Geld- en kapitaalmarkt
voor spaar- en termijndeposito’s
(renteregulering). Onder de Glass-Steagall Act vallen zowel de handelsbanken als de spaarbankinstellingen (“Savings and Loan Associations” en “Mutual Savings Banks”).
De de facto deregulering
Deregulering of re-regulering
van de Amerikaanse
bankwetgeving?
DRS. M.E. JüNKER-DüRILA
Inleiding
Door de ontwikkelingen na de dereguleringsgolven in 1980 en 1982 bevinden de
monetaire autoriteiten in de Verenigde Staten zich in een beslissingsdilemma:
hoe
moet het verder met het dereguleringsproces? Mede naar aanleiding van de crisis
rond Continental IIIinois en een record
aantal bankfaillissementen stelde het Congres vorig jaar het aannemen van een
bankwet in de richting van een verdere deregulering uit. Niet alleen door Congresleden maar ook in kringen van monetaire autoriteiten wordt de deregulering in de
bankwetgeving als dè oorzaak beschouwd
van deze negatieve ontwikkelingen.
In dit artikel wordt een poging gedaan
om aan te tonen dat deze negatieve ontwikkelingen veeleer een gevolg zijn van de regulering zoals die bestond en voor een
groot deel nog steeds bestaat in de Verenigde Staten en van het feit dat men te lang
heeft gewacht met het aanpassen van de
bankwetgeving aan de structurele veranderingen in de financiële markten. De gedachtengang van dit artikel kan als volgt
worden samengevat:
de huidige problemen van het Amerikaanse bankwezen zijn onder andere
veroorzaakt door:
1. bepaalde vormen van regulering;
2. de stagnatie of recessie in een aantal
bedrijfstakken (landbouw, energie,
onroerend goed); en
3. de verdeeldheid tussen de verschillende toezichthoudende organen 1)
ten aanzien van de deregulering van
het
bankwezen
(institutioneel
dilemma);
de bankwetgeving voldoet onvoldoende aan de eis een waarborg te zijn voor
de stabiliteit en de gezondheid van het
financiële systeem alsook voor een eerlijke concur_rentie binnen het financiële
systeem;
bepaalde wetten kunnen beter worden
afgeschaft of aangepast (hoe eerder,
hoe beter) voordat het vertrouwen in
het financiële systeem en in het vermogen van de monetaire autoriteiten om
de ontwikkelingen onder controle te
houden nog verder wordt geschaad.
Daarnaast zouden alle financiële instel576
*
Iingen adequate solvabilitiets- en liquiditeitsverplichtingen
opgelegd moeten
krijgen ten einde de financiële soliditeit
van het systeem veilig te stellen.
Regulering
Het zijn met name twee bankwetten
waartegen het dereguleringsproces
zich
richt: de McFadden Act en de GlassSteagall Act.
De McFadden Act (1927), een voortvloeisel van de anti-trust-filosofie,
bepaalt
dat iedere bank haar activiteiten tot de eigen staat dient te beperken (geografische
regulering). Het openen van kantoren in de
thuisstaat werd geregeld door de wetgeving
van de betrokken staat. Deze laatstgenoemde wetgeving had als gevolg dat in veIe staten en banken slechts één vestiging
mochten oprichten (“unit banking”). Onder de McFadden Act vallen alleen de
handelsbanken.
Onder zware druk van de bankencrisis
die zich in 1932 voordeed als gevolg van de
financiële en economische
crisis van
1929-1933 nam het Congres in 1932 de
Glass-Steagall Act aan. De bankencrisis
werd mede toegeschreven aan de excessieve
rentetarieven op deposito’s als gevolg van
de hevige concurrentie tussen de banken.
Om de hoge kosten van “funding” te kunnen dekken gingen de banken over tot risicovolle transacties zoals omvangrijke effectenaankopen.
De Glass-Steagall Act
voorzag in de scheiding tussen de activiteiten van handelsbanken
“commercial
banks” en van beleggingsmaatschappijen
“investment banks”. De handelsbanken
dienden zich voortaan van de meeste effectenoperaties te onthouden (produktregulering). Verder voorzag deze wet in de
oprichting van de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) welke de deposito’s bij de handelsbanken verzekerde en uit
dien hoofde ook toezicht op deze banken
ging uitoefenen. De Glass-Steagall Act verbood de banken ook rentevergoedingen te
verstrekken op direct opvraag bare tegoeden 2). Onder de wet viel verder de bekende
(inmiddels grotendeels afgeschafte) “Regulation Q” die de toezichthouders
het
recht gaf om rentemaxima vast testellen
De Mc-Fadden Act en de Glass-Steagall
Act waren vooral aangenomen om de
macht van de grote handelsbanken beperkt
te houden en hadden derhalve een beschermende werking voor de kleinere handelsbanken en spaarbankinstellingen
(“Regulation Q” zorgde bij voorbeeld voor een
vast rentevoordeel voor de spaarbanken).
