Een marktgerichte oplossing
voor het werkloosheidsprobleem
De arbeidsmarkt functioneert slecht. Al jaren is sprake van hardnekkige
aanbodoverschotten. In dit artikel wordt de overheid voor de slechte werking van deze
markt mede verantwoordelijk gesteld. De auteur stelt dat het inkomensbeleid de werking
van het marktmechanisme frustreert. Dit blijkt uit het naast elkaar bestaan van geringe
inkomensverschillen, en een werkloosheid die in het bijzonder de mensen met lagere
inkomens treft. De auteur doet voorstellen voor een marktconforme oplossing van het
werkloosheidsvraagstuk.
DRS. A.F. BAKHOVEN*
Op de arbeidsmarkt is er op macro-niveau een overschot
aan arbeid. Dit overschot, uitgedrukt in het aantal werklozen als percentage van de beroepsbevolking, bedroeg in
de jaren zeventig ca. 6%. In het begin van de jaren tachtig
liep het op tot ca. 17,5% in 1984. Daarna trad een daling
op van enkele procentpunten. Helaas zijn er geen gronden
om te veronderstellen dat bij ongewijzigd beleid de werkloosheid zal terugkeren tot een evenwichtsniveau, zelfs
niet tot het niveau van de jaren zeventig. Het overschot is
geconcentreerd bij de lager gekwalificeerden. Bij de hoger
gekwalificeerden is nauwelijks van een overschot sprake.
Dit blijkt onder meer uit figuur 1.
Zowel het niveau van de werkloosheid als de verdeling
daarvan wijzen op een onvoldoende werking van het
marktmechanisme. Eerst zal worden ingegaan op de oorFiguur 1. Het verband tussen werkzoekenden in procenten
van het arbeidsaanbod in September 1983 en loonhoogte
in 1979 voor 100 categorieen met verschillende leeftijd, opleiding en geslacht
Werkzoekenden in procenten
48-
32-
16 –
15
45
~75
‘
105
“~
Loonshoogte per categorie x 1.000 gld.
Bron: A.Bakhoven en M. van Schaaijk, Inkomenseffecten van arbeidstijdverkorting, ESB, 24 april 1985.
52
zaken daarvan. Vervolgens wordt aangegeven hoe de werking van het marktmechanisme kan worden versterkt. Dit
wordt verwerkt in een concreet plan. Op basis van de verwachte macro-economische gevolgen van het plan kan
worden geconcludeerd dat uitvoering ervan aanbeveling
verdient.
Oorzaken van de werkloosheid
Vanaf 1975, het jaar waarin de Nota inzake de werkgelegenheidvan het kabinet-Den Uyl verscheen, met daarin
opgenomen de CPB-analyse van het verband tussen werkgelegenheid en reele loonkosten, is de stijging van de
werkloosheid hoofdzakelijktoegeschreven aan een te sterke prijsstijging van de produktiefactor arbeid. Te sterk, omdat deze stijging heeft geleid tot een besparing op arbeid,
zodat het beschikbare arbeidsaanbod onvoldoende kon
worden geabsorbeerd. Een te sterke algemene loonstijging
kan nu echter geen verklaring meer geven van de hoge
werkloosheid. Het aanbodoverschot is weliswaar zeer
groot, maar niet meer algemeen. Dat bleek reeds uit figuur
1. De concentratie van de werkloosheid bij de lagere loongroepen kan niet worden toegeschreven aan een eenzijdig
arbeidsaanbod. Dat aandeel neemt af, zoals blijkt uit label
1.
Figuur 2 laat zien dat de werkgelegenheidsontwikkeling
bij de lager betaalden sterk negatief was. Ter vergelijking
is naast de ontwikkeling in Nederland ook die in de Verenigde Staten in beeld gebracht.
Uit het aangedragen materiaal dringt zich de conclusie
op dat de vraag naar lager geschoolden te laag is ten op-
*De auteur is werkzaam bij het Centraal Planbureau. Het artikel is
op persoonlijke titel geschreven. De auteur is dank verschuldigd
aan J.M.G. Frijns, J. Glastra en M. van Schaaijk voor nun hulp bij
het schrijven van dit artikel. Uiteraard draagt alleen de auteur de
verantwoordelijkheid voor de inhoud.
Tabel 1. Aandeel van laaggeschoolden (lager en uitgebreid
lager onderwijs) in net arbeidsaanbod (in procenten)
1961
68
1972
60
1979
1985
10-
51
45
o-
Bron:CPB.
zichte van die naar hoger geschoolden. De voor de hand
liggende reden voor deze te geringe relatieve vraag is een
ongunstige verhouding tussen de loonkosten per eenheid
produkt van lager geschoolden en die van hoger geschoolden1. Deze ongunstige verhouding kan mede worden toegeschreven aan het inkomensbeleid van de overheid.
