Economise!! herstel als
maatschappelijk proces
PROF. DR. D. J. WOLFSON*
Als u dit leest zijn de kamerverkiezingen alweer voorbij.
Het spel is gedeeld en het bieden begonnen. Wanneer de vraag of we
kruisraketten moeten plaatsen als de enige niet-economische troef is uitgespeeld zal de
kabinetsformatie zich wel concentreren op het werven van steun voor een herstelplan waarmee
de combinatie in kwestie een goede slag kan slaan. Tijd dus om de spelers eens even in de kaart
te kijken. Dan blijkt niemand een erg sterke hand te hebben. Wie alles op een kleur zet
zal de mist ingaan — een poging tot interpretatie van de mogelijkheden
die het spel biedt. De redactie vraagt om een bijdrage over de grenzen en
mogelijkheden van de economische politick, die in de stortvloed van plannen, ramingen en
dagnoteringen heden, verleden en toekomst in perspectief poogt te plaatsen.
Ik begin dan ook met nakaarten.
Inleiding
De jaren zeventig hebben laten zien dat economen hun
problemen niet aankunnen. Dat is pijnlijk voor een beroepsgroep die het allemaal zo goed voor elkaar leek te hebben. Er wordt gefrustreerd geroepen om een nieuwe Keynes,
ja zelfs om een nieuwe Tinbergen (en dat terwijl de enige echte
nog zo actief is). Kortom, er wordt gesuggereerd dat de thans
beschikbare economische inzichten ontoereikend zouden
zijn. Dat is onzin. Het tekort ligt niet zozeer bij de economische wetenschap als bij het gebruik dat economen daarvan
maken. Het schorl daarbij zowel aan distantie als aan inlevingsvermogen met de maatschappelijke werkelijkheid.
Dat lijkt een tegenstrijdige constatering, maar dat is het niet.
Enerzijds schorl het aan distantie — aan bereidheid om
althans le pogen ideologische vooringenomenheden terug le
dringen bij het observeren van economische processen.
Anderzijds ontbreekt het aan inlevingsvermogen met de
maatschappelijke randvoorwaarden die de economische mogelijkheden bepalen: de economic wordl veelal navelslarend
bedreven — wal niel in hel model past, laten we weg. Een
dergelijke laakopvatting wordt wel verdedigd mel beginselverklaringen in de tranl van ,,ik laal mijn oordeel niel
verlroebelen door de vraag of iels maalschappelijk haalbaar
is, ik bepleit Wat Juist Is”.
Hel gaal in de economic echier niel alleen om wal, juisl”
is, maar ook om wal relevanl is, en dal hangl af van de maatschappelijke contexl waarin hel wordl beweerd — economische paradigmala zijn sterk plaals- en lijdgebonden. Hel
behoort dan ook tol de laak van de econoom om de maalschappelijke omgeving waarvoor zijn suggeslies zijn bedoeld,
zo goed mogelijk in kaart le brengen len einde te kunnen toelsen of zijn oplossingen funclioneel kunnen zijn in de wereld
van vandaag.
De ingredienlen waar hel in de economische poliliek om
gaal zijn de neoklassieke, de keynesiaanse, de monelarislische en de inslitutionele zienswijze op het economisch proces. Ze zijn geen van alle alleenzaligmakend: hel gaal erom
een goede ,,mix”ie maken. Aan dat laalsle heeft het de laatsle
960
15-20 jaar nogal gemankeerd. Tenzij we daar lering uil
Irekken, komen we nooil aan economisch herslel loe. Vandaar mijn lange slilslaan — nu eersl — bij de momenlen in het
recenle verleden waarop we le weinig oog hebben gehad voor
de grenzen en mogelijkheden van hel economisch-politieke
kunnen.
De conjunctuur der paradigmata
Scholen komen en gaan. Sleeds weer denken we dat het
denksysteem van de economic ,,af”is. Dat ging zo in de jaren
dertig mel wal we nu micro-economic noemen, en in de jaren
zeslig toen we dachten dal we de evenwichlige groei aardig
onder de knie hadden. ledere lijd heeft zijn dominerend
paradigma — zijn heersende leer van samenhangende theorelische gezichtspunten. In het eerste derde deel van deze
eeuw was dal de neoklassieke iheorie (,,il is all in Marshall”).
In die visie zouden voorldurende aanpassingen van relalieve
prijzen, waaronder ook de renle, een evenwichlige economische ontwikkeling waarborgen. Daarna brak de keynesiaanse visie door, als verklaring van en receptuur voor versloringen in de economische kringloop. Sedert het midden
van de jaren zevenlig is de neoklassieke benadering weer slerk
leruggekomen. Hel monetarisme bungell er in verschillende
gedaanlen al lienlallen jaren wal sneu als iweede of derde
keus bij. Af en toe brak deze stroming even door naar prominentie, maar nooit werd zij helemaal voor vol aangezien door
de meerderheid van de beroepsgroep. Sederl Friedman gedragen haar aanhangers zich daar ook naar: wal hielebijlerig.
*Hoogleraar openbare financien aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. De auteur was betrokken bij de voorbereiding van het
binnenkort te verschijnen SER-rapport Advies inzake het sociaaleconomisch beleid op middellange termijn 1982-1985 en het EGrapport Public expenditure and employment.
reel dan structured te noemen 4). In Nederland was dat, aan-
Kuhn, de man die het paradigmabegrip lanceerde, overdreef het allemaal een beetje; zo gaat dat met de promotie van
nieuwe ideee’n. Hij zag het komen en gaan van paradigmata
niet in termen van een lange conjunctuurgolf, maar als iets
vankelijk, anders. In het begin van de jaren zestig introduceerde Zijlstra als minister van Financien gelijktijdig zijn
meer definitiefs — de verworpen opvatting verdween, en dat
voorbereiding en zijn norm voor de aanwending van de begrotingsruimte, in een poging om middelen en bestedingen in
was het dan. In de tweede editie van zijn The structure of
scientific revolutions (1970) deed hij water in de wijn door de
ontwikkeling van denkbeelden als een meer evolutionair
proces te beschrijven waarin nieuwe paradigmata geleidelijk
gestalte krijgen. Tevens verduidelijkte hij wat zijn paradigmabegrip zoal omvatte: in ruimere zin niet meer en niet
minder dan ,,the entire constellation of beliefs, values, techniques and so on shared by the members of a given community” (biz. 175) 1). Die omschrijving is om verschillende
redenen erg interessant.
Zij geeft steun aan de hiervoor bepleite opvatting dat economic niet alleen een kwestie van techniek is, maar ook van
metafysische geloofsartikelen (,,beliefs”) en maatschappelijke randvoorwaarden („values”) 2). Succesvolle theorieen
zijn kinderen van hun tijd. Techniek, geloof en waarden zijn
aan verandering onderhevig: zij beinvloeden elkaar bovendien. De geschiedenis van het economisch denken heeft dientengevolge meer van een slingerbeweging dan van een rechtlijnige trend. Naar de mate dat de geschiedenis zich herhaalt,
kan de verklarende waarde van een paradigma zelfs een lange
conjunctuurgolf vertonen; de grondgedachte, de ,,hard core”,
hoeft niet verloren te gaan.
Deze mijmeringen houden een waarschuwing in nu het
keynesianisme zijn wonden likt. Wat is er gebeurd? Zijn reele
macro-economische grootheden niet manipuleerbaar? Of
doen de bestedingen niet ter zake omdat Say toch gelijk heeft?
Dit soort .jumping to conclusions” is gevaarlijk omdat er,
zoals in zovele simplismen, een kern van waarheid in zit. Er
zijn in de hoogtijdagen van het keynesiaanse paradigma inderdaad grove fouten gemaakt. Dat zal allemaal nog ter
sprake komen. Maar dat is geen voldoende reden om keynesiaanse pogingen tot het beheersen van economische processen nu maar te staken en dit doel ter zijde te schuiven als onbereikbaar. Wie niet van die fouten wil leren, maakt de weg
vrij voor zwarte kunst als als alternatief. De Kunst —ja, met
hoofdletter — van de economic is, daarentegen, van kleunen
en miskleunen voortdurend te willen leren. Daarbij is het niet
zinvol om uit te gaan van de veronderstelling dat verschillende paradigmata elkaar in de tijd voor eens en vooral — zij
het geleidelijk — opvolgen en uitsluiten. Ze vullen elkaar eerder aan in een met de tijd wisselend relatief gewicht.
\xgrotingskader als calculatiesysteem voor de begrotingsde economic als geheel in een stuctureel evenwichtige ontwikkeling te brengen 5).
