelijkheden voor verschillen in accijnzen en btw eerder geringer te doen uitvallen dan in het geval van
verwacht dat in een volwaardige EMU een nadere
harmonisatie op het vlak van de accijnzen zal plaatsvinden, wat bij open grenzen – door dreigende opbrengstverliezen – overigens in belangrijke mate
door de markt kan worden afgedwongen.
In de sfeer van de directe belastingen lijken de verschillen in Europa zeer aanzienlijk, zeker in vergelijking met die welke werden aangetroffen in de VS
de VS en Canada. Hiertegen pleiten echter weer de
en Canada. Hierboven is crop gewezen dat sociaalculturele factoren en taalbarrieres de arbeidsmobili-
vrij forse verschillen in ‘sales-taxes’ die in de dichtbevolkte oostelijke konvooien in de VS konden worden aangetroffen.
Huidige Europese fiscale situatie
Richten wij nu het vizier op de Europese fiscale situatie. In label 2 worden gegevens gepresenteerd
voor de Europese landen, die zoveel mogelijk aansluiten bij de gegevens die zijn verstrekt voor de VS
en Canada. Vooraf moet worden opgemerkt dat de
teit binnen Europa waarschijnlijk geringer doen uitvallen dan in de VS en — in mindere mate — Canada.
Nochtans lijken de verschillen binnen Europa fors.
Wanneer de directe belastingen worden samengevoegd met de sociale-zekerheidslasten, wijkt met
name Nederland naar boven af. Met een totale directe druk van ongeveer 33% van het binnenlands pro-
dukt (inclusief sociale-zekerheidslasten van bijna
20% van het bbp), is Nederland koploper binnen de
gegevens slechts een indicatie zijn voor de verschil-
EG. De verschillen met bij voorbeeld Duitsland lij-
len in marginale tarieven. Lokale tarieven – in de
sfeer van de inkomstenbelasting in sommige landen
niet onbetekenend — zijn hier buiten beschouwing
gebleven. De effectieve tarieven zullen in de verschillende landen duidelijk kunnen afwijken van de
marginale tarieven ten gevolge van allerlei bijzondere fiscale faciliteiten, uitzonderingsbepalingen, waarderingsgrondslagen, onderlinge verrekening en der-
ken fors. De risico’s van een omvangrijk en kostbaar
sociale-zekerheidsstelsel kunnen duidelijk zichtbaar
worden in een periode van economische neergang,
zoals in het begin van de jaren tachtig het geval
was. Het gaat daarbij vooral om de risico’s van afwenteling van hogere sociale premies op de bedrijfswinsten via hogere looneisen. Met open grenzen in
gelijke. De gegevens voor de lastendruk hebben
betrekking op de totale overheid.
Het voorafgaande in gedachte houdend kan worden
opgemerkt dat de verschillen in totale lastendruk in
Europa duidelijk meer geprononceer|l zijn dan in de
Verenigde Staten en Canada. De totale lastendruk varieert daarbij van 30-35% in de zuidelijke lidstaten,
35-40% in het Angelsaksische deel van de EG, tot 4050% in continentaal West-Europa.
Een deel van de verschillen in totale druk is van
technische aard. Zo is bekend dat sommige landen
bruto uitkeringen en andere landen netto uitkeringen verstrekken. Dergelijke institutionele verschillen zijn in Europa waarschijnlijk van meer betekenis
dan tussen staten in de VS en provincies in Canada.
