Eerlijk delen: maar hoe?

Maatschappijspiegel

Eerlijk delen: maar hoe?
DRS. W. A. ARTS

Inleiding
Eerlijk delen heet het nieuwe verkiezingsprogramma van de Pvd A. Een titel
die geen verwondering hoeft te wekken.
De verdelingsproblematiek heeft immers
in het socialistische denken altijd al een
centrale plaats ingenomen. In de orthodox-marxistische traditie nairi het denken over de maatschappelijke verdeling
veelal de vorm aan van beschouwingen
over de uit produktieverhoudingen resulterende klasseverhoudingen en de
noodzaak van revolutie om die verhoudingen te doorbreken. In de revisionistische en reformistische tradities had dat
denken veeleer het karakter van beschouwingen over het terugdringen van
sociale ongelijkheid door het georganiseerde handelen van de verschillende
onderdelen van de arbeidersbeweging,
zoals vakbonden en cooperaties, en
vooral door het politieke handelen van
de socialistische partijen, dat wil zeggen
het veroveren van of het deelnemen aan
de staatsmacht.
Binnen deze laatste, meer vrijzinnige
tradities in het socialistisch denken deden zich op een gegeven moment problemen voor, toen theoretische verwachtingen over het effect van deelname aan
de staatsmacht op de vermindering van
sociale ongelijkheid niet bleken uit te
komen. Zaken als progressievebelastingheffing, sociale-zekerheidsregelingen en
subsidising bleken niet te leiden tot een
sterke vermindering van sociale ongelijkheden. Deze tegenspraak gaf in
Nederland in de jaren zestig aanleiding

tot het opleven van de belangstelling
voor de problematiek van sociale ongelijkheid in de democratisch-socialistische kring 1). De opkomst van ,,nieuw
links” in de Pvd A in die jaren is ten dele
te duiden als een uiting van het streven
naar theoretische vernieuwing binnen
die partij, dat door de optredende theoretische problemen werd versterkt.
Deze tegenspraak gaf ook de aanzet
tot het ,,gelijkheidsproject” van de
Wiardi Beckman Stichting, het wetenschappelijk bureau van de PvdA 2). De
keuze van het gezichtspunt ,,gelijkheid”
als centraal thema van studie in de tweede helft van de jaren zestig en het begin
van de jaren zeventig werd niet alleen
beargumenteerd met een verwijzing naar
de hardnekkigheid van de sociale verschillen in de zin van inkomens- en beroepsstratificatie, maar ook door het
ontdekken van steeds nieuwe vormen
van gedragsbeheersing waardoor ongelijkheid wordt bestendigd. Het project
resulteerde binnen de PvdA onder meer
in een andere wijze van benaderen van
de welvaartsverdeling. Terwijl men eerder de herverdeling van welvaart veelal
trachtte te bewerkstelligen via sociale
zekerheid, lage huren en zelfs consumentensubsidies, ontwikkelde zich daarna
een veel directere gerichtheid op inkomensherverdeling. Dit kwam politick tot
uiting in de groeiende aandacht voor
inkomensverdeling in de zin van nivelleringseisen, minimuminkomen en koppeling van uitkeringen aan dit minimuminkomen. Een ander resultaat van dit
project was het richten van de belangstelling op het verschijnsel van achterblijven ondanks ,,gelijke kansen”. Men
kwam tot de overtuiging dat de gelijkekansengedachte als verdelings- en selectiemaatstaf sterk conserverend werkte.
Niet de gelijkheid van kansen, maar de
gelijkheid van uitkomsten kwam dan
ook voorop te staan.