De kern van Zijlstra’s begrotingsbeleid was dat de overheid
de nationale bestedingen trendmatig zou moeten reguleren
zonder de structuur van de economic aan te tasten. Waar het
bleek dat de andere sectoren van de Nederlandse economic
dan het rijk van jaar op jaar spaaroverschotten vertoonden,
was het zaak deze overschotten, na correctie voor de ge-
wenste betalingsbalansontwikkeling, in beginsel bepalend te
maken voor de omvang van het structured aanvaardbare begrotingstekort van de overheid.
De paradigmatische denktrant die achter deze opzet
schuilging was in eerste instantie neoklassiek. Het sparen
werd in wezen opgevat als een autonoom proces waarmee de
begroting zich ex ante zou moeten accorderen, en niet zozeer
als de ,,inverdiende” resultante (ex post) van het niveau van
de bestedingen. Vanuit die optiek werd, rekenend vanuit een
evenwichtige situatie, de begrotingsruimte geraamd — de
jaarlijkse marge voor reele expansie van overheidsuitgaven,
subsidair autonome verlaging van belastingtarieven 6). Het
hele verhaal is samen te vatten in de overbekende balansvergelijking:
ng
I n g + M – E = G-
waarin het spaaroverschot van de andere sectoren dan het
rijk (Sng Ing), gacorrigeerd voor het gewenste resultaat op
de betalingsbalans (M-E), de ruimte aangeeft voor het aanvaardbare gat in de begroting (G-T).
1) Bedoeld wordt de ..scientific community”. Zie M. Blaug, The
methodology of economics, University Press, Cambridge, 1980 voor
een verhelderende bespreking van deze en aanverwante zaken.
2) Kenners zullen mij hier wellicht een wel erg vrije interpretatie van
Kuhns denken yerwijten. Hij bespreekt ,,values” meer in termen
van methodologische spelregels of toetsingscriteria (op. cit., biz.
185). Zijn voorbeelden zijn evenwel aan de natuurwetenschappen
pntleend. Manifestaties van de wet van de zwaartekracht zijn minder
institutioneel hepaald dan afwentelingsverschijnselen. In de sociale
wetenschappen is de relevantie van een bewering veelal in hoge mate
afhankelijk van de maatschappelijke omgeving, van wat de socioloog
Dahrendorf ,,ligatures”en de welvaartstheoreticus Sen ,,non-utility
information” noemt. Zie hierover mijn artikel Beeldvorming in de
Het gekooide keynesianisme
theorie van de economische politick, in: P. J. Eygelshoven en L. J.
van Gemerden, Inkomensverdeling en openbare flnancien. Opstellen voor Jan Pen, Spectrum, Utrecht, 1981, biz. 321-349.
Is inderdaad bewezen dat de keynesiaanse visie niet voldoet?
Om die vraag te beantwoorden moeten we onderscheid ma-
ken tussen de leer als zodanig en het zoveel sterkere leven.
Het allesoverheersende thema in de leer, in Keynes’ inter-
3) Onder redactie van M. Sint en H. Verbruggen, Intermedair
Bibliptheek, Amsterdam, 1982, biz. 81-100.
4) Zie hierover C. G. M. Sterks, Begrotingsnormen, proefschrift,
Groningen, 1982.
5) Van de uitgebreide literatuur over het ontstaan, de interpretatie
pretatie van het economisch proces is aardig gevat in een
van zijn karakteristiek kernachtige uitspraken die Nentjes als
en de betekenis van het structurele begrotingsbeleid noem ik hier
slechts J. Zijlstra, Moglichkeiten und Grenzen der Konjunktur-
titel koos voor zijn bijdrage aan de recente publikatie Economen over crisis 3): ,,The system is not self-adjusting”.
Daarom rekende Keynes het de overheid tot taak om door in-
budget policy in the Netherlands, De Economist, jg. 123, 1975, biz.
terventie in de kringloop het evenwicht tussen middelen en
bestedingen te handhaven. In de praktijk bleek dat niet zo gemakkelijk. Aan de vraagzijde van het economisch proces
dreigden vertragingen in het onderkennen van onevenwichtigheden, alsmede in de besluitvorming en de implementatie,
het beleid eerder procyclisch dan anticyclisch te maken.
Aan de aanbodzijde was het niet eenvoudig om te schatten
hoe de structuur van de economic, waarop het bestedingsbeleid moest aansluiten, zich op wat langere termijn zou ontwikkelen (of zou moeten ontwikkelen).
In het Angelsaksische denken over economische politick
heeft de vraagzijde lange tijd meer aandacht gekregen dan
het aanbod. Het Amerikaanse begrotingsbeleid van de jaren
vijftig en zestig, bij voorbeeld, is dan ook eerder conjunctuESB 8-9-1982
politik, Kieler Vortrage, N.F. 24, Kiel, en H. Burger, Structural
329-351. Ook aan technische details zoals de gevplgde methodiek
(nominale versus totale ruimte, bij voorbeeld) ga ik voorbij. Lief-
hebbers kunnen o.a. terecht bij J. A. Schild e.a., Begrotingsruimte
en begrotingstekort, een heruitgave van de eerste vijf rapporten van
de studiegroep begrotingsruimte, Van Gorkum, Assen, 1974 en C. G.
M. Sterks, Begrotingsnormen, op. cit.
6) Die begrotingsruimte werd gevonden door de endogene, trend-
matige toeneming van de belastmgopbrengst uit hoofde van de economische groei en de zogenaamde progressiefactor te vermeerderen
met de ruimte die ontstond uit hoofde van de absolute toeneming
van het aanvaardbare tekort bij een constant aandeel daarvan in een
groeiend nationaal inkomen. De mutatie in de verwachte opbrengst
van de niet-belastingmiddelen werd daar nog aan toegeyoegd.
Omdat deze mutatie de resultante is van een grote diversiteit van
posten die veelal geen rechtstreeks verband vertonen met de trendmatige groei werd zij op basis van de feitelijk verwachte ontwikkeling opgevoerd. Erg storend was deze inbreuk op de methodiek aanvankelijk niet, omdat de niet-belastingmiddelen, voor de explosie
van de aardgasbaten en de winsten van De Nederlandsche Bank in
latere jaren, niet veel om het lijf hadden.
961
Behalve neoklassieke zaten er van de aanvang af ook keydat middelen en bestedingen in de economie als geheel niet op
eigen kracht naar evenwicht tenderen. Althans niet naar
evenwicht bij volledige werkgelegenheid. De stabiliserende
taak van de overheid werd echter geendogeniseerd, doordat
de overheidsuitgaven G gepland, begroot en uitgevoerd
werden als functie van de structured ontwikkeling van de
besparingen en de trendmatige belastingopbrengst, terwijl
de feitelijke belastingopbrengst T de conjunctuur volgde.
De combinatie van een trendmatig uitgavenbeleid en een
Hoewel deze norm natuurlijk in de eerste plaats geinspireerd
was door een politieke visie op de gewenste economische orde
bracht zij tevens mee dat op die manier de aloude vraag in
hoeverre een stijgende belastingdruk de structuur van het
aanbod zou aantasten, kon blijven rusten. In die zin kunnen
we Zijlstra achteraf interpreteren als een ,,supply-sider”
avant la lettre. Zijlstra’s norm paste bij de opvatting dat de
vrijheid die zijn calculatiekader schiep om de begrotingsruimte aan te wenden voor belastingverlaging (lees: verlichting van de endogene verzwaring) of uitgavenverhoging,
werd begrensd door de geneigdheid van economische sub-
schommelende feitelijke belastingopbrengst leidde in de
jecten om additionele lasten af te wentelen 9).
nesiaanse elementen in deze opzet. Duidelijk werd onderkend
hoogconjunctuur tot een remmende verkrapping van het
Na een duidelijk omlijnde start raakte het structurele
begrotingstekort, en in de laagconjunctuur tot een stimu-
begrotingsbeleid van lieverlede meer en meer op drift. Van de
lerende vergroting daarvan, zonder de al genoemde vertragingen die een autonoom conjunctuurbeleid procyclisch
zouden kunnen maken. ,,Built-in stabilizers”, dus. Bovendien
voorkwam een begrotingskader waarin de endogene groei
ingecalculeerd waren het gevaar van ,,fiscal drag”, van een
aanwending van begrotingsruimte voor verlaging van belastingtarieven kwam niets terecht; de totale collectieve-lastendruk steeg van 36% in 1960 tot 55% aan het begin van de
eerste oliecrisis. Die ontwikkeling was een kwestie van onbegrip, onmacht en ongeduld, de drie o’s waardoor de economische politick altijd weer blijft boeien. Conceptueel gingen
sluipende deflatoire impuls van deze grootheden op een
gestaag expanderende economie 7). En verder stond het
werken met een structured kader het desgewenst nemen van
additionele discretionaire conjunctuurmaatregelen natuur-
er twee dingen fout. Om te beginnen werd het inzicht dat
Zijlstra’s calculatiesysteem op zich zelfgeen norm gaf voor
de bestemming van de begrotingsruimte, verward met de
gedachte dat er van een collectieve sector geen negatieve
van de belastingopbrengst en van het toelaatbare tekort al
lijk niet in de weg.
