Congestieheffing en prestatievergoeding

Congestieheffing en
prestatievergoeding
De toenemende files en overvolle treinen in de spitsuren in de randstad noodzaken tot
een fundamentele herbezinning op het verkeers- en vervoersbeleid. Steeds sterker groeit
de overtuiging dat niet kan worden volstaan met de aanleg van enkele nieuwe
verkeerstunnels of de verbreding van bestaande spoorwegtrajecten. In dit artikel
presenteren de auteurs een alternatief voor de ontoereikende kabinetsplannen op
verkeers- en vervoersgebied. Zij pleiten voor een congestieheffing om het particuliere
autoverkeer terug te dringen en voor een systeem van prestatiebudgettering voor de
openbaar-vervoerbedrijven. Dit laatste moet dan wel gepaard gaan met een grotere
bedrijfsvrijheid, met name in de sfeer van de tarieven. Op die manier zouden de
kabinetsdoelstellingen op het gebied van verkeer en vervoer op een effectievere wijze te
verwezenlijken zijn.

DRS K. BRON – DRS H.L. VAN DER KOLK*

Inleiding

Knelpunten

De toenemende files op de hoofdwegen en overvolle
treinen in de randstad tijdens de spits zijn indicaties van de
onevenwichtige ontwikkeling van vraag en aanbod in het
personenvervoer. Het oplossen van deze knelpunten zou
bij de huidige organisatie en bekostigingsstructuur van infrastructuur en openbaar vervoer een aanzienlijk beroep
op collectieve middelen inhouden. Dit verhoudt zich slecht
metde huidige budgettaire en bestuurlijke beleidsdoelstellingen. Een bezinning op de rol van de overheid in de vervoersmarkt lijkt derhalve zeer zinvol.
In dit artikel staat centraal hoe de overheid op een meer
gerichte en specifieke wijze zou kunnen inspelen op de
knelpunten in de vervoersmarkt1. Het betoog wordt toegespitst op de vraag hoe de verhouding tussen de openbaarvervoerbedrijven en de overheid zakelijker kan worden ingericht, onder meer door de invoering van een op geleverde prestaties gericht budgetteringssysteem. De aandacht
zal daarbij vooral uitgaan naar de verhouding tussen de
overheid en de Nederlandse Spoorwegen.
Eerst gaan wij in opde knelpunten op de vervoersmarkt.
Daarna komen de beleidsuitgangspunten op het onderhavige terrein aan de orde. Vervolgens bespreken wij de
vraag hoe een alternatieve bekostigingsstructuur van het
personenvervoer eruit zou kunnen zien. Het artikel wordt
afgesloten met de formulering van een kader waarin de
herinrichting van instrumenten zou kunnen worden geplaatst.

De huidige economische en technologische ontwikkelingen maken dat de behoefte aan mobiliteit voortdurend
groeit. Deze groei concentreert zich bij het particuliere vervoer in stedelijke gebieden. De ontwikkeling van de verkeersintensiteit op de wegen en de vervoersgroei bij de Nederlandse Spoorwegen (NS) weerspiegelt deze ontwikkeling (zie label 1). Duidelijk is dat West-Nederland (in casu
de drie randstadprovincies) een veel grotere verkeersgroei
te verwerken heeft gekregen dan de rest van Nederland.
Bij het spoorwegvervoer Is buiten de randstad zelfs sprake van een (aanzienlijke) daling2.
Het aanbod van verkeers- en vervoersvoorzieningen
ontwikkelt zich niet parallel aan de vraag. Bij het particulier
vervoer schiet de infrastructuur op een aantal punten te
kort en bereikt de vervoerscapaciteit haar grenzen. Dagelijks leidt dit tot files in, tussen en random de grote steden.

ESB 13-1-1988

* De auteurs zijn verbonden aan het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuilgaven (IOO) in Den Haag.
1. Het artikel is voor een belangrijk deel gebaseerd op een onderzoek dat het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven op
verzoek van de Nederlandse Spoorwegen heeft verricht. Zie K.
Bron en H.L. van der Kolk, Sturing van personenvervoer, IOOreeks nr. 24, Den Haag, 1988.
2. Een kanttekening die bij de cijfers in label 1 dient te worden gemaakl is dal in 1986 een omvangrijke mobilileilsloename heefl
plaalsgevonden. De cijfers uilgesplilsl naar regio waren echler len
lijde van hel onderzoek nog niel beschikbaar.

