Dilemma’s in de Nederlandse loonpolitiek
DR. W. ALBEDA
In Nederland bestaat een traditie van centralisme en etatisme in de loonvorming
die teruggaat tot de periode van voor de tweede wereldoorlog. Een belangrijk argument
om de loonvorming op centraal niveau te regelen was en is dat voor het
macro-economische herstel een verantwoord loonniveau is geboden.
In dit artikel schetst de auteur het dilemma tussen de wenselijkheid van vrij loonoverleg tussen de
sociale partners enerzijds, en de veronderstelde macro-economische noodzaak van
geleide loonvorming anderzijds. De voorstellen van de Commissie-Wagner passeren
hierbij de revue. De auteur concludeert dat in de huidige situatie van recessie geen
looningrepen nodig zijn om een gematigde loonontwikkeling te waarborgen. Wanneer aan een
aantal voorwaarden wordt voldaan, acht hij vrije loonvorming, zowel
voor de sociale partners als de overheid, aantrekkelijker.
Uitgangspunten
Geleide loonpolitiek
Nadenken over loonpolitiek is in zoverre een onvruchtbare activiteit dat men voortdurend tussen de beide polen
van vrijheid en leiding blijft pendelen. Het hangt er in sterke
mate van af vanuit welk uitgangspunt men de zaak benadert
op welke conclusie men uitkomt. Mijn eigen benadering is
altijd vooral bepaald door het uitgangspunt dat de sociale
organisaties een belangrijke, zelfstandige rol behoren te spelen in ons maatschappelijk bestel. Autonome en vanuit een
eigen verantwoordelijkheid opererende ,,intermediaire organisaties” zijn wezenlijk voor de gezondheid van het maatschappelijk bestel. Overneming van de taken van zulke organisaties door de centrale overheid ontneemt per definitie de
verantwoordelijkheid aan de maatschappelijke organisaties en ondermijnt daarmede het verantwoordelijkheidsbesef.
Daarbij komt dat bij de maatschappelijke organisatie kennis
aanwezig is, informatie over de lokale en regionale arbeidsmarkten, en een band bestaat met de mensen in het veld, die
aan een overheidsorgaan noodzakelijkerwijs ontbreken.
Wanneer men redeneert vanuit een geheel ander uitgangspunt, komen heel andere conclusies naar voren. Macroeconomen zien in het loonpeil een belangrijke variabele
in de economie. Wil men de inflatie effectief bestrijden, een
beleid voeren ten aanzien van de inkomensverdeling en de
voorwaarden scheppen voor een groeiende export, dan ligt
een vrije loonvorming veel minder voor de hand dan een
geleide loonpolitiek. De argumentatie voor een geleide loonpolitiek heeft aanmerkelijk aan kracht gewonnen door het
tot stand komen en functioneren van de koppelingen, waardoor de lonen in nog sterkere mate beleidsvariabelen werden.
Beide uitgangspunten en redeneringen hebben een zo sterk
aansprekende vanzelfsprekendheid dat mensen zelden overtuigd worden door een redenering vanuit een ander standpunt
dan het eigen. Daarbij komt dan natuurlijk dat de keuze voor
uitgangspunt en redenering veelal positiegebonden is.
De vakbondsleiding kiest een ander uitgangspunt dan de
directie van het CPB of de Directie Arbeidsverhoudingen
van het Ministerie van Sociale Zaken.
Nederland heeft een traditie van centralisatie en etatisme
in de loonvorming. De achtergronden daarvan zijn reeds zo
vaak geschilderd dat ik daaraan voorbij ga. Duidelijk is dat
deze traditie zich niet zo makkelijk op zij laat schuiven.
Hoe grote onzekerheid en onenigheid er ook is over het
noodzakelijke economisch beleid, er is consensus over de
noodzaak van loonmatiging in ieder economisch-herstelmodel. Geen wonder dat het model van (een vorm van) geleide loonpolitiek nogal gemakkelijk naar voren komt, wanneer men economische-herstelplannen ontwerpt. Het bekende ,,plan-Schouten” veronderstelt naar mijn gevoel een
nogal waterdichte vorm van geleide loonpolitiek. Geen
Minister van Financien zal (mocht hij ooit zo ver komen) het
risico aanvaarden dat de sociale partners de lonen ondanks
de belastingverlaging nog eens verhogen. Hij zal garanties
eisen, en die garanties liefst vastgelegd zien in regelingen
of tenminste harde afspraken.