in de volgende Verkiezingsprogramma’s
Voorwaarts (1977), Weerwerk (1980) en
Eerlijk delen (1982) de verdelingsproblematiek een overheersende rol bleef
spelen. Dit alles zonder dat er nu duidelijk kan worden gesproken van een progressieve verwerking van de empirische
moeilijkheden waarmee het democratisch-socialistisch denken in de jaren
zestig te maken had gekregen. Het theoretisch denken over sociale ongelijkheid
leek in socialistische kring te stagneren 3). Het gevolg daarvan was dat de
PvdA de verleiding gebaande paden of
dwaalwegen te bewandelen maar rhoeilijk kon weerstaan.
Zo’n dwaalweg lijkt het veronachtzamen van het besef dat welvaart nu eenmaal eerst moet worden voortgebracht,
voordat kan worden toegekomen aan de
discussie over het ,,waarom” en ,,hoe”
van de verdeling. Soms neemt het overbeklemtonen van de verdelingsproblematiek in socialistische kring ritualistische vormen aan. Tellegen heeft erop
gewezen dat het in de PvdA gebruikelijk
is geworden in abstracte bewoordingen
een gelijkheidsstreven te propageren
zonder zich rekenschap te geven van de
verschijnselen waarop dat gelijkheidsstreven wordt losgelaten 4). Spreiding
van macht, kennis en bezit zijn toverwoorden geworden, zo merkt hij op. Hij
vervolgt met de verzuchting: ,,Terwijl er
een geweldige krachtsinspanningnodigis
op het gebied van een gelijkere verdeling
van inkomen en arbeid, laat men zich
meeslepen door een gelijkheidsfraseologie op gebieden waar deze misplaatst is”.
Het met verve hanteren van de slogan
,,spreiding van kennis, macht en inkomen” in het begin van de jaren zeventig
betekende nog niet dat men tot een verbeterd inzicht was gekomen over de manier waarop inkomen, kennis en macht
te spreiden. De befaamde hervormingsvoorstellen van het kabinet-Den Uyl
boden wat dit betreft weinig soelaas en
wekten dan ook teleurstelling bij het
partijkader. Om dit kader wat meer inzicht te verschaffen in de problemen
waarmee bestuurders al regerend te maken krijgen, stelde de Wiardi Beckman
Stichting een bundel samen, waarin
PvdA-bewindslieden in het kabinet-Den
Uyl werden ondervraagd over de opgedane ervaringen 5). De moeilijkheden
die deze socialistische bewindslieden

1) Voor een reconstructie zie: W. C. Ultee,

Over sociale ongelijkheid. Vooruitgang in het

naoorlogse socialistische denken?, Mens en

Verkiezingsprogramma’s
Deze ontwikkeling mondde onder
meer, via het verkiezingsprogramma
Keerpunt, in 1973 uit in de slogan van
het kabinet-Den Uyl: ,,Spreiding van
kennis, macht en inkomen”. Terwijl ook
ESB 8-9-1982

Maatschappij, 1979, biz. 420-445.
2) Zie hiervoor: H. A. van Stiphout, Tussen

pretentie en werkelijkheid; het WBS-project

Gelijkheid, in: A. Peper e.a., Wetenschappelijk socialisme. Over de plannen van SDA Pen

PvdA, Amsterdam, 1982.
3) Ultee, op. cit.

4) De Volkskrant, I juli 1982.

5) W. Gortzak (red.), De kleine stappen van

het kabinet-Den Uyl. Deventer, 1978.

977

hadden ondervonden, zouden — volgens

vordering van de rechtvaardigheid van

functie wordt toegekend.een ingreep in

de inleiding — in een drietal categorieen

de inkomensverdeling 6). Een beroep op

de primaire inkomensverdeling moeilijk

zijn onder te verdelen. Allereerst de ingewikkeldheid van de problemen. (Een
meeslepende gedachte formuleren is nu

solidariteit kan alleen beargumenteerd
worden, zo stelt hij, als de herverdeling
van inkomen ten gunste van de herverdeling van werk ook redelijk voldoet aan

te verwezenlijken zou zijn, enerzijds omdat zo’n ingrijpen een geweldig bureauera tisch en gedetailleerd-controle-apparaat zou vereisen, anders zou het niet

de rechtvaardigheidsgevoelens en -nor-

effectief zijn, anderzijds omdat daar-

men voor inkomensverdeling. De maatstaven vormen ongetwijfeld een pro-

door het kompas van het prijsmechanis-

bleem, maar dat geldt evenzeer voor de

ten 9).

geneigd waren.

instrumenten ter bei’nvloeding van de

In plaats van de theoretische aandacht
te richten op nieuwe manieren om tot
herverdeling te komen, dat wil zeggen

inkomensverdeling 7). Meijer lijkt er
stilzwijgend van uit te gaan dat adequate
instrumenten voorhanden zijn. Wat, ge-

Zoals al eerder opgemerkt wekte de
herverdelende werking van dit beleid

oplossingen aan te dragen ter reductie
van de ingewikkeldheid van de proble-

derhevig is.

jaren zestig. Weliswaar was de herverdelende werking van de sociale zekerheid
ten gunste van degenen die geen of

matiek, werden in de volgende jaren

slechts een gering inkomen in de sfeer

grotendeels de gebaande paden bewanInkomenspolitieke instrumenten

van de primaire inkomensverdeling hadden aanzienlijk, maar de premies opge-

eenmaal gemakkelijker dan het omzetten ervan in beleid.) Vervolgens de

tegenstand van allerlei belangengroepen
en ten slotte het dwarsliggen van medebestuurders die minder tot verandering