Ten slotte kreeg ook de monetaire dimensie zijn deel in
Zijlstra’s economische politick. In de eerste plaats natuurlijk
omdat de endogeen gegenereerde schommelingen in het
begrotingstekort spoorden met de te verwachten ruimte op
de kapitaalmarkt. Als alles inderdaad volgens het boekje
verliep, was daardoor een neutrale financiering van dat
tekort met lange staatsschuld mogelijk zonder dat daarbij het
impulsen op de werkgelegenheid zouden uitgaan zolang het
aanvaardbare tekort maar gerespecteerd werd door de additionele uitgaven te dekken met additionele middelen.
Haavelmo 10) napratend zagen velen alleen maar de positieve
bestedingseffecten van een ,,balanced budget multipulier”
en bekommerde men zich niet om de structuur van het aan-
bod. Dat aanbod kwam gaandeweg onder druk, door afwenteling van belasting- en premiedrukstijgingen op het
bedrijfsleven voor de voeten zou worden gelopen. Maar niet
winstinkomen, door een verminderende ondernemingszin
minder belangrijk was het inzicht dat ook van het financie-
(risico-aanvaarding) en, wellicht, ook door een verminderende werkaanvaarding 11).
ringsgedrag van de lagere overheid storende impulsen kon-
den uitgaan op het monetaire evenwicht. In een gedecentraliseerd bestel laten de kapitaaluitgaven van de lagere
overheid zich niet rechtstreeks plannen. Conceptueel is de
kapitaalbehoefte van de lagere overheid dan ook begrepen
in Sng-I ng (daarom spreken we ook niet eenvoudigweg van
het ,,spaaroverschot van de particuliere sector”). Zijlstra
completeerde zijn systeem door in de Wet kapitaaluitgaven
publiekrechtelijke lichamen bevoegdheden te verwerven voor
een straffe normering van het aandeel van de lagere overheid
in het kapitaalmarktbeslag, voor het geval dat niet zou spo-
ren met de daarvoor in de raming van Sng -I ng toegerekende
ruimte. Daarmee had de minister van Financien, als monetaire autoriteit, verantwoordelijkheid genomen voor de bijdrage van de sectoren rijk en lagere overheid aan het monetaire evenwicht, en de verantwoordelijkheid voor een even-
wichtig liquiteitsbeheer in de particuliere sector overgelaten
aan De Nederlandsche Bank.
Wat mooi allemaal. Analytisch leek de keynesiaanse revolutie te onzent ingebed in een zinvolle ,,policy mix” van neoklassieke, keynesiaanse en monetaire inzichten. Bestuurlijk
was het geheel in een ogenschijnlijk waterdicht vat gegoten
dat de toenmalige directeur van de Rijksbegroting, Drees, als
een van de grote namen achter Zijlstra, kenschetste als
a-politiek, eenvoudig, en geschikt voor meerjarenplanning 8).
Je zou bijna geloven dat het niet fout kon gaan.
7) Op dit aspect uit de impulsanalyse, die in de Nederlandse discussie
gaandeweg op de achtergrond is geraakt, werd onder meer de aandacht gevestigd door D. A. Dixon, Techniques of fiscal analysis in
the Netherlands, International Monetary Fund Staff Papers, jg. 19,
1972, biz. 615-643.
8) Zie W. Drees en F. Th. Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en
praktijk, Noordhoff, Groningen, 1968, biz. 115.
9) Zie over deze beperking van de speelruimte ook L. F. van Muiswinkel, Het trendmatige begrotingsbeleid in de jaren zeventig; lessen
voor de toekomst, ESB, 17 oktober 1979, biz. 1073-1076.
10) Zie T. Haavelmo, Multiplier effects of a balanced budget,
Econometrica, jg. 13, 1945, biz. 311-316. In dit buitengewoon fraaie
artikel legt hij uit hoe er, onder een groot aantal randvoorwaarden,
een expansieve invloed kan uitgaan van een door uitgavenstijging
gecompenseerde belastingstijging. Epigonen vergaten die randvoor-
waarden en onthielden alleen de true — zo gaat dat. Een subtiel
trekje: Haavelmo had het inderdaad over uitgavenstijgingen die
belastingstijgingen compenseerden, en niet omgekeerd. De keynesianen van die dagen waren geobsedeerd door het gevaar van ..fiscal
drag” als gevolg van een te ,,conservatief”belasting- en financieringsbeleid. Theorieen laten zich niet straffeloos uit hun context lichten.
11) Hoedt u voor mensen die weten wat er precies gebeurd is. Die
onderschatten doorgaans de gecompliceerdheid van de hier allesbehalve volledig beschreven interacties. In zijn jongste preadvies
voor de Vereniging voor de Staathuishoudkunde (De crisis van de
verzorgingsstaat, 1981) benadrukt Pen terecht dat we de verbanden
waar het om gaat niet precies kennen, en slechts in termen van ,,crea-
Nu de aanwending van de begrotingsruimte, te beginnen
tieye colligatie” kunnen beschrijven. Om een voorbeeld te geven:
duidelijk is dat de arbeidsinkomensquote steeg in de jaren zestig,
minder duidelijk is in welke verhouding dit het gevolg was van een
afwenteling van collectieve-lastendruk op het winstinkomen, van
autonome looneisen, en van de afkoop door werkgevers van andere
bij Zijlstra’s norm. In het regeerakkoord van 1959 was de
Romme-norm onderschreven, die de uitgavengroei van het
een ..profit squeeze”de investeringen beneden het gewenste groeipad
Bestedingspolitiek tot de oliecrisis
rijk wilde begrenzen tot maximaal de procentuele groei van
het nationale inkomen. Zijlstra hield zich daaraan: in de belastingdruk zou de invloed van de macro-economische pro-
gressiefactor moeten worden gecompenseerd doorautonome
verlaging van tarieven, waardoor T — trendmatig gezien —
een constant aandeel in het nationale inkomen zou houden.
962
yerlangens geuit in het arbeidsvoorwaardenoverleg. Ook niet duide-
lijk is op welk moment de van een wel erg laag punt startende aio, via
begon te drukken. Ramingen van het Haavelmo-effect zijn derhalve
ook niet echt hard te maken, al is er een consensus dat het te onzent,
mede als gevolg van de structuur van belasting- en premiedruk, nega-
tief geworden is. Zie hierover A. Knoester en J. van Sinderen, Economic policy and employment, discussienota Economische Zaken,
1982 en de literatuur in Pen, op. cit., noot 13. Op de relatie tussen
sociale zekerheid en werkgelegenheid kom ik straks nog terug.
In de tweede plaats wreekte zich dat de verstrekkingen en
van stabilisatie van overheidsuitgaven en belastingverlichting
premies uit hoofde van de sociale verzekeringen destijds
koos het kabinet voor uitgavenverhoging als voorschot op de
buiten het afwegingskader waren gebleven; eensdeels, moet
structurele begrotingsruimte. Daardoor kwamen de rendementen van twee kanten onder druk — door vraaguitval uit
het buitenland en ,,tax push” in het binnenland. De veronderstelde inverdieneffecten bleven dan ook uit 14). Ongetwij-
ik aannnemen, omdat de vlucht die ons sociale stelsel zou
nemen sterk was onderschat 12); anderdeels, ben ik bang,
vanuit de analytische misvatting dat het hier ging om een
,,eigen verantwoordelijkheid” van de sociale partners, waar
economische samenhangen die werkgevers en werknemers
feld heeft de combinatie van kostenverhoging en afzetverkrapping de nodiggeachte vernieuwing van het exportpakket
vertraagd. Daarbij kwam dat de beleidskosten van een sterk
tot op de dag van vandaag in stand trachten te houden). Het
gei’ntensiveerde sturing en regulering van het maatschappe-
aandeel van de materiele overheidsbestedingen in het nationaal produkt is sedert 1960 nagenoeg constant gebleven. Het
lijk bestel inbreuk maakten op de financiele middelen, de tijd
de overheid als zodanig buiten stond (een versluiering van
is dan ook niet aannemelijk dat daarvan een verstorende in-
en de animo om iets nieuws te ondernemen.