Het instrument der geleide loonpolitiek ligt dus nog steeds
redelijk goed in de markt. Maar tegelijkertijd is er een
groeiende belangstelling voor decentralisatie der loonvorming, wat uiteraard neerkomt op vrije loonvorming.
Waar komt die groeiende belangstelling vandaan?
968
Decentralisatie
Er zijn zes factoren aan te wijzen die de belangstelling
voor de decentralisatie van de loonvorming verklaren.
1. De jaren zestig en het begin der jaren zeventig werden
op veel terreinen gekarakteriseerd door een neiging zich af
te zetten tegen de, aan de welvaartsstaat inherente, neiging
tot centralisatie van beleid en beleidsvorming. Men vreesde
daarvan bureaucratisering en technocratic. Die tendentie is
nog zeer levendig. ,,Small” blijft ,,beautiful”. Er is een algemene culturele voorkeur voor decentralisatie van het beleid.
2. Nauw hiermede verband houdt de belangstelling voor
democratisering. Democratisering en verregaande centrali-
van het loon vervalt de gehele scheiding tussen loon- en
satie verdragen elkaar slecht.
3. Centraal beheersen of regelmatig centraal ingrijpen moet
noodzakelijkerwijs leiden tot regelgeving, die dezelfde is voor
allocatiemarkt. De marktwerking is dan maximaal. Bij vaststelling door de overheid, vooral indien dit door middel van
de loonvorming in alle ondernemingen en bedrijfstakken.
Ingrijpen met het oog op matiging der loonontwikkeling of
ontleend worden aan marktverhoudingen een rol spelen.
een dictaat gebeurt, gaan andere overwegingen dan die welke
lerend karakter. De overheid ontkomt er niet aan het begin-
Bij het loondictaat door de regering gaat het om het vaststellen van een macro-economisch verantwoord loonniveau
voor het gehele land. Verschillen tussen ondernemingen en
sel van de draagkracht te hanteren wanneer het gaat om een
bedrijfstakken worden zoveel mogelijk vermeden met het oog
ingreep die het karakter van een ,,offer voor het economisch
op de bekende olievlekwerking. De laatste jaren, toen het
loondictaat vooral ingegeven werd door de noodzaak van
zelfs tot verlaging der ree’le lonen heeft bovendien een nivel-
herstel” heeft. Bijgevolg wordt er geklaagd over een rigide
loonstructuur en over een mate van nivellering die het functioneren van de arbeidsmarkt niet bevordert. Centrale onderhandelingen en centraal beleid kunnen in onvoldoende mate
loonmatiging, was het draagkrachtbeginsel doorslaggevend
voor de verhouding tussen ongeschoolde en meergeschoolde
4. Herhaalde ingrepen leiden tot voortdurende wrijving
lonen. Ons door de werking van een relatief hoog minimumloon toch al relatief ver genivelleerd loongebouw werd door
aftopping van prijscompensatie en maximering van de
tussen regering (en dus ,,politiek”) en sociale partners. In de
vakbeweging, maar ook in werkgeversorganisaties, wordt
met onmiskenbare wrevel en gebrek aan vertrouwen gesproken over Den Haag. Om die redenen zouden niet slechts de
vakantietoeslag nog verder ineengedrukt. Looningrepen zijn
noodzakelijkerwijs centralistisch en zij werken verstarrend
op de loonsverhoudingen. Anders dan de anonieme markt
moet de overheid rechtvaardigheid-bij-inlevering in de gaten
rekening houden met specifieke arbeidsmarktsituaties.
sociale partners, maar zou ook politick Den Haag wel af-
houden. Deze op zich zelf goede zaak, verkeert in zijn tegen-
willen van ingrepen in de loonvorming.
deel wanneer door vergaande nivellering de marktwerking
al te zeer wordt gefrustreerd.