61

label 1. Stijging van de verkeersintensiteiten op wegen
buiten de bebouwde konf en vervoersgroei bij de NSl°,
1980-1985 in procenten
Wegen
Noord-Nederland
Oost-Nederland

Zuid-Nederland
West-Nederland
Landelijk

+ 0
+ 5
+ 9
+14

Tabel 2. Capaciteitsontwikkeling van de weg- en spoorinfrastructuur, 1980-1985 in procentuele Stijging van hetaantalkma
Wegen

NS

Noord-Nederland

-26,3
– 6,1
– 0,7
+ 4,8

Oost-Nederland
Zuid-Nederland
West- Nederland

+ 3,5

0
3
0
2

Spoorwegen
0
0
0

Totaal”

6

a. Verkeersintensiteit: aantal passerende motorvoertuigen op specifieke telpunten pertijdseenheid.
b. Uitgedrukt in reizigerskilometers.
Bron: IOO, op basis van CBS-gegevens.

a. In deze label is geen rekening gehouden met de Capaciteitsontwikkeling
als gevolg van verbreding van de wegen of net leggen van meer sporen
naast elkaar. Vooral bij de spoorwegen geeft dit aanzienlijke mogelijkheden
om de capaciteit te vergroten.
b. Autosnelwegennet 6,6%, meersporig railnet 5,3%.
Bron: IOO, op basis van CBS-gegevens.

De wens om deze knelpunten op te lossen legt een steeds
grotere druk op de overheidsfinancien.
Ook de infrastructuur van het openbaar vervoer schiet
op onderdelen duidelijk te kort. De regelmatig optredende
vertragingen bij het treinvervoer en overvolle treinen illustreren de ‘file’-problematiek van het railvervoer. Overigens
komen capaciteitstekorten bij het openbaar vervoer optisch minder duidelijk naar voren omdat in de ritplanning
reeds op de knelpunten in de infrastructuur wordt geanticipeerd. Tabel 2 geeft een overzicht van de Capaciteitsontwikkeling van de infrastructuur van wegen en spoorwegen.
Uit de cijfers in de tabellen kan worden geconcludeerd
dat het uiteenlopen van vraag en aanbod van vervoersvoorzieningen een belangrijke oorzaak is van de knelpunten op de personenvervoersmarkt. Deze ontwikkeling
hangt mede — zoals we in de volgende paragraaf laten
zien — samen met het ontbreken van een directe relatie
tussen heffingen op wegverkeer en uitgaven voor wegen.
Tot voor kort stegen de overheidsbijdragen aan de
openbaar-vervoerbedrijven aanzienlijk. Naast de in verhouding tot de loonontwikkeling geringe produktiviteitsstijgingen in het verleden en een terughoudend tariefbeleid is
de financiele en bestuurlijke verhouding tussen de overheid en de openbaar-vervoerbedrijven hier mede de oorzaak van. Deze verhouding biedt namelijk aan deze bedrijven onvoldoende mogelijkheden en prikkels om adequaat
in te springen op de veranderende vervoersbehoefte op
specifieke tijdstippen en plaatsen. Dit wordt vooral veroorzaakt door de vergaande, door het rijk vastgestelde relatie
tussen gebruik, voorzieningenniveau en de daaraan te
koppelen produktiemiddelen. De onlangs van kracht geworden Wet personenvervoer biedt slechts in zeer beperkte mate verbeteringen voor deze problematiek3.