Ook deze ontwikkeling is weer alleen te begrijpen vanuit de
vloed is uitgegaan op de structuur van het aanbod 13). De
eerdergenoemde drie o’s. Onbegrip inzake de relatie tussen
bron van de ontsporing lag veeleer in de gedeeltelijke afwen-
conjunctuuren structuur. Onbegrip, ook voor degrenzert die
teling van de snel stijgende kosten van inkomensover-
de weerspannigheid van mensen stelt aan de maakbaarheid
drachten en verdiende inkomens in de kwartaire sector op het
van de welvaart. Onmacht om een met overheidsinterventie
winstinkomen, een ontwikkeling die zich — zoals gezegd —
als ideologic opgegroeide achterban uit te leggen dat het niet
grotendeels buiten het structurele begrotingsbeleid om af-
,,rechts” is om belastingen te verlagen en de economic flexibeler te maken ter wille van de werkgelegenheid. Ongeduld,
speelde.
De onmacht waarvan ik sprak, was echter niet alleen een
ten slotte, om lang verhoopte maatschappijhervormingen te
gevolg van het feit dat alleen de sociale voorzieningen over
de rijksbegroting liepen, en de sociale verzekeringen niet.
Ten slotte had de wetgever ook die verzekeringen zelf in het
realiseren nu er eindelijk een progressieve meerderheid leek
te zijn.
De erkenning dat het anders moest, kwam met de aan-
leven geroepen. Belangrijker was dat de overheid de sturing
kondiging van het zogenaamde 1%-beleid in de Miljoenen-
uit handen had gegeven door de uitvoeringsorganisatie van
de verzorgingsstaat te decentraliseren, en op te tuigen met
een proliferatie van adviesorganen, waarin de adviseurs zich
alras als pleitbezorgers en belangenbehartigers gingen ge-
nota 1976, dat inhield dat de gecombineerde stijging van de
belasting- en premiedruk, alsmede van de niet-belastingmiddelen (aardgasbaten!) vooralsnog beperkt zou moeten
worden tot jaarlijks rond 1% van het nationale inkomen.
Eindelijk was er een geconsolideerde norm voor de totale
drukstijging, als weerslag van het analytisch inzicht dat het
bij afwenteling niet uitmaakt of je door de kat van de belasting of de hond van de premie wordt gebeten, en als erkenning
dragen. Zo ontstond, rondom de sociale partners als de kleine
kring van ,,primaire” pressiegroepen die hun legitimatie ontlenen aan de strijd om het verdiende inkomen, een cordon
van,,secundaire” pressiegroepen, die hun gezag ontlenen aan
hun medebewind inzake het overgedragen inkomen. Een on-
doordringbaar cordon, waarin niets goed (duur) genoeg is en
de maatschappelijke vraag in sterke mate gemanipuleerd
wordt door het geprofessionaliseerde aanbod. Zulk een bestel
is nagenoeg onbeheersbaar, het endogeniseert de vraag structured, op een heel andere manier dan Keynes had bedoeld.
Kortom, pseudo-keynesianisme op grond van een slordige interpretatie van Haavelmo of een uit handen geven van de
greep op de effectieve vraag kan het keynesiaanse paradigma
niet worden aangerekend.
Ten slotte het ongeduld. De jaren zestig waren een tijd van
gisting, van roep om maatschappelijke verandering en een
12) Zie hierover de onthullende cijfers die Le Blanc, de huidige
directeur-generaal van de Rijksbegroting, presenteerde in zijn binnenkort te publiceren bijdrage aan het Voorjaarssymposium 1982
van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
13) Over de optimaliteit van het niyeau van materiele collectieve
voorzieningen en de micro-economische wisselwerking tussen de
collectieve sector en de marktsector is niet veel concreets te zeggen,
vooral door het ontbreken van harde indicatoren voor de waarde van
sterk opkomend bewustzijn van de schaduwzijden van de
groei. De politick kwam daaraan tegemoet door een bewuste
de overheidsproduktie. Zie hierover A. G. J. Haselbekke en D. J.
Wolfson, De beheersingsproblematiek van de collectieve sector,
herverdeling van inkomen en beschikkingsmacht en een
begroten, in: D. J. Wolfson (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Kluwer, Deventer, 1981, biz. 83-124. De ervaring indiceert evenwel dat juist veranderingen in niveaus en de bekostiging
daarvan afwentelingsverschijnselen oproepen. Vandaar mijn speculatie.
14) Het beleid leidde tot een stimulering van de consumptie ten koste
van de investeringen; daar is iedereen het over eens. Vele auteurs be-
sterke intensivering van de regulering van het maatschappelijk proces, steunend op een schier grenzeloos optimisme
inzake het bestuurlijk vermogen om richting te geven aan de
samenleving. Verborgen beleidskosten werden onderschat,
en voor zover ze al gezien werden, voor lief genomen. Het kon
niet op. Per saldo blijken al deze ontwikkelingen achteraf
(makkelijk, nietwaar?) te hebben bijgedragen tot een ver-
mindering van de weerstand van onze economische structuur
ESB, 2/9 april 1980, blz.411-414, en H. M. van de Kar, Beheersenen
nadrukken evenwel dat de uitgavenvergroting op zich zelf structuurverbeterend zou zijn geweest als de overheid maar meer investeringen
had gedaan. Dat begrijp ik niet. Het optimale niveau van collectieve
tegen de depressie die komen ging.
voorzieningen is moeilijk te duiden (zie noot 13), maar het is niet
aannemelijk dat de fysieke infrastructuur te kort schiet, alle klets-
Halfbakken oplossingen
schikken (meer onderwijs in informatietechnologie op scholen,
graag, en minder overproduktie in de gezondheidszorg). En zelfs als
praat van wegenbouwlobby’s ten spijt. Ook onze ,,human capital”-
voqrziening is overvloedig, al valt daarbinnen nog wel wat te herwe de sociale woningbouw tot de investeringen willen rekenen
kenmerkt door een halfbakken bestedingsplitiek. Halfbak-
(onzin, huizen hebben geen capaciteitsaspect), moeten we erkennen
dat het niveau daarvan in de jaren zeventig al structured te hoog lag,
ken, omdat consistentie met de aanbodzijde nu wel geheel
verloren is gegaan, zowel in analytische als in bestuurlijke zin.
zoals oud-minister Van Dam met bewonderenswaardige openhartigheid heeft uiteengezet voor de Bouwbonden FNV.
Ik hoop niet dat de bedoelde auteurs eigenljk hadden willen zeggen
De periode vanaf de eerste oliecrisis tot heden wordt ge-
De eerste oliecrisis bracht een koopkrachtverschuiving mee
dat de overheid meer ,,in zaken” had moeten gaan. (Economische
van energie-importerende naar energie-exporterende landen
ten belope van ongeveer 1 procent van de wereldproduktie
(,,world GDP”). De OESO en het IMF zagen het dreigende
Zaken in drop of in video-apparatuur, dat zie ik niet zitten.) Wat dan,
meer yermogensoverdrachten? Maar daar doen we al zoveel aan.
(Slordig, overigens, om dat investeringen te noemen.) Als we, met de
deflatoire gat en deden een beroep op de overschotlanden om
hun bestedingen aan te passen. Nederland bewilligde, als
tot 4 a 5% van het bruto nationaal produkt (een niet geheel onzinnige
correctie, waar we het VNO, de ,,supply-siders” en de monetaristen
eerste en enige OESO-land. Op zich was een bestedingsver-
ruiming onder die omstandigheden verantwoord, ja zelfs
kunnen worden ingezet om de weerslag van de ,,rendementsuitval”
op het investeringsklimaat te bufferen ten behoeve van een meer
aangewezen. De gekozen vorm was dat echter niet. In plaats
structureel evenwichtige ontwikkeling van middelen en bestedingen.
ESB 8-9-1982
OESO, het financieringstekort daarvoor corrigeren loopt het terug
erg weinig over horen). Mijn redenering is dat belastingverlaging had
963
van de bestuurlijk-politieke noodzaak om het totaal van collectieve aanspraken in samenhang af te wegen. Het bleef
evenwel bij een taakstelling.