In de afgelopen jaren speelde de hoogte der nominale
5. Herhaalde ingrepen werken ,,conditionerend”. De onderhandelende partijen weten uiteraard welk instrumen-
tarium de regering ter beschikking heeft, en welk gebruik
daarvan gemaakt zal worden als de zaak ,,uit de hand loopt”.
lonen als factor in het macro-economisch beleid zo’n belang-
Het is ondenkbaar dat die wetenschap niet de onderhandelingen zou bei’nvloeden. Daarmede ontstaat een vicieuze
cirkel die telkens weer tot ingrijpen moet leiden.
ven (verantwoordelijkheid daar laten waar ze hoort) daarvoor moesten wijken. Vanuit die afweging pleitte ik zelf in
6. Ik noem voor de volledigheid voorts de problemen die
binnen de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) rijzen
voor ons land, nu zowel werknemers- als werkgeversorganisaties klachten hebben ingediend tegen wat zij beschouwen
als ingrepen in het internationaal erkende recht op vrije
onderhandelingen. De IAO erkent de mogelijkheid van ingrijpen in de loonvorming onder bijzondere omstandigheden, maar staat zeer kritisch tegenover de in Nederland
gepraktiseerde herhaalde ingrepen. In 1981 is daarover een
kritische opmerking gemaakt tijdens de zitting van de
Arbeidsconferentie. Als minister heb ik daar persoonlijk op
gereageerd onder meer verwijzend aan ons unieke systeem
van koppelingen. Hoewel daarvoor bij deskundigen en bij
andere delegaties wel begrip bestond, blijft men kritisch oordelen over onze praktijk. De Commissie van Deskundigen
inzake de naleving van verdragen en aanbevelingen kwam
dit jaar aan de klachten uit ons land niet toe, omdat het
antwoord van de regeringen op de klachten te laat binnen
was. Volgend jaar komt men daar zeker op terug.
rijke rol dat andere economische motieven (geen verstarring,
ruimte geven voor marktwerking) of sociaal-politieke motie1980 voor een herleving van een vorm van geleide loonvorming in overleg. Omdat die geleide loonvorming er in die
vorm niet kan komen bij gebrek aan consensus loop het overheidsstreven naar een aanvaardbaar loonpeil uit op eenzijdige looningrepen.
De Nederlandse regering gaat daarmede verder dan andere
westerse regeringen. Wij hebben een traditie, die teruggaat
op de periode van voor de tweede wereldoorlog, van etatisme en centralisme in de loonvorming. Die traditie maakte
de geleide loonpolitiek der jaren vijftig mogelijk, en speelde
zodoende een rol bij onze succesvolle industrialisatiepolitiek
van na de tweede wereldoorlog. Men kan zelfs zeggen dat de
gehele periode sinds 1963 in de loonvorming gekenmerkt
kan worden als een worsteling tussen regering en sociale
partners over de zeggenschap over de lonen. Het is interessant om vast te stellen dat het parlement meestal in grote
meerderheid de wens van de regering om in te grijpen accep-
teerde. Fundamentele bezwaren tegen aantasting van de
autonomie der sociale partners spelen in het Nederlandse
parlement zelden een belangrijke rol. Het verzet, voor zover
dat voorkwam, was veeleer opportunistisch van karakter, en
De Commissie-Wagner en de loonvorming
had te maken met politieke zorgen over de relaties met de
Het eerste voortgangsrapport van de Adviescommissie
inzake de voortgang van het industriebeleid (in de wandeling
de Commissie-Wagner genoemd) heeft met name aandacht
vakbeweging.