Omdat op de direct opvraagbare tegoeden
geen rente werd vergoed, beschikten zij
over een omvangrijke en goedkope fundingsbron. Tot het begin van de jaren
zestig bestonden er dan ook weinig bezwaren tegen deze wetten. Vanaf 1965, als gevolg van de technologische ontwikkelingen, inflatie, sterke schommelingen van de
rente en toeneming van de buitenlandse
concurrentie,
begonnen de gereguleerde
banken en de spaarinstellingen steeds meer
de nadelen van deze wetten te ondervinden. Met name de grote banken poogden
(en pogen nog steeds) via gaten in de wetgeving de nadelige effecten van de regulering
te omzeilen.
Wat was het geval? In de schaduw van
deze wetten kwam een groot aantal financiële en niet-financiële instellingen van de
grond die minder of helemaal niet waren
gereguleerd en die steeds meer het werkterrein van de banken begonnen te betreden
3). Zo begonnen de grote ondernemingen
hun overtollige kasgeld onderling te lenen
in de vorm van korte-termijnkredieten
tegen rentevergoedingen. Bij de banken kregen zij over hun rekening courant (“chec-
* De auteur is verbonden aan het Economisch
Bureau van de Amsterdam-Rotterdam
Bank
NV. Het artikel is geschreven à titre personnel.
I) Naast de vele federale en staatswetten, die het
kader bepalen waarbinnen de financiële instellingen mogen opereren (externe controle), is ook
iedere individuele instelling aan toezicht onderworpen (vgl. bedrijfs-economisch
toezicht). Het
commerciële bankwezen kent bij voorbeeld vier
toezichthouders: één van de betrokken staat, en
drie federale instellingen waarvan de taken onderling zijn verdeeld: Federal Reserve (centrale
bank), Federal Deposit Insurance Corporation
(verzekert deposito’s tot $ 100.(00) en de ComptroIIer ofthe Currency (deze neemt een onafhankelijke positie in binnen het Ministerie van
Financiën).
2) Hoewel dit verbod nog steeds geldt, is het effect hiervan ongedaan gemaakt doordat de banken en andere financiële instellingen verschillende rekeningsvormen
hebben uitgevonden en
door de aanname van de Depository Institutions
Deregulation and Monetary Control Act (1980).
3) Het aantal financiële instellingen bedraagt
ca. 50.000 met activa van ca. $ 5 biljoen, waarvan 14.600 handelsbanken (met 35070 van de totale activa), 3.500 spaarinstellingen
(met 20070
van de totale activa).
king account”) géén rentevergoeding. Dit
verschijnsel, dat bekend staat als “nearbanking”, heeft een proces van “desintermediation” ingeluid. Dat houdt in dat de
traditionele rol van de banken als bemiddelaar tussen de geldschieter en de geldgebruiker steeds meer door andere instellingen wordt overgenomen. Steeds meer financiële transacties worden afgewikkeld
buiten de banken om waardoor het bankkrediet als financieringsinstrument
aan betekenis verliest.
Als reactie op de “near-banking”
kwamen de banken met de “Certificate of deposit” (CD) 4). De banken gingen depositocertificaten met een looptijd van één tot
drie maanden van honderdduizend dollar
of méér tegen concurrerende rentetarieven
aanbieden. Omdat de marktrente hiervan
hoger lag dan de aan een maximum gebonden rente op spaarrekeningen en deposito’s bij de banken en spaarinstellingen,
zochten de kleine spaarders ook betere vergoedingen over hun gelden. Zo kwamen in
de jaren zeventig, ,investment companies”
(beleggingsmaatschappijen)
met “Money
Market Mutual Funds” (MMMF’s) en de
effectenmakelaars
(“brokers”)
met de
“Cash Management Account”
(CMA).
Door “pooling” (kleine bedragen bij elkaar brengen) konden kleine spaarders via
deze constructies beleggen in CD’s en derhalve profiteren van de hoge geldmarktrente.