In haar zesde rapport, gevoegd bij Bestek ’81, bepleitte de
Studiegroep Begrotingsruimte afzonderlijke normen voor de
rijksbegroting en de sociale verzekering, omdat ,,ten behoeve
dat de categoriale inkomensverdeling te weinig rendement
biedt voor continui’teit en te weinig risicopremie voor ver-
nieuwing. Over dat macro-economische prikkelverhaal bestaat brede consensus. De relatieve stijging van de arbeids-
kosten leidde tot uitstoot en discontinui’teit in de arbeidsvraag.
van een zorgvuldige voorbereiding van de rijksbegroting
Het geijkte prikkelverhaal in de huidige discussie concen-
voorkomen (moet) worden dat op grond van herzieningen in
treert zich echter op de /wicro-economische beloningsvoeten.
de premiedrukramingen, die tot in een zeer laat stadium
plaatsvinden, het uitgavenbeleid van het rijk steeds moet
Het staat of valt met de empirische vraag of (primaire) inkomensnivellering, hoge sociale uitkeringen (of liever, ,,a
worden aangepast” 15). Deze op zich zelf juiste constatering
nam evenwel opnieuw de druk van de ketel om te komen tot
high marginal benefit reduction rate”) en hoge marginale belastingtarieven het arbeidsaanbod frustreren. Daarover bestaat empirisch minder zekerheid dan aan de bittertafel wordt
institutionele hervormingen die een consequenter beheer van
de nationale ruimte mogelijk maken. Bij voorbeeld door een
aangenomen. Een recent Amerikaans onderzoeksoverzicht
structurele uitgavenlijn voor de rijksuitgaven te combineren
met een structurele premiedruk voor de sociale zekerheid,
geeft enige voorzichtige ondersteuning aan deze hypothese 19), maarja,dat is Amerika, met een van origine veel flexi-
gekoppeld aan een limitatieve budgettering van structurele
beler arbeidsmarkt, en dat zijn metingen bij een gemiddeld
aanspraken (gezondheidszorg). De financiering van conjuncturele schommelingen in aanspraken geschiedt in deze gedachtengang door op- en ontpotting van reserves. Niets van
veel lager werkloosheidspercentage.
dit alles bij de Studiegroep. Nu wederom — evenmin als bij de
tage, maar 66k dat mensen met een minder grote voorkeur
voor vrije tijd alles in het werk zullen stellen om aan het
werk te komen. Dat vergeten de prikkelpraters, en toch wordt
dit inzicht juist bevestigd door een groeiend bestand van
1%-operatie — geen effectieve maatregelen werden getroffen
om ex ante taakstellingen inzake het beslag van de collectieve
sector ook ex post te waarborgen, bleef men de facto berusten
in een sluitpostfunctie voor de al verzwakte marktsector.
Het volgt weliswaar uit de prijstheorie dat de marginale
aanbieders het eerst wegvallen bij een hoog uitkeringspercen-
met het feitelijk begrotingstekort als richtsnoer (naar intentie
meer ,,stop” dan ,,go”), en met dagnoteringen over de toestand van ‘s rijks financier! als bezwerende formule. Omdat
mensen die zeer intensief solliciteren zonder aan het werk te
komen.
Conclusie: uit theoretische inzichten volgt wel dat de arbeidskosten als zodanig omlaag moeten, maar of je het arbeidsaanbod moet prikkelen zolang er geen voldoende vraag
het tekort harder oploopt dan de minister kan bezuinigen
in zicht is, blijft onhelder. Wie de arbeidsmarkt nu al flexi-
wordt er, de facto, een stimuleringsbeleid tegen wil en dank
gevoerd. Dat is niet halfbakken, dat is halfgaar.
beler wil maken heeft ook de optie van een volumebeleid (verscherping van de criteria voor ,,passend werk”, korting op
Aanbodeconomie en zwarte kunst
,,aanbodeconomie”, maar ook veel ideologic. Laten we economic en zwarte kunst vooral uit elkaar blijven houden.
Alras werd overgestapt op een speculatief ,,stop-go”-beleid
uitkering bij werkweigering e.d.) 20). Er zit veel waars in de
De onmacht — ook in andere landen, dat dient erbij
gezegd — om greep op de recessie te krijgen riep natuurlijk
een reactie op, en die is dan ook verschenen in de vorm van de
z.g. aanbodeconomie. Ten dele is dat danig versneden oude
wijn in nieuwe zakken, ten dele ook niet meer dan borrelpraat
en ,,conservatisme in een gladde verpakking” 16). Laten we
met de wijn beginnen. Paradigmatisch is het nogal een ratjetoe. In hun visie op macro-economische samenhangen bestrijken de ,,supply-siders” het hele spectrum van neo-
klassieken, keynesianen en monetaristen, zo heeft Mueller
onlangs uiteengezet in een fascinerend relaas over de achtergronden van de huidige economische politiek in de Verenigde
Staten 17). Ze zijn er dus niet allemaal even zeker van dat het
Herstelplannen
Naast de lange golf in het paradigmatische denken is er
een korte conjunctuur in de waan van de dag: we maken
elkaar gek met steeds weer nieuwe plannen, plannetjes en
varianten op varianten. Voor wie door de bomen het bos niet
meer ziet wil ik, wat schematiserend en commentarierend, al
dat moois zien te herleiden op de ,,families” van denkbeelden waar ik het hiervoor over had. Dan resulteren, als belangrijkste stromingen: 1. de voornamelijk statische neo-
klassieke aanpak van de Commissie-Wagner; 2. de dyna-
economisch stelsel als geheel naar evenwicht tendeert, of dat
voorraadgrootheden belangrijker zijn dan stroomgroot-
heden. Van een nieuwe ,,school”kan — nog — nauwelijks gesproken worden. Het klinkt meer als een medley van evergreens uit de overgeleverde theorie. Toch is er een bindend
element in de overtuiging (,,belief”, zie boven) dat veranderingen in relatieve prijzen een onmisbaar element (zouden
moeten) vormen in het aanpassingsproces.
Echte aanbodeconomen vinden hun inspiratie eerder bij
Walras dan bij Keynes, hoewel ze — gelukkig — niet allemaal
de ogen sluiten voor wat de laatste te zeggen had. Hun ver-
15) Uitvoeriger hierover mijn besprekingen van de 1%-operatie en
van Bestek 87 in ESB van 27 oktober 1976, biz. 1050-1055 en 12 juli
1978, biz. 699-703.
16) Aldus Van Duijn, die in een interessant overzicht van wat er in
deze nieuwe cultus al zo te koop is terecht wijst op de sterk
ideologische inspiratie van vele ,,supply-siders”. Zie J. J. van Duijn,
Supply-side economics: het antwoord op de crisis?, in: Economen
over crisis, op. cit., biz. 263-276.Zie ook zijn Ontstaan en opkomst
van de ,,supply side economics”, ESB, 7 juli 1982, biz. 672-678.
17) J. Mueller, Supply-side economics: a case study in the making of
American economic policy, te verschijnen in de binnenkort te publi-
trouwen in de ordenende kracht van relatieve prijzen als
ceren handelingen van het op 7 en 8 mei gehouden SER-USICA-
reflectie van schaarsteverhoudingen doet ze ijveren voor
symposium.
18) Zie D. J. Wolfspn, De wereld waarin wij leven, Beleiden Maatschappij, maart-april 1980, biz. 75-86, en idem Continulteitsvoorwaarden voor de verzorgingsstaat, in: Overlevingskansen van de
flexibilisering (het is al een woord, ja) en tegen regulering,
collectivisering, nivellering en hoge marginale belastingtarieven als prijsvervormende krachten. Voorde intellectuele
variant leze men wat Stevers of Heertje daar al zo’n jaar of
tien over zeggen.
Het pleidooi tegen regulering en collectivisering is het
meest vernieuwend. Het kan worden ingepast in nieuwe ontwikkelingen in het denken over de maakbaarheid van de wel-
vaart en het falen van het bureaucratisch proces 18). Het verhaal over de nivellering en de marginale tarieven is evenwel
wat sleets, en niet van ideologische smetten vrij. Duidelijk is
964
verzorgingsstaat. Preadviezen van de Vereniging voor Staathuis-
houdkunde, Stenfert Kroese, Leiden, 1981, i.h.b. biz. 18-22. Zie ook
de column van J. J. M. Ritzen over ,,Ontraden” in ESB, 9 juni 1982,
biz. 579.
19) Zie S. Danzigere.a., How income transfer programs affect work,
savings and income distribution: a critical review of the literature,
The Journal of Economic Literature, jg. 19, 1981, biz. 975-1028.
20) Zie D. J. Wolfson, De politieke context van het beheersingsvraagstuk in de sociale zekerheid, Sociaal Maandblad Arbeid, jg. 34,
1979, biz. 754-762, herdrukt in: G. J. M. Veldkamp (red.), De economie en het sociale zekerheidsbeleid, Kluwer, Deventer, 1980.
]
mische, eveneens in hoofdzaak neoklassieke benadering van
het plan-Schouten, en 3. de visie van de monetaristen.
De keynesiaanse familie komt niet zo duidelijk aan bod, op
het ogenblik, al zal ze zich wel enigermate kunnen herkennen
opbrengst van de loonbelasting wordt minder per contribuabele, maar er komen meer contribuabelen, en ook met de
winstbelastingen gaat het beter. Nu de vraagzijde. Om de par-
in het plan-Schouten, want hoewel Schouten voor zijn
ticuliere consumptie op peil te houden zal hier belastingverlaging noodzakelijk zijn, voor zover exportvergroting de
analyse een in hoofdzaak neoklassiek model hanteert zullen
door matiging verkrapte bestedingen onvoldoende compen-
de keynesianen, bij een juiste toepassing van hun paradigma,
seert. De mate van fiscale tegemoetkoming is tevens mede
bepalend voor de primaire matigingsbereidheid. (Over de institutionele vormgeving van het te voeren arbeidsvoorwaar-
vergelijkbare uitkomsten kunnen verwachten.