(BVB), motorrijtuigenbelasting (MRB) en accijnzen op
brandstoffen. De totale opbrengst van deze drie heffingen
bedroeg in 1986 ongeveer / 10,6 mrd. (inclusief BTW en
toeslag RWF). Daarnaast zijn er belangrijke belastinginkomsten en -uitgaven, zoals bij voorbeeld de forfaitaire regeling reiskosten woon-werkverkeer en de autokostenbijtelling, die relevant zijn voor de vervoerskeuze. Een schatting van de belastinguitgaven voor deze twee regelingen
komt tot een bedrag van / 650 mln. voor 1986 (respectievelijk / 1,3 mrd. minus / 650 mln.)4. Als ook de vaak boven de werkelijke kosten uitstijgende (auto)reiskostenvergoeding in beschouwing wordt genomen, dan blijken de
overheidsinkomsten en -uitgaven met betrekking tot verkeers- en vervoersvoorzieningen globaal gelijk te zijn. In
label 3 zijn de belangrijkste inkomsten en uitgaven opgenomen.

Overheidsbetrokkenheid

Tabel 3. Belangrijke inkomsten en uitgaven van de overheld in verband met verkeer en vervoer, 1986 in mln. gld.
Inkomsten
Motorrijtuigenbelasting
– hoofdsom
– toeslag RWF
– opcenten
Bijzondere verbruiksbelasting
– BTW
Accijns benzine
– BTW

Uitgaven

1.600
1.200
200
2.000
380
4.400
840

Inkomstenbelasting
– woon-werkforfait
– autokostenbijtelling
– (reis)kostenvergoeding

1..300

650
p.m.

Spoorwegen
– infrastructuur

360

– exploitatie

De Overheidsbetrokkenheid bij het personenvervoer
blijkt onder meer uit de uitgaven voor verkeers- en vervoersvoorzieningen. In 1986 bedroegen de direct aan deze
voorzieningen (exclusief vaarwegen) te relateren uitgaven
bijna / 9 mrd. Daar staan slechts geringe direct aan het
vervoer gerelateerde overheidsinkomsten tegenover. Alleen de toeslag op het Rijkswegenfonds (RWF) is expliciet
bedoeld voor de aanleg en het onderhoud van weginfrastructuurvoorzieningen (circa / 1,2 mrd.). Daarnaast zijn
er andere tot de algemene middelen te rekenen inkomsten
uit autobezit en gebruik: de bijzondere verbruiksbelasting
62

1.300

Wegen

4.330

Stads- en streekvervoer
Overige verkeersvoorzieningen

2.540
330

Totaal

11.270

Bron: IOO.

3. Bron en Van der Kolk, op. cit., biz. 51-60.
4. Idem, biz. 112-113.

10.160

Bij de vergelijking van inkomsten en uitgaven in tabel 3
moet enige voorzichtigheid worden betracht, aangezien
het in het algemeen gaat om regelingen die niet expliciet
zijn bedoeld om de mobiliteit op enigerlei wijze te bemvloeden. Er is ook geen reden waarom uitgaven en inkomsten
aan elkaar gelijk zouden moeten zijn. Wel zijn de genoemde heffingen in meer of mindere mate van invloed op de
vervoerskeuzen. Hiermee raken we dan ook een belangrijk vraagstuk met betrekking tot de overheidsbetrokkenheid. Van belangrijke regelingen die van betekenis zijn
voor het personenvervoersbeleid, vooral wat betreft de omvang en samenstelling van de mobiliteit, kan de meestbetrokken minister, die van Verkeer en Waterstaat, slechts in
beperkte mate gebruik maken. Dit gegeven het feit dat er
sprake is van algemene middelen die niet uitsluitend het
verkeers- en vervoersbeleid dienen. Een en ander neemt
echter niet weg dat ook deze algemene middelen van betekenis zijn op verkeer- en vervoersgebied.