deld. Vooral het vertrouwen in de over-

zien het voorafgaande, aan twijfel on-

blematiek bleef ongeschokt. Sedert de

Een vraag, die voorafgaat aan ieder

oorlog hebben voorstellen met betrek-

inkomensbeleid gericht op het bevorde-

king tot de sturings- en ordeningsproblematiek nooit zo’n prominente plaats

ren van een rechtvaardige inkomensverdeling, is welke inkomensverdeling
men op het oog heeft 8). Gaat het om de
primaire verdeling, dat wil zeggen om de
verdeling van de beloningen voor het ter
beschikking stellen van produktiefactoren — zoals lonen, salarissen, renten,
winsten, huren en pachten — die zoals
alle prijzen in beginsel op de markt tot
stand komen? Of denkt men veeleer aan
de secundaire verdeling die tot stand
komt als aan de marktinkomens de inkomensoverdrachten uit de publieke sector toegevoegd worden en er de directe
belastingen en bijdragen aan regelingen
in het kader van de sociale zekerheid
van worden afgetrokken? In dat geval
heeft men niet te maken met de marktinkomens, maar met de vrij beschikbare
inkomens. Of richt men het oog veeleer
op consumptieniveau, de tertiaire verdeling? Dat betekent dat ook de effecten
van indirecte belastingheffing, retributies en gesubsidieerde marktprijzen dienen te worden verdisconteerd. Ten slotte
blijft ook nog de mogelijkheid open dat
men de verschillen in materieel welzijn
op het oog heeft. Dan moet ook nog
rekening worden gehouden met verschillen in toegang tot vrij beschikbare publieke en ,,merit” goederen.
Toen na de tweede wereldoorlog het
streven naar een rechtvaardige inkomensverdeling een van de doeleinden
van de economische politick was geworden, kwam het accent van het inkomensbeleid lange tijd heel duidelijk op
de secundaire inkomensverdeling te liggen. Men probeerde door middel van
belastingheffing en inkomensoverdrachten een verdeling van vrij beschikbare
inkomens te krijgen die meer aanvaardbaar zou zijn dan de verdeling zoals die
uit het produktieproces voortvloeide.
Dat men zich op het bei’nvloeden van de
inkomensverdeling toelegde nadat de
krachten van de prijsvorming hun werk
hadden gedaan, vond zijn oorzaak hierin dat in een economic waarin aan de
prijsvorming op de markt een belangrijke codrdinerende en distribuerende

ken zou de overheid greep moeten krij-

gen op de belangrijkste economische beslissingen, ook die in de ,,vrije markt”-

sector. Volgens Weerwerk zou daartoe een aantal nieuwe sturings- en ordeningsinstrumenten moeten worden ont-

wikkeld, zoals een centrale planningsinstantie, een wet op het sectorbeleid,

sectorplannen en sectororganen. Specifieke beleidsonderdelen als het inkomensbeleid zouden moeten worden ondergebracht in een omvattend centraal
ontwikkelingsplan (COP), dat bindend

zou zijn voor de overheidssector en de
overheidsmaatregelen ten opzichte van
het particuliere bedrijfsleven en indicatief voor de organisaties en onder-

nemingen in het bedrijfsleven.
In het jongste verkiezingsprogramma
Eerlijk delen lijkt onder invloed van het
zogenaamde nieuwe realisme en misschien ook wel het echec van het werkgelegenheidsplan, wat gas teruggenomen
te worden. Weliswaar zou de overheid
nog steeds dienen te zorgen voor de
codrdinatie van haar eigen beleid, de
onderlinge afstemming van de marktsector en de collectieve sector, de taakstelling voor de collectieve sector en een
indicatieve planning voor de marktsector. Planning wordt nu echter veeleer
opgevat als een onderhandelingsproces,
waarvan het doel zou zijn te komen tot
een meerjarig sociaal contract, waardoor
nieuw werk geschapen kan worden, bestaand werk herverdeeld en de noodzakelijke offers eerlijk gedeeld.
Het lijkt de moeite waard op dit laatste
doel, het verkiezingsprogramma heet

niet voor niets Eerlijk delen, wat dieper
in te gaan. PvdA-fractieleider Meijer

heeft er namelijk in een uiteenzetting
van het verkiezingsprogramma op ge-

wezen dat de dualiteit van herverdeling
van inkomen en arbeid vraagt om een
nadere bezinning op maatstaven ter be978

teleurstelling in socialistische kring in de

bracht door de inkomenstrekkers uit

heid als oplosser van de verdelingspro-

ingenomen als in het verkiezingsprogramma Weerwerk (1980). Omde tegenstand van belangengroepen te doorbre-

me aan betrouwbaarheid zou inboe-

een bepaalde inkomensklasse kwamen
voornamelijk ten goede aan diegenen die
eerder als inkomenstrekkers van dezelf-