Voor de inhoud van de rapporten van de commissiesWagner I en H2\) verwijs ik naar de bondige samenvatting
van Van der Geest in ESB van 14 juli. De rapporten kenmerken zich door pragmatisme, er wordt zonder veel omhaal
uitgelegd wat er zou moeten gebeuren, volgens het ijzersterkte adagium ,,be reasonable, do it my way”. Toch is er een
lijn te ontdekken in al die nuttige wenken: de nadruk valt
denbeleid — vrij, begeleid of geleid — laat het plan als zodanig zich overigens niet uit.) Per saldo zal het begrotingstekort
wat minder snel dalen dan in de oorspronkelijke regeringsplannen was voorzien; hoeveel dat scheelt weet geen mens
met zekerheid, vanwege de onvoorspelbaarheid van de vertragingen. Einde verhaal.
steeds weer op structuurverbetering en flexibiliteit; hier is de
Wat moeten we hiervan denken? Veel goeds, omdat het de
Schumpeteriaanse variant van de aanbodeconomie aan het
woord. Al met al formuleren deze rapporten een aantal nood-
aanbodzijde en de vraagzijde van de economic simultaan
in beschouwing neemt. Natuurlijk valt er op af te dingen.
zakelijke voorwaarden voor herstel, dat zal duidelijk zijn na
alles wat ik hiervoor over het verwaarlozen van de aanbod-
Economen kunnen ontkennen dat er vraaguitval dreigt
(dom, in 1981 daalde de particuliere consumptie in de EG
zijde heb gezegd. Op een tweetal belangrijke punten is het
nergens zo snel als in Nederland, zie CEP 1982, biz. 27).
betoog echter zwak, om niet te zeggen ongeloofwaardig.
In de eerste plaats het loonbeleid. Het pleidooi voor vrije
loonvorming overtrekt het neoklassieke geloof in de evenwichtstenderende werking van het marktmechanisme. Ik zeg
(dom, zie de jongste cijfers van het CPB; het loopt harder
niet dat het onmogelijk is dat vrij overleg zal leiden tot ren-
dementsherstel, en dat dan nog zonder voor de vakbeweging
onaanvaardbare offers van uitkeringstrekkers. Niets is onmogelijk, dat maakt economic zo moeilijk. Maar het is wel
volstrekt ongeloofwaardig, in het licht van de geschiedenis
van het arbeidsvoorwaardenoverleg. Flexibilisering en ren-
dementsherstel zijn alleen te combineren in een begeleide
loonpolitiek voor de duur van de herstelperiode, zoals ik die
elders nader heb uitgewerkt 22). Als het structured evenwicht hersteld is, kunnen we verder zien.
Zwak is het pleidooi voor een ,,beleidsmatige” koppeling.
Zolang er niet meer werk is kan het niet geloofwaardig on-
Ze kunnen ook twijfelen of de export wel aan zal trekken
dan venvacht, na twee jaar nominale matiging). Het is dom
om aan zulke duidelijke aanwijzingen voorbij te gaan.
Ze kunnen ook aannemen dat alle reservecapaciteit in de
exportindustrie al verdwenen is, als gevolg van kapitaalvernietiging. Dat lijkt een overdreven veronderstelling.
Verder kunnen ze vals spelen, door te zeggen dat het weer zo’n
halfbakken oplossing is, steunend op vraagstimulering. Dat is
een verkeerde indruk. Voor zover het plan-Schouten aan
bestedingspolitiek doet, wil het de vraag als zodanig niet
stimuleren, doch de door het aanbodbeleid opgeroepen
vraagt«/va/ compenseren. Dat is de juiste interpretatie van
zowel Keynes als de klassieken in de huidige verhoudingen.
Daarom is het plan ook aantrekkelijk voor de neo-keyne-
derbouwd worden met een prikkelverhaal, en voor zover het
sianen onder ons. Hiermee wil overigens niet gezegd zijn dat
ergeen dringende behoefte zou zijn aan een veel verder gaan-
om kostenverlaging gaat kan de invulling van de matiging in
de, actieve vraagstimulerende bestedingspolitiek, maar dan
redelijkheid beter worden overgelaten aan de vakbeweging,
op Europees niveau, ten einde een weglekken van impulsen
te voorkomen. Op eigen kracht moeten we daar echter niet
die het per slot allemaal moet opbrengen. Nu dient het slechts
tot een nodeloze verscherping van de politieke tegenstellin-
gen. Dat is dom. De enorme energie die te rechterzijde van het
politieke spectrum wordt gestoken in de prestigeslag om de
ontkoppeling, zal wellicht een kortstondig resultaat kunnen
boeken als er een centrum-rechts kabinet komt. Maar zodra
links weer aan de bak komt, zal het een daad willen stellen
door de zaken terug te draaien. Economisch herstel vraagt
meer aan beginnen 24).
Toch zijn er ook legitieme vraagtekens te zetten bij het
plan-Schouten. Omdat niemand weet van welke elasticiteiten we mogen uitgaan is het specificeren van Schoutens
model een hachelijke onderneming. Zelf praat hij in nogal
een bestendig beleid, en wie bestendigheid nastreeft, moet
geen martelaren maken, zeker niet van uitkeringstrekkers.
Het zou wel consistent zijn om de uitkeringen bij een gedifferentieerde inkomensontwikkeling te koppelen aan de ver-
21) Adviescommissie inzake het industriebeleid (Wagner I), Een
nieuw industrieel elan (juni 1981); Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid (Wagner II), Verslag van werkzaam-
diende inkomens in de categoric met de laagste produktivi-
heden, januari-juni 1982.
22) Beknopt in A. G. J. Haselbekke en D. J. Wolfson, Nederland en
teitsgroei (de ambtenaren). Maar dan zijn we weer terug bij
de jaren tachtig, Maandschrift Economic, jg. 45, 1981, biz. 459-474,
mijn al genoemde pleidooi voor een begeleide loonpolitiek.
Het plan-Schouten, zoals dat thans in de SER in discussie is, gaat uit van een meerjarige combinatie van loonmatiging en belastingverlaging in verschillende varianten. Daarmee zijn, op papier, fraaie resultaten te bereiken in termen
van rendementsherstel en werkgelegenheid 23). Het plan
deling haar eyenwicht niet op eigen kracht kan vinden. Daarom dient
gaat uit van een krachtige kostenmatiging aan de aanbod-
den naar de produktiviteitsontwikkeling in (grpepen van) bedrijfs-
zijde. Dat leidt onmiddellijk — let wel, zonder vertraging —
tot een verminderde groei van de werkloosheid omdat het
aantal faillissementen afneemt (minder uitstoot). Met enige
vertraging neemt de export toe, en dat schept nieuw werk,
evenals het herstel van rendementsverwachtingen. Op zich
zelf leidt dit alles tot een vermindering van de groei van het
financieringstekort — rechtstreeks doordat ook de niveaus
van salarissen en uitkeringen ten laste van de collectieve sector dalen, indirect doordat de volumecomponent in de sociale
zekerheid en in de bedrijvensteun terug kan lopen. Wat er —
uit hoofde van de loonmatiging als zodanig — met de belastingopbrengst gaat gebeuren is niet zonder meer duidelijk: de
ESB 8-9-1982
uitgebreid in mijn Arbeidsvoorwaarden en de collectieve sector
(gastcollege Universiteit van Amsterdam), in: M. Brouwer en M. J.
Ellman, De collectieve sector in de krisis, nog te verschijnen. De
grondgedachte van mijn voorstel is dat de categoriale inkomensyerde loonvorming zich af te spelen binnen met marktconforme sancties
ondersteunde produktiviteitsrichtlijnen die, ter wille van een flexibilisering van de arbeidsmarkt, gedifferentieerd zouden moeten wortakken. Binnen een dergelijke macro-economische gebondenheid
zou het arbeidsvoorwaardenoverleg per bedrijf geheel vrijgelaten
kunnen worden.
23) Aldus de discussie in de media. De SER-cijfers zijn nog niet
publikabel. Naar verwacht zal de eindversie van het desbetreffende
Advies inzake het sociaal-economische beleid op middellange termijn 1982-1985 dit najaar worden vastgesteld.