een gemeenschappelijk valutagebied zou de neerwaartse spiraal dan zelfs kunnen worden versterkt
door een krachtigere uitstroom van kapitaal, waar-
door het draagvlak van de economie wordt verzwakt. Het effect van een omvangrijk en genereus
stejjel van sociale zekerheid op de netto migratie
van personen is in een dergelijke situatie minder
eenduidig. Onderzoek naar migratiebewegingen tussen de Canadese provincies wijst erop dat sociaalculturele factoren hierbij waarschijnlijk van groot gewicht zijn, terwijl op het economische vlak
verschillen in levensstandaard en arbeidsmarktsitua-
tie van meer betekenis zijn dan verschillen in lastendruk. Typische migratiebewegingen lopen daarbij
van staten met een relatief lage levensstandaard en
hoge werkloosheid naar staten met een relatief
hoge levensstandaard en lage werkloosheid. Wel
zijn er aanwijzingen dat een relatief hoge werkloosheidsuitkering werklozen minder bereid maakt de
eigen staat te verlaten en zich elders op de arbeidsmarkt te begeven. Voor groepen met een relatief
krachtige arbeidsmarktpositie zou het verschil in lastendruk met de naburige staten een rol kunnen spelen2.
Afgaande op bovengenoemd onderzoek zijn deze
laatste effecten kwantitatief echter waarschijnlijk
niet bijzonder omvangrijk. Voor de Europese situatie, met relatief hoge sociaal-culturele barrieres, zijn
deze effecten waarschijnlijk nog geringer.
In de sfeer van de vennootschapsbelasting lijkt in
Europa, net als in de VS en Canada, een behoorlijke
mate van harmonisatie opgetreden. De tarieven liggen doorgaans tussen de 35% en 40%, met uitzondering van de BRD. Het beeld wordt evenwel bijzon-
(Top)tarieven
Ben- Lastendruk (1989, % bnp)
zine- indir. dir. soc. to(1990,%)
a
ib
vpb btw acc. bel. bel. zek.h. taal
W. Duitsland
Frankrijk
53,0
56,8
50,0
37,0
40,0
40,0
60,0
55,0
40,0
56,0
35,0
36,0
35,0
41,0
40,0
43,0
34,7
64
95
12 ,3
14 ,2
12,4
18,6
15,0
19,0
18,5
19,0
22,0
25,0
56,0
12,0
56,0 35,0 12,0
40,0 36,5 17,0
50,0 40,0 16,0
71
134
79
48
107
89
48
67
93
15 ,7
10 ,4
12 ,5
11,7
18 ,5
19,1
15 ,6
10 ,1
17 ,4
41
16,0
13,6
14,3
14,2
16,4
31,1
17,0
19,0
12,1
7,3
5,5
Verenigd
Koninkrijk
Italic
Nederland
Belgie
Denemarken
lerland
Luxemburg
Spanje
Portugal
Griekenland
der complex als rekening wordt gehouden met de
Maximum
verschillende behandeling in de lidstaten van ingehouden en uitgekeerde winsten, de verrekening met
de inkomstenbelasting, bijzondere fiscale faciliteiten
en het al of niet hanteren van vermogens- en vermogenswinstbelasting. Een adequate vergelijking tussen de lidstaten vereist dat met al deze aspecten rekening wordt gehouden.
Ter Rele heeft een vrij uitvoerige inventarisatie gemaakt op dit vlak voor een aantal Europese landen.
Het beeld dat hieruit naar voren komt is er een van
een sterke differentiatie naar onderdelen, maar een
redelijke mate van overeenkomst op een geaggregeerd niveau. Zo kent de BRD een federaal tarief
van 50% op ingehouden winst (naast een aftrekbaar
lokaal tarief van 14%), maar daar is de fiscale behandeling van de uitgekeerde winst weer bijzonder soepel. Ook bij andere landen ziet men veelal een zeke-
Minimum
re afruil naar onderdelen. Het lijkt er dan ook niet
op dat bepaalde lidstaten in algemene zin een veel
aantrekkelijker fiscaal regime bieden voor bedrijven
dan andere lidstaten. In deze zin is er sprake van
een redelijke mate van harmonisatie. De grote verschillen op onderdelen kunnen echter belangrijk
zijn voor bepaalde categorieen bedrijven. Hierdoor
kunnen belangrijke verstoringen optreden in het allocatie-proces, ondanks een redelijke harmonisatie
op het geaggregeerde niveau. De voorlopige conclusie is dat nadere afstemming van de fiscale behandeling van het winstinkomen gewenst lijkt, terwijl dit
bovendien mogelijk lijkt zonder al te grote budgettaire consequenties voor individuele lidstaten.