De nieuwe beleggingsvormen
werden
een grote bedreiging voor de spaarbanken.
Deze hadden lang uitgeleend met kort aangetrokken geld; een transformatie die beschermd werd door de rentemaxima aan
credit- en debetzijde. De sterke rentestijging na 1979 bracht hen in grote problemen. In 1972 begon een aantal spaarbanken in New England met de NOWaccounts (“Negotiable Order of Withdrawal”) aan te bieden (formeel spaarrekeningen maar waarover via een “cheque” kon
worden beschikt). Later kwamen de “Credit Unions” met een soortgelijke constructie: “Share Draft Accounts”. In 1976 kregen ook banken toestemming
NOWaccounts aan te bieden. In 1978 kregen de
handelsbanken toestemming van de FED
voor “atomatic Transfer Service” (ATS).
Het saldo op rekening courant wordt daardoor via een spaarrekening steeds op een
minimum gehouden. De computertoepassing op grote schaal maakte een volgende
stap mogelijk: de ontwikkeling van het
“Electronic
Fund
Transfer
System”
(plastic kaartjes met computertechnische
verwerking). Twee belangrijke mogelijkheden van dit systeem zijn “Automated
Teller Machine” (A TM) 5) en de “Point of
Sale” (POS)-terminaI6).
Twee dereguleringsgolven
(in de wet)
Geplaatst tegenover de toenemende desintermediatie van de banken op het vlak
van deposito’s en kredietverlening als gevolg van de concurrentie van niet-bancaire
en niet-gereguleerde
financiële instellingen, gaf het Congres in 1980 zijn goedkeuring aan de “Depository Institutions DereESB 12-6-1985
gulation and Monetary Control Act” . Deze wet voorzag in de geleidelijke opheffing
van “Regulation Q” (over de periode 1980
tlm 31 maart 1986) en in de uitbreiding van
het aantal toegelaten activiteiten van banken en vooral van spaarinstellingen. Deze
wet zorgde voor rentederegulering
en
maakte een begin met produktderegulering
(wat gelijk staat aan branchevervaging tussen de financiële instellingen). Als compensatie voor het afschaffen van de “Regulation Q” (die hun rentemarge veilig
stelde) kregen de spaarinstellingen de mogelijkheid om hun dienstenpakket te diversificeren. Voor deze wet mochten de spaarinstellingen enkel hypothecaire woningkredieten verlenen en deposito’s van particulieren opnemen. Dank zij de wet mochten de spaarinstellingen nu ook consumptief krediet gaan verlenen, creditcards uitgeven, op beperkte schaal bedrijfskrediet
verstrekken, deposito’s van bedrijven opnemen, beleggen in commercieel papier,
diensten verlenen met betrekking tot vermogensbeheer , geldautomaten installeren
enz. In 1982 vond een tweede deregulering
plaats: de “Garn-St. Germain Depository
Institutions Act” werd aangenomen. Door
deze wet werd het (onder voorwaarden)
mogelijk in moeilijkheden verkerende banken en spaarinstellingen ook in andere staten over te nemen (per geval moet de Fed
toestemming geven).
Na de dereguleringsgolven
(1980 en
1982) mochten de handelsbanken vrijelijk
concurreren op de markt voor spaargelden, andere banken of spaarinstellingen in
eigen of andere staat overnemen, “securities subsidiaries” beginnen (sinds 1982; dit
geldt slechts voor de niet-Fed-leden, ca.
9.000 state banks). Wat de handelsbanken
nog niet mogen is “securities subsidiaries”
openen (Fed-leden), plaatsen en verhandelen van overheidspapier , beheren van beleggingsfondsen,
verstrekken van beleggingsadviezen en “interstate branche banking” ontwikkelen.
De handelsbanken
willen uitbreiding
van hun activiteiten op een aantal gebieden: diversificeren in verzekeringen, optreden als makelaar in verzekering en onroerend goed en affiliaties aangaan met effectenbedrijven om een beperkt aantal activiteiten op effectengebied te ondernemen.
Een wetsvoorstel in deze richting – de
“Financial
Institutions
Deregulations
Act” (FIDA) – lag vorig jaar bij het Congres. De handelsbanken hadden gehoopt
dat deze wet voor de presidentsverkiezingen zou worden aangenomen. Dat zou een
verdere deregulering
(produktderegulering) betekend hebben. Het groeiend aantal bankfaillissementen
en de verslechtering van de financiële positie van de banksector hebben echter het dereguleringsproces vertraagd, althans in de wetgeving. De
facto gaat de deregulering gewoon door.