de inkomensklasse deel uitmaakten.
Ook de herverdelende werking van de
inkomstenbelasting

was

aanzienlijk,

maar toch minder dan men op basis van
de progressie in de tarieven zou mogen

verwachten. Dit vanwege de afwentelingspraktijken. Dit gevoel van teleurstelling is een van de redenen dat het
accent bij het nastreven van een rechtvaardiger inkomensverdeling in de jaren

zeventig verschoof van de secundaire
naar de primaire verdeling. Een andere

reden vormt de, in de jaren na de oorlog,
gevoerde strikte loon- en prijspolitiek.
Deze politiek had weliswaar andere
doelstellingen op het oog zoals prijsstabiliteit en evenwicht op de betalings-

balans, maar bei’nvloedde, grotendeels
onbedoeld, ook de primaire inkomensverdeling. De principiele mogelijkheid
van een inkomensbeleid gericht op de
primaire verdeling werd daarmee aangetoond.
In de jaren zeventig kwam een ontwikkeling op gang waarbij de overheid
heel bewust ook de primaire verdeling
ging be’invloeden. Dit ondanks het feit

dat aan het eind van de jaren zestig werd
overgegaan op een systeem van in beginsel vrije loonvorming. In de jaren zeventig is echter een aantal wetten en regelin-

6) NRC Handelsblad, 30juni 1982.
7) Voor de relatie tussen rechtvaardigheids-

normen en -gevoelens en inkomensbeleid: W.
Arts, Legitimering van inkomensbeleid,
paper voor de NSAV-conferentie „ Inkomensbeleid”, Amsterdam, 23 april 1982.
8) Een heldere omschrijving van de problemen die zich voordoen bij de omschrijving en

de meting van inkomen is te vinden bij C. A.
de Kam, Inkomen: begrip, meting en beleid,
Inleiding voor de NSAV-conferentie ,,In-

komensbeleid”, Amsterdam, 23 april 1982.
9) Zie hiervoor: N. H. Douben, Het herverdeelde inkomen, Deventer, 1970, biz. 63.

gen ingevoerd, dat de overheid de moge-

Van deze mogelijkheden heeft de re-

lijkheid biedt een inkomensbeleid te voeren gericht op een aanvaardbare primaire inkomensverdeling. Te noemen
zijn de Wet op de loonvorming, de Wet

gering in de jaren zeventig en het begin

op de niet-cao-lonen, de Tijdelijke wet

maire verdeling onder het motto: ,,De

van de jaren tachtig nogal eens gebruik

gemaakt. Het beeld dat die jaren laten
zien, is er een van nivellering van de pri-

normering vrije beroepsbeoefenaars en

sterkste schouders moeten de zwaarste

het Trendsysteem voor ambtenaren en

lasten dragen”. Wat eigenlijk nog aan de

werknemers in de kwartaire sector. Het

instrumentering van het inkomensbeleid

resultaat hiervan is een koppelings-

ontbreekt, is een elegantere vormgeving
van het wel erg complexe en ondoorzich-

systeem, dat een samenhangend geheel
vormt van lonen, uitkeringen en salaris-

Met een beroep op de grote problemen
waarmee de verzorgingsstaat te kampen heeft, heeft Van Wijngaarden onlangs de stalling verdedigd dat niet alleen
meer verfijnde, maar ook zwaardere instrumenten nodig zijn voor de realisatie

van een rechtvaardige inkomensverdeling 11).
Alleen een sterke, democratische overheid kan, mag en moet naar zijn mening

Schematisch is dat systeem in de figuur

Ondanks pogingen van minister Albeda

deze instrumenten ontwikkelen en sturen. Verwijzend naar de interimnota
Inkomensbeleid (1975) stelt hij dat de
invoering van een integraal en nationaal

weergegeven.

van Sociale Zaken in het kabinet-Van
Agt-I, is een voorontwerp van wet nog

functiewaarderingssysteem zou kuhnen
voorzien in een dergelijk geschikt ver-

steeds niet gepubliceerd.

delingsinstrument met betrekking tot de

weerslag op de uitkeringen van niet-actieven en op de salarissen en verdiensten

Naar een nationaal

primaire inkomensverdeling en dan met
name inkomen uit arbeid.
Hoe zo’n systeem er gedetailleerd uit

van ambtenaren, trendvolgers, vrije be-

functiewaarderingssysteem?

tige systeem. De zogenaamde Raamwet
inkomensvorming had die bedoeling.

sen van ambtenaren en trendvolgers.