In de sfeer van de inkomstenbelasting voor huishoudens is een zeer grote diversiteit waarneembaar. Bij
de marginale tarieven wijkt Denemarken ditmaal
naar beneden af, terwijl Frankrijk en Nederland zich
aan de bovenkant bevinden. De betekenis van marginale tarieven is meer van micro-economische
aard. Of en in welke mate de invloed van de hoogte
van marginale tarieven in een EMU verandert ten op-
zichte van de huidige situatie – bij voorbeeld in de
sfeer van ‘incentives’ of belastingontwijking — is
moeilijk op voorhand vast te stellen. Geconstateerd
is dat ook in de VS en Canada een redelijke differentatie in marginale tarieven en vooral in de belastingdruk voor gezinnen kan worden aangetroffen. De relatief geringe sociaal-culturele homogeniteit in
Europa lijkt alhier bovendien grotere verschillen mogelijk te maken dan in de VS en Canada.
ESB 17-4-1991
16,9 41,6
9,1 21,1 44,3
14,0
60,0 50,0
40,0 34,7
Gemiddelde
50,2 38,6
standaarddev. 7,6
4,7
25,0
12,0
17,3
3,7
134
41
78
26
6,4
14, 1
18,9
14, 2
2,2
6, 1
12,4
12,9
9,9
10,6
35,7
38,9
45,6
42,3
51,8
42,2
46,9
35,1
34,5
32,1
19 ,1 31,1 21, 1 51,8
10 ,1 5,5 2,2 32,1
14 ,5 14,3 12, 1 40,9
2 ,9
6,3 5,2 5,6
a. In centen per liter.
Bronnen: International Bureau of Fiscal Documentation, Supplementary service to European taxation en OESO, Economic Outlook. Voor Luxemburg en
Portugal: 1986 op basis van OESO, National Accounts.
Verwachte harmonisatie
Tabel 2. Fisca-
Samenvattend lijkt er vooral een nadere harmonisa- le differentiatie in de EG
tie te zullen (moeten) plaatsvinden op het terrein
van de directe belastingen – met betrekking tot het
winstinkomen vooral een betere afstemming op onderdelen -, de premieheffing in het kader van de sociale zekerheid, en waarschijnlijk ook met betrekking tot de benzine-accijnzen.
De Nederlandse situatie lijkt vooral nogal af te wijken op het terrein van de sociale zekerheid. Eerder
onderzoek van de OESO heeft ook al gewezen op
de relatief hoge uitkeringsniveaus, de lage toetredingsdrempels, de lange duur van aanspraken en
het oneigenlijke gebruik van verschillende regelingen in het kader van de sociale zekerheid. Het belang van een zekere versobering of stroomlijning
van het sociale zekerheidsstelsel in ons land lijkt toe
te nemen naarmate de Europese grenzen vervagen
en de mobiliteit van produktiefactoren toeneemt.
Deze materie lijkt belangrijker dan de discussie omtrent de btw-verschillen met Duitsland. Er is weinig
grond om aan te nemen dat de verstoringen in het
grensverkeer bij het huidige verschil in het algemene btw-tarief tussen beide landen in een EMU ernstige vormen zouden aannemen. In het ‘Europa zonder grenzen’ kunnen waarschijnlijk redelijke
verschillen blijven bestaan in btw-tarieven, waarbij
landen als Denemarken en lerland momenteel overigens wel erg fors naar boven afwijken.
T.H van Hoek
J.S.M. Groot
2. Zie het CPB onderzoeksmemorandum, nr. 73A, paragraaf 5 en Economic Council of Canada, Financing the Confederation, Today and tomorrow, Ottawa, 1982.
3. H.J.M. ter Rele, Het fiscale klimaat om te sparen en inves-
teren in een aantal landen, CPB Onderzbeksmemorandum, nr. 58, Den Haag, 1989.
4. OESO, Economic Surveys, Netherlands, Parijs, 1988/89.