De Commissie-Wagner heeft uiteraard wel degelijk oog
voor het macro-economisch belang van een internationaal
gezien redelijk loonpeil. De Commissie heeft daarom gezocht
besteed aan de problematiek van het functioneren van de
arbeidsmarkt. In dat verband komt de Commissie-Wagner
onder meer te spreken over de loonvorming. Niemand kan,
naar mogelijkheden om zodanige voorwaarden te scheppen
dat de loonvorming overgelaten kan worden aan de sociale
partners zonder gevaar voor loonopdrijving. Naar het oor-
lijkt mij, voorbijgaan aan het slecht functioneren van de
deel van de Commissie is het daartoe nodig dat:
arbeidsmarkt als markt. Daarbij spelen de loonverhoudingen een wellicht niet overheersende, maar toch wel belang-
— belemmeringen en verstarringen op de arbeidsmarkt wor-
rijke rol. De Commissie wijst verder op zaken als de wijze
waarop het begrip ,,passende arbeid” in de praktijk functioneert, op de vaak omslachtige en tijdrovende procedures bij
het ontslag, het regime voor de uitzendarbeid enz.
De loonverhoudingen ondergaan in sterke mate de gevolgen van de manier van loonvaststelling. Indien men naast
elkaar zet: loonvorming door individuele onderhandelingen;
loonvorming door vrije bedrijfstaksgewijze of ondernemingsgewijze onderhandeling; loonvorming door centraal overleg
den opgeheven;
— toetreden van inactieven tot de arbeidsmarkt actief wordt
bevorderd;
— mechanisch werkende indexclausules en koppelingen bij
de loon- en inkomensvorming als automatisme worden
uitgesloten;
— arbitragemogelijkheden bij arbeidsconflicten worden
geschapen.
Moet de regering dan maar werkeloos toezien wat de
een afnemende invloed van de allocatiemarkt voor arbeid op
sociale partners overeenkomen? M.a.w., ook wanneer uitschieters in de loonvorming niet onmiddellijk leiden tot
de werkelijke loonontwikkeling. Bij individuele vaststelling
grotere overheidsuitgaven via de automatische koppeling
en loonvorming door een overheidsdictaat, dan zit daarin
ESB 8-9-1982
969
blijft er de zorg van de overheid voor een relatieve gezondheid
van de macro-economic. De Commissie-Wagner wijst op
Van Hove wees crop dat in dit jaar de gemiddelde loonsoverstijging zal worden gerealiseerd van 6,5%. In de metaal-
enkele instrumenten:
1. de kracht van argumenten. De regering kan de sociale
industrie speelde de relatief lage Duitse metaal-cao een
partners met kracht wijzen op gevolgen van de loonont-
wikkeling voor de werkgelegenheid en op gevolgen die
stijging 1). Het Philips-akkoord bracht de innovatie van de
,,lump-sum”-afspraak, waardoor ook de discussie over de
(ook als de automatiek uit de koppeling is gehaald)er zijn
voor budget en uitkeringen. De regering kan natuurlijk
ook, wanneer de automatische prijscompensatie vervangen wordt door de uitkomst van onderhandelingen,
enig vertrouwen hebben in de werking van de arbeidsmarkt. De druk van zoveel werklozen en de dreiging van
nog meer zal aan geen van beide partners in het overleg
ontgaan;
automatische prijscompensatie van zijn onvruchtbaarheid
wordt ontdaan. Van Hove leidt hieruit af dat alle ingrepen
(7 ingrepen in 7 jaar) in de lonen eigenlijk overbodig waren.
Dat lijkt mij een niet gemakkelijk waar te maken stelling.
De stelling is ook niet nodig om thans vrije loonvorming te
verdedigen. Het gaat om de vraag of in het huidige stadium
der recessie, met een zo grote werkloosheid, in een recessie
als de huidige looningrepen nodig zijn. Die vraag kan, lijkt
2. direct ingrijpen in de lonen en het ,,boven de markt
mij, met de Commissie-Wagner onder een aantal voor-
hangen” van de mogelijkheid daartoe, ontneemt de sociale partners de eigen verantwoordelijkheid voor de
loonvorming. Dus is het verzet der werkgevers tegen loonstijging minder hard, en eist de vakbeweging iets gemakkelijker meer. Als de zaak uit de hand loopt, grijpt de regering toch wel in. Daarom is het nodig dat de sociale partners weten dat de loonvorming bij uitsluiting hun zaak is.