Beoordeling
De overheidsbetrokkenheid bij het personenvervoer
kan op verschillende wijzen worden gemotiveerd. Het is
belangrijk te onderkennen dat deze motivatie aan verandering onderhevig is. Voor het huidige kabinet telt in de eerste plaats de budgettaire beheersbaarheid van het beleidsinstrumentarium. Voor de vervoersrelevante instrumenten
kan de laatste jaren worden gesteld dat aan dit criterium is
voldaan in die zin dat er geen sprake meer is van open-einde-regelingen. Tegelijkertijd kan een groeiende behoefte
aan vervoersvoorzieningen worden geconstateerd, met als
gevolg een toenemende druk om de ter beschikking te stellen budgetten voor infrastructuur en openbaar vervoer te
verhogen.
Daarnaast past bij het mede hierdoor ingegeven streven naar particuliere financiering van onder andere infrastructuurprojecten een zakelijker verhouding tussen de
verschillende betrokkenen bij het personenvervoer. Ook
vereist het streven naar deregulering en decentralisatie
een grote flexibiliteit van het vervoersrelevante instrumentarium.
Naast de op de vervoerssector betrekking hebbende algemene beleidsdoeleinden is een aantal specifieke beleidsdoeleinden aan te geven. De volgende doelstellingen
spelen een belangrijke rol bij de formulering van beleidsmaatregelen met betrekking tot de knelpunten op de vervoersmarkt en worden in de discussie over het zogenaamde ‘randstad-mobiliteitsscenario’ veelvuldig genoemd5:
— vergroting bereikbaarheid van met name de stedelijke
gebieden;
— beperking milieubelasting autovervoer;
— stimulering economische bedrijvigheid;
— investeringen in infrastructuur ter stimulering economische groei;
— concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland
(‘Nederland distributieland’).

Naast deze beleidsafhankelijke criteria kunnen ook efficiency-criteria worden gehanteerd om het overheidshandelen op verkeers- en vervoersgebied te beoordelen. In het
kort kan worden geconstateerd dat er een spanning bestaat tussen de, onder andere uit allocatieve overwegingen voortvloeiende wens om op te treden op de vervoersmarkt en de beperkte mogelijkheden om het instrumentarium zo in te richten dat de beoogde sturing ook effectief
en efficient plaatsvindt. Een toetsing van bestaande instrumenten aan verschillende allocatieve, bekostigings- en bestuurlijke aspecten geeft aan dat verbeteringen mogelijk
zijn, onder andere door een gedifferentieerde toepassing
ESB 13-1-1988

van die instrumenten naartijd en plaats . Bovendien is het
van belang dat instrumenten niet op zich zelf worden beschouwd, maar in samenhang worden bezien.
In de volgende paragraaf zullen we laten zien op welke
wijze de besluitvorming bij de overheid zodanig kan worden aangepast dat er kaders ontstaan waarbij de samenhang tussen een (beperkt) aantal cruciale instrumenten tot
zijn recht komt. Daarbij zullen we uitgaan van de volgende
doelstellingen:
— het zodanig beperken van mobiliteit in de randstad dat
de congestie vermindert;
— het verbeteren van de bereikbaarheid van de stedelijke
agglomeraties;
— wijzigen van de ‘modal split’ ten gunste van het openbaar vervoer;
— meer ruimte en prikkels bieden aan het openbaar vervoer om bedrijfsmatig te werken.
De eerste drie doelstellingen sluiten direct aan bij de
door de zogenaamde projectgroep Mobiliteitsscenario
Randstad geprefereerde beleidsvariant (het pakket IV)7.
De laatste doelstelling stemt overeen met de intenties van
zowel de overheid als de openbaar-vervoerbedrijven ter
zake en vormt een bijna noodzakelijk complement van een
scenario dat beoogt te komen tot een doelmatig beleid op
het vlak van het personenvervoer.

Congestieheffing__________________
De hiervoor beschreven doelstellingen kunnen op een
aantal manieren worden verwezenlijkt. Aangrijpingspunt
daarbij is in eerste instantie het terugdringen van de
(auto)mobiliteit, vooral het woon-werkverkeer. Uit verschillende studies naar de elasticiteit van de prijs van autobezit en -gebruik blijkt dat deze hoger is naarmate het meer
variabele kosten betreft8. Dit wordt ook door de minister
van Verkeer en Waterstaat onderkend. .De meest voor de
hand liggende vorm van variabilisatie is de overheveling
van (een gedeelte van) de motorrijtuigenbelasting naarde
benzine-accijnzen. Dit stuit echter — zoals bekend — op
een belangrijk bezwaar. Door een overheveling worden de
benzineprijzen in Nederland in vergelijking tot met name
West-Duitsland te hoog. Hierdoor treedt een aanzienlijk
weglekeffect op en worden de pomphouders aan de grens
gedupeerd. Dit is een belangrijke reden dat de laatste tijd
een discussie is ontstaan overde mogelijkheden van alternatieve instrumenten. Zowel in de rapporten van de commissies-Oele en -Le Blanc als in recente kabinetsplannen
wordt daarbij ‘road-pricing’, in het bijzonder tolheffing bij
tunnels, genoemd9. Het gaat bij deze voorstellen vooral om
de financiering van infrastructuurprojecten.
De allocatie-aspecten van dergelijke instrumenten worden meer als een bijkomendverschijnselbeschouwd. Echter juist dit allocatie-aspect maakt sommige vormen van
road-pricing interessant om specifiek en gericht het verplaatsingsgedrag van de individuele consument te
bei’nvloeden. Vooral geldt dit voor elektronischecongestie-