Dat komt doordat de verschillende toezichthoudende
instanties
uiteenlopende
meningen hebben over hoe het verder met
de deregulering moet. De grote banken
maken gebruik van de verdeeldheid tussen
de verschillende toezichthoudende
organen. Daarnaast spelen ook de technologische ontwikkelingen een essentiële rol in
het voortgaande dereguleringsproces.
In dit klimaat zijn de zogenaamde, ,nonbank banks” 7) (ook consumentenbanken
of “loophole” -banken genoemd) ontstaan. Vorig jaar echter werd een moratorium wat betreft de oprichting van deze instellingen afgekondigd in afwachting van
de beslissing van het Congres over een
nieuwe bankwet (FIDA). Het Congres stelde deze beslissing uit met als gevolg dat de
“Comptroller of the Currency” toestemming gaf voor de oprichting van tientallen
“non-bank banks”, terwijl nog honderden
aanvragen liggen te wachten op goedkeuring. De oprichting van de “non-bank
banks” (vooral door de grote handelsbanken, en andere financiële en niet-financiële
instellingen is in feite een verdere ontkrachting van de McFadden Act. Als reactie op deze ontwikkeling zijn staten in bepaalde regio’s in de Verenigde Staten overgegaan tot het vormen van “regional compacts”. Dat houdt in dat staten in een bepaalde regio onderling toelaten dat de banken vestigingen op elkaars grondgebied
oprichten, maar geen banken van buiten de
regio toelaten.
Recent heeft Paul Volcker, de voorzitter
van de Fed, opgeroepen tot meer liberalisatie van de geografische regulering, waarbij
de “regional compacts” een mogelijke tussenfase kunnen zijn naar een nationaal
“interstate” bankwezen. De grote andelsbanken zijn tegen “regional compacts”
omdat zij hiervan zijn uitgesloten.
Toetsing van de bankwetten
Als de McFadden Act en de GlassSteagall Act aan de essentiële functies van
een toezichthoudende
wetgeving worden
getoetst, blijken zij niet alleen aan deze eisen niet te voldoen, maar blijken zij ook
sterk bij te dragen aan de nu bestaande
problemen in het Amerikaanse
banksysteem. De discriminerende en eenzijdige
werking van deze wetten, waardoor de
banken streng worden gereguleerd en een
groot aantal financiële instellingen veel
minder of helemaal niet, maakt oneerlijke
concurrentie
en frauduleuze praktijken
mogelijk. Het uitschakelen van het markmechanisme met name op het gebied van
vrije prijsvorming (rente), heeft verstorend
gewerkt. De verklaring voor de huidige crisis van de spaarbankinstellingen
(Ohio,
Maryland) moet dan ook gezocht worden
4) Termijndeposito waarvoor de bank een verhandelbaar certificaat uitgeeft.
5) A TM is een apparaat waarmee men geld kan
opnemen, storten en overschrijven.
6) Computerterminal
waarmee men automatisch kan betalen in warenhuizen, benzinestations enz.
7) Dit zijn instellingen die niet onder de bankdeflnitie vallen. Zij mogen een beperkt aantal financiële diensten verlenen; zij mogen ook deposito’s aantrekken over de staatsgrenzen heen.
8) P. Volcker in een rede voor de Bankcommissie van het Huis van Afgevaardigden op 25 april
1985.
577
in de kwetsbaarheid van deze instellingen
als gevolg van de langdurige kunstmatige
bescherming die de wetgeving bood (“Regulation Q”) en een te strikte specialisatie.
De dereguleringsgolven
van 1980 en
1982 gaven een ruime mogelijkheid tot diversificatie van hun dienstenpakket.