24) Zie hierover R. Delorme e.a., Public expenditure and employment. Expert Group Report, Brussel (Europese Gemeenschap), 1 juli
1982. Anders dan bij Schouten wordt in dit rapport in eerste instantie
keynesiaans geredeneerd. Dat kan, op Europese schaal, bij een zo
grote binnenhandel en een zo groot gewicht in de wereldhandel.
Overigens volgen de aanbeyelingen in grote lijnen dezelfde redenering die ik hier bepleit: er is compensatie nodig voor vraaguitval,
aangevuld met maatregelen in de sfeer van het aanbod.
965
neoklassieke termen over de reactiesnelheden aan de aanbodzijde. Maar zijn felste critici, de monetaristen, doen dat
ook. Niemand weet het precies, de econometric kan ons na
alle trendbreuken niet meer helpen, we zijn op ons microeconomische inzicht aangewezen. Conceptueel is het belangrijkste verschil tussen Schouten c.s. en de monetaristen gelegen in de visie op de gevoeligheid van de rentevoet voor de
omvang van het begrotingstekort. De monetaristen gaan uit
Ten slotte de koers van de gulden en de kapitaalmarktruimte. Natuurlijk apprecieert de gulden, ceteris paribus, als
de kosten worden gematigd en de externe positie verbetert.
Het plan-Schouten stelt daar evenwel een beheerste reflatie
tegenover, waardoor de opwaartse druk op de gulden wordt
gemitigeerd. Voor het overige kan De Nederlandsche Bank
daar iets aan doen, bij voorbeeld door een (onmiddellijk
terugdraaibare) beinvloeding van het buitenlands actief van
van een sterk verband tussen deze twee grootheden. Schouten
de handelsbanken. Dat er nu niet geinvesteerd zou worden
c.s. zien de rente veeleer bepaald door internationale renteontwikkeling en de verwachtingen t.a.v. de koers van de
als gevolg van krapte op de kapitaalmarkt, is niet aanneme-
gulden.
Behalve door de renteontwikkeling wordt de visie van de
monetaristen beheerst door bezorgdheid om de liquiditeitsontwikkeling als zodanig en de ruimte (,,credit availibility”)
import) in de herstelfase scherp gaat toenemen kunnen we het
buitenlandse actief repatrieren en het fiscale beleid bijstellen.
Het kan allemaal — als we willen, daar gaat het om.
Pro memorie moet ik in dit verband nog de optie van de
voor investeringen. Vanuit die optiek geven zij eerste priori-
arbeidstijdverkorting noemen. Sociaal-politiek is zij van het
teit aan het terugdringen van het financieringstekort, door
grootste belang, als weg naar een eerlijke verdeling van het
middel van ombuigingen — sicher ist sicher. Als aanvullen-
bestaande werk, om een aantal buitengesloten mensen weer
de argumentatie wordt wel aangevoerd dat loonmatiging
zonder fiscale compensatie alleen maar tot appreciatie van
een kans te geven op de arbeidsmarkt, om het aanpassingsproces te bekorten en om het ontstaan van een ,,verloren
de gulden zou leiden. Ik betwijfel of we de politieke en
generatie” te voorkomen. Maar in de vorm waarin de plan-
bestuurlijke vrijheidsgrenzen hebben om onze problemen
lijk. Als de vraag naar investeringsgoederen (voornamelijk
seringsbeleid) op te lossen. Maar dan nog rijst de vraag welke
nen op het ogenblik ter discussie staan (zonder bedrijfstijdverlenging) streven zij naar accommodatie, niet naar herstel.
Als zodanig zijn zij volstrekt honorabel, maar horen ze niet
invulling we ons daarbij moeten voorstellen: alleen een
in dit artikel thuis. Plannen voor herverdeling van arbeid
verregaande ontkoppeling? Dan blijft de macro-economische problematiek in eerste instantie beperkt tot een
particuliere-bestedingsterugval. Of ook een vermindering
van subsidies en overheidsconsumptie? Dat kost al meteen
banen, nog afgezien van de terugslag op de particuliere bestedingen. De mate waarin de consumptieve-bestedings-
laten zich aan ieder gewenst herstelscenario toevoegen, als
de bereidheid er is om ze op hun sociaal-politieke waarden
enkel en alleen door ombuigingen (en aanvullend flexibili-
te schatten. Alweer die bereidheid.
Het vergeten paradigma
terugval wordt gecompenseerd door een opleving. van de
particuliere investeringsbedrijvigheid hangt in de monetaristische visie af van de rentegevoeligheid van het systeem.
Aanbod is belangrijk, vraag ook, en geld speelt een rol
(,,money matters”). Dat is allemaal waar, en die inzichten
Als de rente inderdaad sterk zou reageren op het begrotingstekort, en de particuliere bedrijvigheid weer sterk op de rente,
dan komt het plan-Schouten in gevaar. Een zo sterke rentegevoeligheid geldt wellicht voor een relatief ,,gesloten” economie als die van de Verenigde Staten, waar dat soort
ideeen ook vandaan komt, maar niet voor onze verhoudingen.
Wat kunnen we verder nog zeggen over het interne en
externe monetaire evenwicht? Het begrotingstekort loopt op
en de inflatie terug. Heel onbehoorlijk, dat samengaan.
Het blijkt wel dat de inflatie te onzent, in de huidige conjunctuurfase, ,,cost-push” bepaald is (en daar wil Schouten wat
aan doen). Er is wel een probleem met de rente/osf, zoal niet
met de rentevoet als zodanig dan toch in ieder geval met de
groei van de staatsschuld die voortvloeit uit de voortdurend
hoge tekorten. Dat laatste probleem wordt inderdaad onderschat, en de mogelijkheid om via tekortverlaging wat ,,terug
te verdienen” wordt onderschat 25). Er is 66k een echt probleem met de beheersing van de overheidsuitgaven en de uitstraling daarvan op het vertrouwen in binnen-en buitenland.
Als het plan-Schouten alleen maar zou worden gezien als
een zwaktebod omdat we de uitgaven niet kunnen terugbrengen, dan gaan we de mist in. Daarom is het planSchouten alleen niet genoeg. Er zijn aanvullende ombuigingen nodig om te voorkomen dat het tekort aanvankelijk (als
gevolg van vertragingen in het aanpassingsproces) nog verder
oploopt. Dat kunnen we niet hebben. Materieel misschien
nog wel — zolang we menen de toekomst te mogen verhypothekeren — maar psychologisch niet. Want in de binnenlandse politiek zal ieder scenario dat binnen een beheerst
reflatiebeleid ruimte laat voor enig oplopen van het financieringstekort, worden misbruikt om structurele ombuigingen uit te stellen ,,omdat de economen zeggen dat het tekort
nog wel iets mag stijgen”. Dat was de bedoeling niet. En in
zijn buitenlandse uitstraling zal een dergelijke gang van zaken
— terecht — worden gemterpreteerd als onmacht om orde
op zaken te stellen. Daarom behoeft het plan-Schouten aanvullende ombuigingen — niet omdat de innerlijke consistentie niet zou deugen, maar omdat het in een boze wereld moet
functioneren.
sluiten elkaar geenszins uit. Maar wat serieuze economen
966
nogal eens vergeten is dat ook instituties belangrijk zijn, ja
soms zelfs doorslaggevend voor de loop van het proces. Tussen de regels door heb ik daar in het voorgaande al aandacht
voor gevraagd. Ik wil de betekenis van institutionele aspecten
voor het herstel van onze economie nu wat meer expliciteren.
Met de opkomst van de modellenbouw is de institutionele
economie wat in diskrediet geraakt, de beoefening ervan
wordt versimpelend geassocieerd met het verzamelen van bestuurlijke wetenswaardigheden, iets voor de minder begaafden onder ons.
Als ik wil pleiten voor institutionele economie als vergeten
paradigma, dan moet ik dit dus anders noemen: de gedrags-
theorie van de collectieve besluitvorming — dat klinkt al
beter. Het gaat hierbij om ,,The economic study of nonmarket decisionmaking” 26), om de vraag hoe het eigenbelang als centrale gedragshypothese van de economie nieuw
licht werpt op de gang van zaken als individuen gaan samenwerken om voor gezamenlijke rekening aanspraken te verwerven op de nationale koek. Dat samenwerken blijkt dan te
tenderen naar samenspannen, omdat de markt, die macht
idealiter atomiseert, is uitgeschakeld en betalingsdwang het
beslag honoreert. Voor macht die de aanbieders van beleid
daarmee in handen krijgen is nog geen effectief tegenwicht
gevonden — coalitiegedrag en ..prisoners’dilemma’s”spelen
machtsvorming veeleer in de kaart. Traditionele interpretaties van het democratiemodel als benadering van het markt-
model, zoals die van Arrow, Downs, Van den Doel en zovele
anderen, gaan voorbij aan de machtselementen in de in wezen
oligopolistische aanbodstructuur die het politieke bedrijf
kenmerkt 27).