5. Zie hiervoor Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rapport van
de projectgroep Mobiliteitsscenario Randstad, Den Haag, 1987.
6. Bron en Van der Kolk, op. cit., biz. 104.

7. Zie rapport van de projectgroep Mobiliteitsscenario Randstad ,
op. cit.
8. Zie bij voorbeeld, Variabilisatie autokosten, Tweede Kamer, zitting 1983-1984,17 361 en Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Nota beperkte variabilisatie autokosten, Den Haag, 1984.
9. Voor pleidooien voor alternatieve financieringsvormen, zie onder meer Rapport van de projectgroep Mobiliteitsscenario Randstad; Rapporten van de Commissie Infrastructuur, Raad van de
Nederlandse werkgeversbonden VNO en NCW, Den Haag, 1987.

63

heffing op hoofdwegen waarbij naar tijd en plaats gedifferentieerde tarieven in rekening worden gebracht. Ervaringen in het buitenland laten goede resultaten met vormen
van elektronische congestieheffing op hoofdwegen zien10.
Tevens kan een dergelijk systeem technisch op niet al te
lange termijn worden ingevoerd.
De kwantitatieve effecten van een congestieheffing per
10% tariefsverhoging (in termen van variabele autokosten)
kunnen — illustratief — als volgt worden weergegeven:
— indicatieve berekeningen met de door het TNO ontwikkelde ‘mobiliteitsverkenner’ geven aan dat het autogebruik als gevolg van een verhoging van de variabele
reiskosten met ongeveer 3% afneemt en er een verschuiving optreedt naar het openbaar vervoer11. Die
verschuiving is zodanig dat het treinvervoer met bijna
3% stijgt en streek- en stadsvervoer met circa 2% toenemen. De totale mobiliteit zal naar schatting dalen met
rond 1,5%. Een congestieheffing van bovengenoemde
grootte zal in de betreffende gebieden soortgelijke effecten geven, hoewel een beperkte verschuiving richting dalperiode het gevolg kan zijn, hetgeen de substitutie naar openbaar vervoer en het totale mobiliteitseffect enigszins kan mitigeren;
— de congestieheffing brengt extra lasten voor de autogebruiker en extra inkomsten voor de overheid met zich
mee. Een globale berekening geeft aan dat het bij de
gegeven veronderstellingen om een bruto bedrag in de
orde van grootte van / 150 mln. gaat12.
De opbrengst van de congestieheffing kan worden aangewend ter gedeeltelijke financiering van nieuwe infrastructuurprojecten. Dit neemt niet weg dat bij een dergelijke koppeling van financiering en allocatie een kosten/baten-analyse per project noodzakelijk blijft. Eventueel zou
een deel van de middelen kunnen worden benut voor een
verlaging van de motorrijtuigenbelasting.
Naast de hiervoor uiteengezette voordelen van een
congestieheffing is er ook een aantal negatieve effecten te
benoemen. Deze zijn:
— mogelijke verschuiving van economische activiteiten
naar buiten het heffingsgebied;
— administrate- en perceptiekosten (bij een eventuele
koppeling met de motorrijtuigenbelastingadministratie
zou een deel daarvan kunnen worden opgevangen als
gevolg van het achterhalen van ‘zwartrijders’). Nader
onderzoek naar de omvang van deze kosten is wenselijk, mede omdat de omvang van invoeringskosten veelal wordt onderschat;
— vermijdingsgedrag (verplaatsing naar onderliggend wegennet);
— toenemende druk op openbaar-vervoersvoorzieningen.
Aan het laatstgenoemde punt zullen we hierna aandachtschenken.