Dat betekent dat de regering door wetswijzigingduidelijk
moet maken dat er niet in de lonen zal worden ingegrepen;
waarden, negatief worden beantwoord. Onder de huidige
omstandigheden is het mogelijk ook bij vrije loonvorming uit
te komen op een loonniveau dat onze relatie tot de voornaamste conciirrerende landen niet verslechtert. Zou men
verder willen gaan, en dus beduidend meer willen matigen
dan elders elders het geval is (zoals bij voorbeeld in het planSchouten wordt voorgesteld), dan zouden wel centrale afspraken en/of looningrepen onvermijdelijk zijn.
In een aantal publikaties is er de laatste tijd op gewezen dat
3. maar daarmede is de zaak niet af. De regering heeft daarmede echter niet alle invloed prijs gegeven:
a. wanneer de automatische koppelingen weg zijn kan de
regering de vaststelling der ambtenarensalarissen en de
daaraan gekoppelde inkomens gebruiken om sturend
belangrijke rol bij het laag houden van de loonkosten-
bij een verdergaande loonmatiging:
a) een negatief koopkrachteffect optreedt; en
b) de bereikte matiging leidt tot een koersstijging van de
gulden, waardoor het effect ervan weer teniet wordt ge-
daan 2).
op te treden;
b. ten slotte kan de regering het instrumentarium van
belastingen en sociale premies als bijstuurmechanisme
hanteren.
In het model-Schouten zou het koopkrachteffect worden
vermeden door een compenserende belastingverlaging. De
problematiek van de stijgende koers van de gulden blijft
Er blijft in deze visie ruimte voor het jaarlijks overleg met
de Stichting van de Arbeid. Maar dit overleg verandert in
zoverre van karakter dat het ,,Bist du nicht willig, dann
ciaal-politieke voordelen van loonvrijheid en bij de sociale
partners en bij de overheid de doorslag zullen geven. Voorlopig.
brauch ich Gewalt”, (althans dan grijp ik in) verdwijnt. De rol
van de minister van Binnenlandse Zaken, die toch al ver-
W. Albeda
uiteraard. Onder deze omstandigheden lijkt mij dat de so-
anderd is omdat hij inzake het salarisbeleid een steeds zelf-
standiger beleid voert, verandert verder. Samen met de
minister van Sociale Zaken voert hij inkomensbeleid.
Het lijkt, zegt de Commissie-Wagner, ,,van doorslaggevengevend belang dat de bestaande conditioneringen en verstarringen worden doorbroken, hetgeen alleen te verwachten is
met het invoeren van een systeem van vrijere loonvorming”.
Bij die ,,conditioneringen en verstarringen”horen ook de verstarringen op de abeidsmarkt. De vrije loonvorming van de
Commissie-Wagner is zonder een zeer actief en vernieuwd
arbeidsmarktbeleid niet goed denkbaar. Een reeks op-
merkingen is daarover in het voortgangsrapport te vinden.
Een voortgaande discussie
De discussie over loonvorming pendelt voortdurend tussen
de polen van overheidsleiding en autonomie der sociale partners. Eigenlijk is dat evenzeer het geval met het beleid. Zolang
men de ministers van Sociale Zaken recruteert uit de kringen der maatschappelijke organisaties moet ermee gerekend
worden dat afkeer van ingrijpen bij zulke bewindslieden van-
zelfsprekend is. Ingrijpen is ook politiek onaantrekkelijk.
Toch leidt de praktijk van het regeringsbeleid telkens weer tot
ingrepen. Maar de redelijke mate van effectiviteit der ingrepen en het niet meer optreden van inhaaleffecten na de ingrepen zouden kunnen wijzen op de overbodigheid van het
ingrijpen. Een interessante uitzondering is de neiging der
sociale partners om corrigerend op te treden bij al te vergaande nivellering der loonsverhoudingen ten gevolge van overheidsingrepen.
Een evaluatie van de loonontwikkeling in 1982 laat zien dat
het economisch klimaat van heden inderdaad voldoende
druk op de CAO-onderhandelingen legt. NCW-secretaris
970
1) De Werkgever, 19 augustus 1982.
2) Zie het verslag van een rede van prof. P. Korteweg, de Volkskrant,
14 augustus 1982.