25) Zie de berekeningen in Haselbekke en Wolfson, Nederland en de
jaren tachtig, art. cit., noot 22.
26) D. C. Mueller, Public choice, University Press, Cambridge,
.1979, biz. 1.
27) Zie A. P. J. Planken, De onvolkomen theorie van de collectieve
besluitvorming, in: D. J. Wolfson (red.), op. cit., biz. 39-66.
Op een dergelijk inzicht kan men verschillend reageren.
Een radicale reactie is de keuze van neo-conservatieven voor
een ,,mininal state” in een nog net niet anarchistische samen-
leving 28). Los van de vraag of zo’n utopie realiseerbaar is,
..policy-mix” waarmee we de werkloosheid te lijf gaan.
Succes lijkt alleen haalbaar als-we het eens kunnen worden
over de grote lijnen van een meerjarige structurele programmering van de nationale ruimte. Dat vraagt in de eerste plaats
gaat die keuze voorbij aan de argumentatie waarmee de ver-
om herstel van het structurele begrotingsbeleid, en aanvulling
zorgingsstaat is opgebouwd, als correctie op de beschikkings-
daarvan tot een totaalbeleid waarin ook de structurele programmering van de sociale zekerheid zijn plaats krijgt, zoals
hierboven omschreven. Alleen langs die weg kunnen we de
onvermijdelijke gevaren van een ,,open eind”-financiering
van wettelijk vastgelegde aanspraken op overdrachtsinkomens tijdig signaleren en een adequaat beheersingsbeleid ontwikkelen 29). Het logisch complement van deze programmering is een nieuw systeem van begeleide loonvorming dat de
macht die uit het marktmechanisme voortvloeit. Een andere
keuze is dan ook om het kind niet met het badwater weg te
gooien, en de analyse van de wijze waarop onze institutionele
structuur het beoogde beleid wellicht in de weg staat, met
kracht ter hand te nemen. Dat vraagt om inzicht in de wijze
waarop belangen zich in ons bestel genesteld hebben, en om
een bewuste keuze wie we in onze economische politiek willen
trotseren, en voor wie we opzij gaan. Wanneer we, bij voor-
beeld, menen dat werkgevers en werknemers als ,,primaire
pressiegroepen” de volledige vrijheid moeten hebben om nun
arbeidsmarkt kan flexibiliseren zonder de rendementen, het
overheidstekort of de secundaire inkomens tot sluitpost
te maken.
eigen arbeidsvoorwaardenbeleid vast te stellen, dan vereist
Tegen deze achtergrond lijkt het plan-Schouten mij het
dat de aanvaarding van een sluitpostrol voor de verzorgings-
beste uitgangspunt voor economisch herstel. Het dient even-
staat, en het terugdringen van ,,secundaire pressiegroepen”.
wel aangevuld te worden met additionele financiele en institutionele zekerheden, om de risico’s met betrekking tot de
Dan kunnen we al die honderden adviesorganen wel naar
huis sturen, want dan maken werkgevers en werknemers in
feite de dienst uit bij de verdeling van de nationale ruimte, en
dan hebben we geen ,,adviseurs” meer nodig. Denkt de commissie-Wagner werkelijk dat de secundaire pressiegroepen
zich hun plaats zullen laten wijzen? Of heeft zij — pleitend
voor haar goede zaak — de maatschappelijke werkelijkheid
even over het hoofd gezien?
Toenemend non-interventiegedrag leidt ertoe dat keuzen
veronderstelde reactiesnelheden te compenseren. Het komt
niet in de plaats van de noodzaak om gerichte maatregelen
te nemen voor de verbetering van de economische structuur,
en het ontslaat ons niet van de noodzaak om de overheids-
uitgaven weer beheersbaar te maken. De tekortbewaking zal
echter opnieuw een structured karakter moeten krijgen,
anders blijft het symptoombestrijding.
Ten slotte gebiedt de maatschappelijke werkelijkheid te
en consequenties in de economische politiek zoveel mogelijk
verdoezeld worden. Daarbij moeten systemen die keuzen wil-
erkennen dat het plan-Schouten waarschijnlijk aanvulling
len expliciteren — zoals het structurele begrotingsbeleid en
dergelijke accommodatie doet concessies aan een potentieel
een operationele, afdwingbare en geconsolideerde norm van
de collectieve-lastendruk — het ontgelden. Economisch herstel vraagt niet alleen om ideeen over economische samenhangen, maar ook om het besef dat niet alle instrumenten
even gemakkelijk inzetbaar zijn, en dat de tenuitvoerlegging
van welke scenario dan ook vraagt om het zorgvuldigenstap
herstel op het hoogst denkbare groeipad, maar brengt volledige werkgelegenheid op een wat lager materieel welvaartspeil dichterbij. Het belang hiervan is dezer dagen nog gedocumenteerd in Sociaalen Cultureel Rapport 1982 van het SCP.
voor stap in kaart brengen van een beslissingenpad. Wat ik
hiermee wil aangeven is dat we wel herstelplannen kunnen
maken — paradigmatisch fraai doordachte plannen, ongetwijfeld — maar dat gelijk hebben nog iets anders is dan gelijk
krijgen. De moderne institutionele economic — het inzicht in
economisch groepsgedrag — is een onmisbaar onderdeel van
alle plannenmakerij. Niet om op voorhand blokkerende
grenzen te stellen aan ,,het haalbare”, maar juist ook om, met
oog voor de voetangels en klemmen in de maatschappelijke
omgeving, begaanbare wegen te banen naar economisch her-
stel. Oorlogen worden niet in de zandbak gewonnen; generaals moeten hun troepen ook in de hand hebben.
zal behoeven met vormen van arbeidstijdverkorting. Een
Het is bovendien waarschijnlijk een noodzakelijke voor-
waarde voor economisch herstel, want hoop doet leven. Als
die hoop te lang op de proef wordt gesteld wreekt zich dat in
ongeduld, en dan komt de zo noodzakelijke bereidheid om
offers te brengen in gevaar. Oog voor dit soort maatschappelijke aspecten is essentieel in het vinden van een brede con-
sensus als onontbeerlijke grondslag voor een meerjarig beleid. Dat geldt ook voor de evaluatie van andere ideeen die
het sociaal-economische incasseringsvermogen van de sociaal minder sterke groepen wat willen ontzien. Ongenuan-
ceerd verzet tegen een meer gericht werkgelegenheidsbeleid is
roekeloos, zolang een belangrijk deel van de samenleving
daar onwil in ziet. En ik waarschuwde al tegen insisteren op
ontkoppeling omwille van de ontkoppeling. Economisch
herstel is geen machtsspel en nog veel minder een econo-
misch-technisch gezelschapsspel. Daarom waren de woordSlot
Meerjarigheid, rechtstreekse programmering van de voor-
naamste economische variabelen — niet van het begrotingstekort als saldogrootheid — en institutionele vernieuwing
om die programmering tot meer dan een wassen neus te
maken. Dat zijn de voornaamste ingredienten van een werkbaar herstelplan. We moeten eens en voor al af van de ,,korte
conjunctuur” in beleidsvoornemens, en van de dagnoteringen die onrust zaaien in het beleid. Bestendigheid is nog
belangrijker dan de keuze van de optimale paradigmatische
spelingen in de aanhef van dit stuk ook wat misplaatst. Het
gaat om meer dan dat. Het gaat erom te onderkennen dat het
inzicht dat de staat niet alles vermag, ook en vooral opgaat
wanneer er omgebogen moet worden. Dat blijkt moeilijk, het
kost tijd, en bovenal het vinden van een begaanbare weg door
mijnenvelden van eigenbelang en politieke gevoeligheden.
De weg is lang, en alleen voetje voor voetje begaanbaar.
Economisch herstel is een maatschappelijk proces.
D. J. Wolfson
28) Zie b.v. R. Nozick, Anarchy, state and Utopia, Blackwell,
Oxford, 1974.
29) Zie hiervoor ook A. G. J. Haselbekke, Frustrerende normen,
ESB, 26 mei 1982 en zijn discussie met N. P. Mol in ESB, 21 juli 1982,
alsmede de bijdragen van W. Drees en G. Zalm in het zojuist verschenen themanummer Begrotingsprocedure van Beleidsanalyse, jg. 11,
1982, nr. 2. Het artikel van Zalm geeft een onthullend beeld van de huidige onmacht van het Ministerie van Financier!. Het geeft een uitstekende analyse van alles wat er fout is gegaan, gevolgd door enige halfzachte conclusies die ,,more of the same” doen vrezen voor de toekomst.
ESB 8-9-1982
967