label 4. Kostenelasticiteiten(e) en kostendekkingsgraden(d) bij het openbaar vervoer
Totaal
e
d

Stedelijk
e
d

Niet-stedelijk Interstedelijk
e
d
e
d

NS
0,50 0,47 0,50 0,50 0,35 0,25
Streekvervoer 0,80 0,32 0,90 0,45 0,70 0,20
Stadsvervoer 0,60 0,22 0,60 0,22
nvt

0,65

0,75
nvt
nvt

Bron:VanderMeijs, Openbaar vervoer op weg 1990, IOO, DenHaag, 1981;
Minislerie van Financier!, Evaluatierapport 1986Openbaar Vervoer, alsmede eigen ramingen.

met 0,7x100x0,10=7 toe. Het resultaat verbetert met 2. Indicatieve gegevens zijn gepresenteerd in label 4.
Een autonome vraagstijging heeft bij de NS nauwelijks
effect op het bedrijfsresultaat. Wel zal de vervoersomvang
toenemen. Bij het stedelijk stoptreinnet zullen kosten en
opbrengsten ongeveer gelijk toenemen. Bij het intercitynet
zal de vraagtoename waarschijnlijk tot een verbetering van
het bedrijfsresultaat leiden. Bij het stads- en Streekvervoer
zullen de tekorten toenemen, gezien de aanzienlijke kloof
tussen extra inkomsten en extra uitgaven. De toenemende tekorten zijn gezien de huidige budgettaire problematiek van de overheid en de toch al omvangrijke bijdrage van
de overheid voor het in stand houden van openbaar vervoer een onaantrekkelijke ontwikkeling.
Het openbaar vervoer opereert in verschillende markten. Zoals uit tabel 1 al bleek zijn de bedrijven in de ene
markt sterker dan in de andere. In de normeringssystemen
voor het openbaar vervoer zijn de frequentie, capaciteit en
tarief niveau voor de verschillende openbaar-vervoerbedrijven vrij rigide vastgelegd. Ook onder de nieuwe Wet personenvervoer is de flexibiliteit niet veel groter geworden.
Daardoor ontbreekt het veelal aan mogelijkheden voor
openbaar-vervoerbedrijven om in de pas te blijven lopen
met de ontwikkelingen in zowel het prijsniveau als het kwaliteitsniveau van het autogebruik. Dat is evenwel essentieel voor de continuTteit en de marktconformiteit van het
openbaar vervoer.
Grotere vrijheid in tariefstelling en de — boven een minimumniveau — aan te bieden voorzieningen, gecombineerd met een systeem van aan prestaties gebonden gebudgetteerde vergoedingen van de overheid zijn instrumenten om de openbaar-vervoerbedrijven de mogelijkheid
en stimulans te geven marktgerichter te opereren. De harde kern van prestaties wordt uiteraard gevormd door de tot

10. Voor een opsomming van de activiteiten in verschillende landen met betrekking tot de invoering van een congestieheffing, zie
A.G.M. van der Meys, Auto en overheid, lOO-reeks nr. 9, Den

Openbaar vervoer
Een toenemende vraag naar openbaar vervoer behoeft
niet altijd gunstig te zijn voor het exploitatieresultaat van
deze vervoerbedrijven. Bepalende factoren voor de invloed van autonome vraagstijgingen op het bedrijfseconomisch resultaat van de openbaar-vervoerbedrijven zijn de
kostendekkingsgraad en de kostenelasticiteit. Is de eerste
groter dan de laatste dan treedt een resultaatverbetering
op. Dit kan worden toegelicht met een voorbeeld. Stel de
kosten zijn 100, de kostendekkingsgraad is 0,7 en de kostenelasticiteit is 0,5. Bij een toename van de vraag met 10%
nemen de kosten met 0,5x100x0,10=5 en de opbrengsten