Dat
gebeurde echter in een situatie waarin zij
nauwelijks ervaring en expertise in huis
hadden om op een verantwoorde manier
gebruik te kunnen maken van deze mogelijkheden. De Ohio-“crisis”,
waarbij 71
spaarinstellingen betrokken waren, werd
mede veroorzaakt doordat EMS, een makelaar in overheidspapier , als gevolg van
frauduleuze praktijken failliet ging. Begin
april jl. ging een andere grote makelaar
(Bevill, Brester and Schulman) failliet,
waardoor 75 spaarinstellingen in de problemen kwamen. Toch zijn de monetaire
autoriteiten (in dit geval de Fed en de SEC)
niet bereid overhaast nieuwe regulering te
maken. Dit in verband met de mogelijke
effecten op de liquiditeit van de markt en
de kosten van financiering van het overheidstekort. Andere categorieën banken
waarin zich problemen voordoen, zijn de
gespecialiseerde banken verbonden aan
een of andere bedrijfstak zoals landbouw,
energie, onroerend goed. Ook dit feit doet
twijfel rijzen aan het nut van de GlassSteagall Act en zijn theoretische achtergrond, de “real bills doctrine”. De verdedigers van deze wet vonden met name de
unie tussen het depositobedrijf en het effectenbedrijf in één en dezelfde instelling
onverantwoord op grond van de stelling
dat de risico’s verbonden aan effectentransacties veel groter en moeilijker beheersbaar zouden zijn dan risico’s bij het verstrekken van handelskredieten.
De “real bills doctrine” werd toentertijd
veel gekritiseerd en later ook door verschillende economen tegengesproken 8). Ook
het Congres voelde er niet veel voor om deze wet aan te nemen. Toch gebeurde dat
onder druk van de bankencrisis die in 1932
uitbrak. Recente ontwikkelingen bewijzen
dat er geen goede gronden aanwezig zijn
om aan effectentransacties een groter risico toe te rekenen dan aan handelskredieten. De Continental Illinois kwam in grote
problemen door het verstrekken van handelskredieten, en de huidige problemen
van de banken die kredieten aan de
landbouw-,
energieen
onroerendgoedsector hebben verstrekt, zijn ook veroorzaakt door een onevenwichtige kredietportefeuille in de reële sfeer.
De gezondheid van het bankbedrijf
wordt in belangrijke mate bepaald door
zorgvuldige risicobeoordeling
van alle
transacties die het verricht, zowel in de reële als in de financiële sfeer en door de mogelijkheid om de risico’s te spreiden over
verschillende activiteiten en sectoren, zoals
de risicobeheersingstheorie
dat leert. De
Glass-Steagall Act wekt (onterecht) de indruk dat het verstrekken van handelskredieten minder risico’s met zich mee zou
brengen dan andere transacties en ontneemt de banken en ook andere financiële
instellingen een belangrijke mogelijkheid
om de risico’s te spreiden (door de strikte
specialisatie).
578
Conclusie
De conclusie die hieruit voortvloeit is dat
beide wetten zonder meer kunnen worden
afgeschaft. De monetaire autoriteiten beginnen deze noodzaak ook in te zien. De
geografische deregulering zal op zich niet
al te veel problemen met zich meebrengen,
maar de autoriteiten zijn het er nog lang
niet over eens op welke manier deze deregulering plaats moet vinden. Zij vrezen dat
de afschaffing van deze al 50 jaar bestaande wetten sterk destabiliserend zal werken
op het financiële systeem. Dit zal misschien ook zo zijn als de bankwetgeving
niet tegelijkertijd
wordt aangepast (reregulering).
Deze aanpassing zou moeten inhouden
dat het bedrijfseconomisch toezicht wordt
uitgebreid tot alle financiële instellingen.
Adequate liquiditeits- en solvabiliteitsverplichtingen voor alle financiële instellingen
zullen tot een zorgvuldiger beoordeling
van bancaire risico’s kunnen leiden. Het
zal de instellingen ook in staat stellen hun
risico’s beter te spreiden.
De paradox van de huidige beperkende
wetten is dat binnen het meest gereguleerde
banksysteem in de wereld, de meest innoverende
en ingewikkeldste
financiële
markt van de wereld is ontstaan. Op andere financiële markten buiten de Verenigde
Staten (Japan, Canada, Groot-Brittannië,
Frankrijk, Italië) is men overgegaan tot deregulering om de ontwikkelingen op de
Amerikaanse financiële markt bij te kunnen houden. Deze deregulering loopt echter veel meer parallel met de ontwikkelingen op de markt dan in de VS het geval is.
Het lijkt dan ook wenselijk dat ook de in
VS de wetgeving verder wordt aangepast
aan de gewijzigde marktomstandigheden.
M.E. Jonker-Dorila
9) T.F. Huertas, An economie brief against
Glass-Steagall, Journalof
Bank Research,
herfst 1984.