De motor van het systeem is gelegen in
de marktsector 10). Veranderingen in

cao-lonen en -salarissen

hebben hun

roepsinkomens en de werknemers die

niet aan een cao gebonden zijn. Via arti-

Aan het systeem ontbreekt echter nog
meer dan elegantie. Het is een te grof

kel 10 van de Wet op de loonvorming

(1970) kan de overheid weer invloed uitoefenen op de cao-lonen, omdat dit arti-

instrument voor het verwezenlijken van
een rechtvaardige primaire inkomensverdeling, omdat het weliswaar een ni-

kel haar de bevoegdheid verleent de con-

tractvrijheid van werkgevers en werknemers te doorbreken en een algemene
loonmaatregel te treffen, als het belang

velleringstendentie kan bewerkstelligen,
dus invloed kan uitoefenen op de geaggregeerde uitkomst van het produktieproces, maar nauwelijks of geen invloed
heeft op de rechtvaardige toebedeling
aan individuen of groepen van indi-

van de nationale economic dat eist. In
1980 kreeg de overheid daar dan nog de

bevoegdheid bij om eventueel beperkte
loonmaatregelen te treffen, die verschil-

lend kunnen zijn voor diverse groepen

viduen. Daarvoor is een verfijnder instrument nodig dat verregaande loon-

werknemers.

differentiatie mogelijk maakt.

zou zien, vertelt hij niet, maar hij schetst
wel de contouren. Naar zijn mening zou
een nationaal functiewaarderingssysteem worden gekenmerkt door nationale
richtlijnen, decentrale en gefaseerde uitvoering, beloningsdifferentiatie en aansluiting bij bestaande ontwikkelingen in
functiewaardering. Meer concreet houdt
dit in dat op centraal niveau gezichts-

punten moeten worden omschreven en
vastgesteld evenals een daaraan gekoppelde functieniveau-indeling en een aantal randvoorwaarden voor het beloningssysteem. Uiteraard heeft een nationaal systeem consequenties voor de
mate van zelfstandigheid op decentraal

niveau. Deze zelfstandigheid zal bij een
nationaal systeem beperkt worden door
landelijke richtlijnen, die jaarlijks ge-

Figuur. Het koppelingssysteem van lonen, uitkeringen en salarissen van ambtenaren

evalueerd zullen worden in het parle-

en trendvolgers

ment. Aan het bedrijfstaks-en/of ondernemingsniveau moet echter de nadere
uitwerking van subfactoren en van het

Niet-caoinkomens
(ca. 1.000.000
werknemers)

beloningssysteem worden overgelaten.

‘
Tijdelijke wet
|
҉ۢ** arbeidsvoorwaarden f
J
collectieve sector |

Een zekere differentiatie moet hierin
mogelijk zijn. Zo lijkt het wat het beloningssysteem betreft mogelijk dat de
overheid zich beperkt tot richtlijnen
over minimum- en maximumbeloning
per functiegroep of functieklasse. De
hellingshoek van de loonlijn per bedrijfstak of zelfs onderneming zou dan kunnen verschillen.

r ____t_____,
i
J

Wet niet-cao-lonen
1978/1979/1981

I

i
|

Trendmechanisme j

|

Norminkomen

|—»

Cao-inkomens
in particuliere sector
(ca. 2.300.000 werknemers)
ca. 2,7 mln. niet-actieven
Regelingsloonindex 1—1

Bruto koppeling

Netto/nettoI
koppeling
I——_____.

Bovenminimale
uitkeringen

Minimum
uitkeringen

10) C. Wiebrens, Het perspectief van ontkoppeling, paper voor de NSAV-conferentie
„ Inkomensbeleid”, Amsterdam, 23 april

(al dan
niet onder
cao vallend)

I————————————I
_I
Netto/ nettoI
I
koppeling
i
Bron: VNO/NCW, Inkomensbeleid in de jaren zeventigen tachtig. Den Haag, 1981, biz. 66.

ESB 8-9-1982

In ieder geval zal een nationaal systeem, zo meent Van Wijngaarden, wil
het effectief en efficient kunnen zijn, een
drietal hoofdkenmerken moeten hebben:
het dient integraal te zijn, flexibel en democratisch. Het invoeren van zo’n systeem betekent in ieder geval dat groepen
die traditioneel buiten functiewaardering
vielen nu ook daaronder vallen. Dat zijn
onder meer hogere beroepen, functies op

Minimum
uitkeringen
jeugdigen

1982, biz. 1.
11) P. J. van Wijngaarden, Inkomensverdelingsbeleid en functiewaardering. Een nationaal functiewaarderingssysteem als instrument, paper voor de NSAV-conferentie ,,Inkomensbeleid”, Amsterdam, 23 april 1982 en
Inkomensverdelingsbeleid in de verzorgingsstaat. Utrecht, 1982.