64

Haag, 1983, biz. 164-169. Voor recente ervaringen in Singapore
zie A.M. Spencer en C. Lin Sien, National policy towards cars: Singapore, Transport Reviews, 1985, nr. 4, biz. 301-323.
11. E.J. Verroen en M.F.A.M. van Maarseveen, Mobiliteitsverkenner, deel 5: De mobiliteitsontwikkeling tot 1991 en 2000 bij verschillende economische scenario’s, Verkeers-en vervoersgroep

TNO, DenHaag, 1986.
12. De opbrengst voor de overheid bij de invoering van een systeem van elektronische congestieheffing waardoorde prijs van het
autogebruik met 10% stijgt kan als volgt worden benaderd: het
aantal voertuigkilometers op hoofdwegen in de randstad bedraagt circa 12 mrd. perjaar. Een congestieheffing zal betrekking
hebben op ongeveer de helft hiervan. Dit vermenigvuldigd met
10% van de prijs van de variabele kosten per voertuigkilometer
(stel 2,5 cent, geeft een bruto opbrengst van / 150 mln. Hiervan
moeten dan echter nog de implementatiekosten worden afgetrokken. Ook zal de opbrengst iets lager zijn vanwege het door de hogere prijs gedaalde aantal voertuigkilometers.

stand gebrachte reizigerskilometers. De wijze waarop de
overheidsbijdrage tot stand komt zal in die systematiek
sterk afwijken van de huidige vergoeding in de vorm van
gebudgetteerde tekortafdekking. De overheidsbijdrage
kan er als volgt gaan uitzien. Als tegemoetkoming in de
kosten van overhead, infrastructuur en een minimum voorzieningenniveau wordt een (vaste) basisvergoeding vastgesteld. Daarboven kan een normvergoeding per reizigerskilometer worden gehanteerd. De totale vergoeding
zal gebudgetteerd dienen te zijn en dus gebonden aan een
maximum.

Synthese

__

_____________

De geschetste herziene financiele verhouding tussen
openbaar-vervoerbedrijven en de overheid zal in combinatie met de invoering van een congestieheffing in grote lijnen de volgende effecten veroorzaken. De door de congestieheffing gei’nduceerde verschuiving in de ‘modal split’ in
de richting van het openbaar vervoer zal — gegeven de
huidige kostenstructuur — bij een reeds volledig benut totaalbudget tot toenemende tekorten leiden. De bedrijven
kunnen hierop reageren met tariefsverhogingen of, waar
mogelijk, kostenbeheersing mede door efficiency-verbeteringen. Als de overheid de waarschijnlijk optredende tariefstijging in de stedelijk gebieden te groot vindt (gegeven
doelstellingen met betrekking tot de ‘modal split’) kan zij
hierop inspelen door de normvergoeding voor vervoer in
de stedelijke markt en in de spits naar verhouding wat hoger te stellen. Daarnaast kunnen uiteraard ook maxima
worden gesteld aan tariefmutaties en tariefverschillen.
Maar het is echter zaak met betrekking tot de tariefpolitiek
een ruime marge te laten, wil men komen tot een stimulering van bedrijfseconomisch gedrag door openbaar- vervoerbedrijven.
In dit licht geldt ook dat de mate waarin wordt gekomen
tot een regionale differentiate van overheidsbijdragen per
reizigerskilometer beperkt zal moeten blijven. Differentiatie bergt het risico in zich dat openbaar-vervoerbedrijven
zich in die zin strategisch zullen gaan gedragen dat een in
totaal maximale overheidsbijdrage wordt verkregen. Dat
kan door de overheid beoogde effecten ondersteunen,
maar het is goed te beseffen dat het bestuurlijk vermogen
van de overheid om met gedifferentieerde bijdragen als het
ware eigen marktomstandigheden te stimuleren, beperkt
zal zijn. Het is dus van belang zoveel mogelijk differentiatie te realiseren via de tarieven, en zulks alleen in uiterste
omstandigheden te mitigeren met een globale differentiatie van bijdragen per prestatie-eenheid.
Men mag verwachten dat de openbaar-vervoerbedrijven bij het bestaan van een prestatiebudget zullen trachten het aantal reizigerskilometers te maximaliseren (het
budget Vol te doen lopen’) en tegelijk een positief bedrijfsresultaat op de markt te realiseren (door bij maximale reizigerskilometers zodanige tarieven te stellen of kostenbeheersende maatregelen te treffen dat netto voordeel ontstaat).