979

directieniveau, commissarissen, vrije

sturen, heeft wel erg veel weg van een

marktkrachten hun werk doen, kan de

beroepen, zelfstandigen en boeren.

contradictio in terminis. Zelf merkt hij

overheid zich betrekkelijk afzijdig hou-

den van de maatschappelijke verdeling.

Voor de opzet, uitvoering en coor-

trouwens al op dat het voor een defini-

dinatie van een nationaal systeem denkt

tief oordeel over de technische uitvoer-

Dat betekent niet dat de overheid zich

hij aan een Deskundigencommissie on-

baarheid van de constructie en de uitvoering van een eenvoudig en flexibel
systeem voor zo’n grote diversiteit aan

verre moet houden van de maatschappelijke verdeling. Zo sterk is het marktsysteem als billijkheidssysteem nou ook
weer niet. Als eenmaal de primaire verdeling tot stand is gekomen, kan herverdeling door de overheid zelfs de democratische regeringsvorm versterken door

der directe verantwoordelijkheid van

regering en parlement. Deze commissie
kan voor beleidsondersteuning een beroep doen op een Nationaal Onder-

groepen en omstandigheden nog te vroeg
is.

zoeksinstituut naar Functiewaardering.
In het parlement dienen jaarlijks de inhoud en werking van het nationaal
systeem te worden geevalueerd.

Gevolgen voor de democratic

de aanvaardbaarheid van het fungerende

De voor- en nadelen van de invoering
van een nationaal functiewaarderings-

Behalve dat het nog maar de vraag is
of een nationaal functiewaarderingssysteem technisch levensvatbaar is, blijft

in het belang van dit systeem — en de democratie — zeker te stellen dat de verdeling van inkomen in voldoende mate ega-

systeem op een rijtje zettend, komt Van

billijkheidssysteem te versterken. Het is

Wijngaarden tot de volgende opsom-

het ook de vraag of de invoering ervan

litair is om potentiele ontevredenheid

ming. Als voordeel ziet hij in de eerste

wel zo wenselijk is als Van Wijngaarden

van de meerderheid te temperen. Als te

plaats dat zaken als nivellering en inkomensmatiging veel objectiever en in-

meent. Hij stapt wel wat al te makkelijk
heen over de vraag of de democratic

zichtelijker worden uitgevoerd. In de

door invoering van zo’n systeem niet in

voelen, dan zouden zij in verzet kunnen
komen of, in afgezwakte vorm, een anti-

tweede plaats betekent het dat criteria

gevaar komt. Er zijn goede redenen aan

kapitalistische meerderheid kunnen vor-

van rechtvaardigheid, doelmatigheid en

te voeren voor de stelling dat de invoering van zo’n systeem onbedoeld nadelige gevolgen voor de democratic zal

veel mensen zich achtergesteld zouden

leidt zo’n systeem ertoe dat alle beroeps-

Die stelling kan als volgt worden be-

men.
Van Wijngaarden wil echter verder
gaan dan dit soort herverdeling. Hij wil
niet alleen de totstandkoming van de
marktinkomens sterk bei’nvloeden, wat
ook nu al het geval is, maar ook de rang-

groepen op een in beginsel uniforme
wijze aan dezelfde criteria worden getoetst. Er kan dan een efficienter en ef-

argumenteerd. ledere maatschappij ziet
zich geplaatst voor het probleem van het

palen. Dat betekent dat de overheid zich

consequenties van ingrijpen in de inkomensverdeling voor andere beleidsdoel-

toewijzen van schaarse middelen aan, en
het verdelen van voortgebrachte goederen en diensten over haar leden. Een
stabiele oplossing van dat probleem is
eerst mogelijk als er zoiets bestaat als een

de uitkomsten van het marktproces,
maar belast wordt met een nog groter
deel van de allocatie van de nationale
middelen. Dat zal grote meningsver-

stellingen duidelijker. In de vijfde plaats

systeem van billijke toebedeling, een

zal het kunnen betekenen dat in beginsel
voor gelijk werk ook een gelijke beloning

soort sociaal contract. Dat wil zeggen

schillen oproepen over de allocatieve uitkomsten van het politieke proces. Die

dat er een zekere consensus moet bestaan

meningsverschillen zullen bitter en hevig

over wat — of zo nodig wie — zal beslis-

zijn, juist omdat er geen overeenstemming bestaat — en ook nooit zal bestaan — over welke groepen het verdie-

solidariteit in concrete

tegen elkaar

kunnen worden afgewogen. Dan wordt
een aanvaardbare primaire inkomens-

verdeling mogelijk. In de derde plaats

fectiever beleid worden gevoerd dan nu

mogelijk is. In de vierde plaats worden

hebben, die niet worden gecompenseerd
door de verwachte voordelen.

wordt gegeven. In de zesde plaats kunnen veranderingen zowel van culturele,
sociale als economische aard beter en

sen welke groepen in de maatschappij er
in economische termen betrekkelijk

sneller worden doorvertaald in beleid.

ordening van beroepen en functies be-

niet tevreden stelt met een correctie van

goed van afkomen. Die beslissing kan tot

nen beter af te zijn dan andere. Met alle

Als nadeel geldt in de eerste plaats dat

stand komen via verschillende besluit-

gevaren voor de democratie, want het zal

de speelruimte voor het bedrijfsleven afneemt, terwijl de werkgever differentia-

vormingsmechanismen of combinaties
daarvan, zoals traditie, markt of politick
proces.
Usher heeft onlangs de stelling verdedigd dat besluitvorming over de maatschappelijke verdeling via het politieke

het politieke proces sterk onder spanning zetten.

tie en verandering naar eigen inzicht wil,
en de werknemer inspraak. In de tweede
plaats betekent het dat de overheid nog
meer macht krijgt en het centrale niveau

nog eens extra wordt versterkt. In de derde plaats staan uniformering en regeling
van bovenaf op gespannen voet met indi-

viduele verantwoordelijkheid en ontplooiing. In de vierde plaats zal het te
diep ingrijpen in de marktverhoudingen
leiden tot een verstarring van loonver-

houdingen. Ten slotte lijkt, in de vijfde
plaats, een gemakkelijk toepasbaar en
flexibel systeem voor zoveel verschillen-

de groepen en omstandigheden niet goed
mogelijk.

Van Wijngaarden komt tot de conclusie dat een afweging van voor- en nadelen niet eenvoudig is. De voordelen
lijken zwaarder te wegen dan de nadelen,

meent hij, te meer als een aantal nadelen
bij de opbouw van het systeem ondervangen zou kunnen worden. Maar hoe

dat zou moeten gebeuren, maakt hij
niet erg duidelijk. Het beeld van een
sterke overheid die centraal een demo-

cratisch en flexibel nationaal functiewaarderingssysteem moet invoeren en
980-

De illusie van de ,,democratische staat”

proces een gevaar inhoudt voor de democratic 12). Centraal in zijn redenering
staat de uitspraak dat democratie een

De vraag dringt zich dus op of het wel
verstandig is om te blijven voorzien in

billijke toebedeling vooronderstelt, voorafgaand aan en onafhankelijk van het

steeds verdergaande politieke oplossingen van de verdelingsproblematiek.

politieke proces, omdat de overheid in-

Dit niet zozeer vanuit overwegingen
van technische haalbaarheid, verdelende
rechtvaardigheid of economische doelmatigheid, maar vanwege het politieke
gevaar dat ze opleveren voor het in stand
houden van de democratie.
Het besef dat te veel vertrouwen in het

komens en andere beloningen niet kan

toekennen zonder tegelijkertijd de consensus te verbreken die nodig is voor het
behoud van de democratische regeringsvorm.
Als de overheid zich belast met het
overgrote deel der allocatieve beslissingen, dan ligt conflict op de loer. Voor
democratische landen houdt dit in dat
instabiele meerderheidscoalities eindeloos zullen proberen het politieke proces
zodanig te gebruiken dat de allocatieve
balans in hun voordeel uitvalt.
Het voordeel van het ,,kapitalistische”
systeem zoals wij dat in Nederland kennen, is dat het voorziet in een relatief onpersoonlijk middel — de markt — omde
schaarse middelen te verdelen. Zolang de

politieke proces een gevaar voor de
democratie kan opleveren, lijkt ook in
socialistische kring door te breken, blijkens een onlangs verschenen cahier van
de Wiardi Beckman Stichting, datdetitel
draagt De illusie van de,,democratische

12) D. Usher, The economic prerequisite to
democracy, Oxford, 1981.

stoat” 13). De schrijver van dit cahier,
Kalma, zoekt de verklaring voor de geringe effectiviteit van de centrale overheid, dus ook op verdelingsgebied, voor

vaardigheidsoogpunt ook wenselijk zijn
ze in te voeren, maar politiek gezien lijkt

een belangrijk deel in het democratische

dat — uit overwegingen van democratic

karakter van onze samenleving. De staat

— niet verstandig.