Meerjarenafspraken
Afspraken over de vergoeding per prestatie-eenheid
(reizigerskilometers) kunnen tussen de overheid en de
openbaar-vervoerbedrijven in periodiek te vernieuwen
contracten worden vastgelegd. Deze afspraken zouden
moeten worden ingebed in een door de overheid ruim geformuleerd parallelbeleid. In dit kader kan de introductie

ESB 13-1-1988

van een meerjarenprogramma ‘voorzieningen en financiering personenvervoer’ worden overwogen. Dit programma
zou het huidige meerjarenprogramma personenvervoer
moeten vervangen. Hette introduceren beleidsprogramma
zou zich, sterker dan in het bestaande meerjarenprogramma het geval is, tevens rekenschap kunnen geven van de
onderlinge samenhang tussen uitgaven en voorzieningen
op het gebied van verkeer en vervoer en de even relevante effecten van het instrumentarium aan de belastingkant
op het personenvervoer anderzijds.
In die zin overstijgt een dergelijk meerjarenprogramma
de competentie van de minister van Verkeer en Waterstaat
alleen. Door middel van afspraken kan er naar worden gestreefd dat de minister van Verkeer en Waterstaat de allocatiefunctie van bedoelde instrumenten versterkt, zonder
dat de door de minister van Financien te bewaken financieringsfunctie (de totale opbrengst) of de betekenis van
de instrumenten binnen het geheel van het algemeen economische beleid worden aangetast.

Conclusie
In dit artikel is een aantal beleidslijnen geformuleerd
waarmee de overheid het steeds verder uiteenlopen van
vraag en aanbod van vervoersvoorzieningen tot staan kan
brengen zonder dat het beslag op de algemene middelen
van de overheid wordt vergroot. De hier genoemde beleidslijnen zijn verstrekkender dan de tot dusver geopperde plannen van het kabinet. Deze laatste behelsen voornamelijk het verkrijgen van middelen ter financiering van
infrastructuurprojecten. De allocatiemogelijkheden van het
instrumentarium krijgen daarbij relatief weinig aandacht.
Bovendien wordt in de hier geschetste beleidslijnen ook
aandacht besteed aan het financieel-bestuurlijke aspect,
zoals het integraal vanuit verkeers- en vervoersdoelstellingen bezien van vervoersrelevante instrumenten.
De beschreven herinrichting van instrumenten geeft in
het licht van de geformuleerde doelstellingen de volgende
effecten:
— de mobiliteit neemt ten opzichte van de huidige ontwikkeling af;
— de bereikbaarheid wordt vergroot door het mobiliteitsbeperkende effect van de congestieheffing en doordat
de erdoor gegenereerde middelen kunnen worden aangewend voor de oplossing van knelpunten in de randstad, zowel van weg- als spoorweginfrastructuur;
— een systeem van outputf inanciering geeft de openbaarvervoerbedrijven meer armslag met betrekking tot de tariefstelling en het aanbod van vervoersdiensten;
— zo lang de openbaar-vervoerbedrijven nun tarieven
minder verhogen dan de stijging van de variabele ritkosten voorde auto, treedt er een verschuiving op in de modal split ten gunste van het openbaar vervoer.
Daarnaast wordt voorgesteld een meerjarenprogramma Voorzieningen en financiering personenvervoer’ te introduceren. In dit programma kunnen de contracten die de
vervoerbedrijven met de regering afsluiten over de vergoeding per prestatie-eenheid (bij voorkeur reizigerskilometers) en het te voeren flankerend beleid (waaronder het
stelsel van de congestieheffing) worden vastgelegd. Daarnaast is een belangrijke functie van het programma dat de
vervoersrelevante instrumenten van de overheid met de
uitgaven voor verkeer en vervoer metterdaad met elkaar in
verband worden gebracht.

Koen Bron
Huib van der Kolk

65