in een democratische samenleving is per

Socialisten zouden er goed aan doen
de beperkte effectiviteit van een centraal
gevoerd verdelingsbeleid te aanvaarden
als een onvermijdelijk gevolg van de

definitie ,,zwak” (althans waar het zijn
uitvoerende, ,,sturende” taken betreft).
Het idee dat in de PvdA overheerst, van

een democratische staat die de samenleving kan sturen, is een illusie. Het veronderstelt een sterke staat met een grote
uitvoerende macht, die de maatschappelijke ontwikkeling doelbewust stuurt en
die daarbij ook nog democratisch is, dat
wil zeggen openstaat voor de wensen en
verlangens vanuit de samenleving. Die
twee aspecten zijn center moeilijk met
elkaar te verzoenen, omdat de staat zich
moeilijk kan afschermen van de talloze
en vaak tegenstrijdige verlangens die in
een democratische samenleving worden
gearticuleerd en omdat de centrale overheid in een democratische samenleving
niet zo gemakkelijk in staat is van de burgers naleving van het beleid af te dwingen zonder de democratic geweld aan te
doen.
Dat belangengroepen en de organisaties die hen representeren vaak andere
beslissingen nemen dan de PvdA wenselijk acht, mag nooit een reden zijn om die
beslissingen maar elders te leggen. Het
geven van nog meer macht aan de centrale overheid is een stap op de verkeerde,
overbekende weg. Dat leidt alleen maar
tot een toenemende overbelasting vande
centrale overheid met eisen vanuit de
samenleving. Kalma suggereert de belangengroependemocratie niet af te
schaffen, maar juist te versterken. Erzou
moeten worden gestreefd naar een uitbreiding van de sociale democratic. Zo
zou de PvdA, in plaats van de wensdroom van centrale overheidsplanning
van de economic te blijven koesteren,
veel meer nadruk moeten leggen op de
verdere democratisering van het overleg
tussen ondernemers en vakbeweging.
Dat betekent niet dat de rol van de politieke democratic zou zijn uitgespeeld,
maar het is niet langer de rol van een opperste gezag dat voortdurend van bovenaf zijn wil oplegt aan de belangengroepen. Een dergelijke ,,zelfbeperking” van
regering en parlement, die de sociale democratic meer macht, maar ook meer
verantwoordelijkheid laat, vormt naar
de mening van Kalma een van de grondslagen van de democratic.
Slot

ken, in ieder geval in principe, ook realiseerbaar. Misschien zou het uit recht-

democratic. De weg die Kalma wijst,
lijkt meer perspectief te bieden dan de

bekende weg van steeds meer staatsmacht. Het is de weg van een centrale
overheid die zich ook in verdelingspolitiek opzicht beperkingen oplegt in haar

taken en zaken durft over te laten aan de
maatschappelijke organisaties. De overheid is weliswaar een vooraanstaande,

maar niettemin slechts een van de gemeenschappelijke instanties, waarin we

al samenlevend rechten en hulpmiddelen
investeren. Ook andere instanties zoals
ondernemingen, verenigingen, stichtin-

gen, bonden en dergelijke handelen immers vanuit de gemeenschappelijke belangen, waarden, motieven en interessen
van hun leden.
Het probleem met de door Kalma verdedigde belangengroependemocratie,
maar dat geldt even goed voor de poli-

tieke democratic, is dat er niet zoiets bestaat als een eenduidig en rechtstreeks

verband tussen de meningen en voorkeuren van de leden en de meningen en
voorkeuren zoals die blijken uit de uitin-

gen en het handelen van de maatschappelijke organisaties. Sociale democratic,
zoals door Kalma voorgestaan, zou als
correctiefactor kunnen dienen. Sociale
democratic zou dan moeten voorkomen
dat de vertekening te groot wordt door
machtsvergarende processen in deze organisaties, zoals door Michels beschreven in zijn ,,ijzeren wet van de oligarchic”, tegen te gaan.
Dat de uitkomsten van de belangengroependemocratie uitgebouwd tot een
sociale democratie niet altijd diegene zullen zijn die socialisten zich zouden wen-

sen, dient als onoverkomelijk te worden
aanvaard. Dat is het gevolg van de vrij-

heden waarover staatsburgers, maar ook
de organisaties die hen vertegenwoor-

digen, beschikken. Zonder het bestaan
van die vrijheden, zo luidt misschien wel
de oudste stelling van de politieke filoso-

fie, zouden maatschappijen beter kunnen worden gemaakt dan ze in werkelijkheid zijn. Maar vrijheid vormt nu eenmaal een van de dragende principes van
de democratie.

Wil Arts

Het voorafgaande overziend, valt te

concluderen dat de overheid weldegelijk
over instrumenten beschikt om de primaire inkomensverdeling te bei’nvloeden
in de richting van een meer rechtvaardige
verdeling, hoe weinig elegant en verfijnd
die instrumenten ook zijn. Meer adequate instrumenten zijn denkbaar en lijESB 8-9-1982

13) P. Kalma, De illusie van de democratische staat, Deventer, 1982; en idem, PvdA
dient haar visie op rol van staat te herzien,
de Volkskrant, 29 juli 1982.