Naast de vaststelling van het minimumloon, dat overigens
in de afgelopen jaren relatief is achtergebleven, is in dit kader het belasting- en premiebeleid relevant. Dit beleid heeft
ertoegeleiddatdesom van netto loon, loonbelasting, werknemers- en werkgeverslasten van lager geschoolden, in
verhouding tot de arbeidsproduktiviteit, voor de werkgever
te hoog is in vergelijking met de loonkosten van hoger geschoolden. Met andere woorden: de overheid heeft via het
inkomensbeleid de lager geschoolden uit de markt geprijsd. Zoals Von Zwiedineck-Sudenhorst bijna een eeuw
geleden schreef, heeft loon een tweeledige economische
betekenis: inkomen en factorprijs2. Wanneer de overheid
uit inkomenspolitieke motieven de loonvoet voor een categorie werknemers vaststelt op een niveau dat afwijkt van
de evenwichtsprijs op de markt ontstaan er tekorten of
overschotten; de laatste jaren duidelijkoverschotten. Hiervan waren economen zich al bijna een eeuw geleden bewust. Dat blijkt uit de discussies uit die tijd, discussies die
een belangrijke impuls kregen door het pleidooi van paus
Leo XIII om het loon mede af te stemmen op de behoeften
van de werknemers3. Zo wees Van Houten op de vrijblijvendheid van Leo’s omzendbrief4. Hij vond dat de paus en
zijn tolk Schaepman “zich er toch waarlijk voor (moesten)
schamen, dat zij den arbeider meer beloven dan zij kunnen geven”. Dit omdat het loon afhankelijk moet zijn van
“de overlating der vruchten, die de verhuurde arbeid den
huurder ten goede doet komen”.
De vaststelling van een netto loon voor een categorie
werknemers is in principe wel mogelijk, zonder de markt
ernstig te verstoren, indien een tweede instrument wordt
gehanteerd om de loonkosten weer op het marktprijsniveau te brengen. Met andere woorden: de twee doelstellingen — een netto minimumloon afgestemd op behoeften
en een loonvoet voor minimumloontrekkers afgestemd op
de marktprijs—zijn te bereiken door het hanteren van twee
instrumenten: het netto minimumloon-instrument en het
belasting- en premie-instrument. Aan het gecoordineerd
hanteren van deze twee instrumenten heeft het in de jaren
zeventig en tachtig ontbroken.
De weg naar evenwicht
Uit de vorige paragrafen kan worden geconcludeerd, dat
de weg naar evenwicht zou kunnen verlopen via verhoging
van de arbeidsproduktiviteit van lager geschoolden of via
een verlaging van de loonvoet (deze is gelijk aan het netto loon + sociale lasten werknemers + die van werkgevers
+ loonbelasting).
Beide methoden zijn gebaseerd op verlaging van de
loonkosten per eenheid produkt van de lager geschoolden.
Hierdoor zal het aantrekkelijk worden om meer werk te laten verrichten door werknemers uit deze groep, zodat de
bezettingsgraad van de hoger geschoolden wat daalt. Dit
ESB 13-1-1988
Figuur2. Werkgelegenheidsmutaties in de periode 19771983 voor categorieen gerangschikt naar loonshoogte
VS
0-
Nederland
-25-
-50-
Laag loon
hoog loon
Bran: J.M.G. Frijns en M.van Schaaijk, The wage distribution and the structure of employment in the Netherlands and the USA, Onderzoeksmemorandum nr. 36, Centraal Planbureau, ‘s-Gravenhage, 1987.
laatste versterkt de mogelijkheid om de produktie verder
uit te breiden. Wat de produktiviteitsverhoging van lager
geschoolden betreft, kan worden opgemerkt dat reeds een
actief scholingsbeleid wordt gevoerd, maar het is een realiteit dat niet ieders capaciteiten door verdere scholing kunnen worden vergroot. In dit artikel wordt de nadruk gelegd
op verlaging van de loonvoet.
Om in de volgende paragraaf tot een concreet plan te
komen, zijn hieronder enkele uitgangspunten geformuleerd die de weg naar evenwicht afbakenen. Deze zijn:
— het netto looninkomen blijft voor alle categorieen onaangetast. Hiermee vervalt de goedkope ‘oplossing’
om het netto minimumloon te verlagen;
— de werkgevers moeten er per saldo niet op achteruit
gaan;
— oplossingen moeten zonder overheidsregels voor burgers en bedrijven kunnen worden gerealiseerd. Hiermee wordt uitbreiding van marginale tijdelijke oplossingen in de trant van de Wet Vermeend/Moor buiten beeld
gebracht5;
— het verschil tussen netto loon en loonvoet mag per categorie niet toenemen. Hiermee wordt de oplossing die
bestaat uit een verschuiving van werkgeverslasten over
lage lonen naar lasten over hoge lonen uitgesloten6.
1. Zie ook M. van Schaaijk, Starre beloningsverhoudingen, starre
werkloosheidsverhoudingen, Onderzoeksmemorandum 1, Centraal Planbureau, ‘s-Gravenhage, 1985.
2. Geciteerd in F. M.Wibaut, Welke behoort de algemene grondslag te zijn der loonbepaling, Preadvies voor de Vereniging voor
de Staathuishoudkunde en de Statistiek, 1913.
3. Leo XIII, Encycliek Rerum Novarum, Vaticaanstad, 1891.
4. S. van Houten, Welke behoort de algemene grondslag te zijn
der loonbepaling? Preadvies voor de Vereniging voor de Staathuishoudkunde en de Statistiek 1913.
5. Deze wet maakt het werkgevers mogelijk om, onder bepaalde
voorwaarden, tijdelijkte worden vrijgesteld van betaling van werk-
geverspremies bij indienstneming van langdurig werklozen.
6. Een dergelijke verschuiving kan wel degelijk leiden tot een
marktgerichte oplossing van het probleem; zie M. van Schaaijk,
Loondifferentiatie en werkloosheid, ESB, 21 September 1983. Het
vierde uitgangspunt is alleen gekozen om tegemoet te komen aan
diegenen bij wie de zogenaamde ‘wig’ zwaar op de maag ligt.
53
Het plan
Met plan behelst de invoering van een franchise voor
werkgeverspremies sociale verzekeringen van / 25.640,
zodat over het minimumloon of lager loon geen premies
meer worden geheven. Het te betalen maximum bedrag
aan werkgeverspremies per werknemer blijft gelijk. Een
verhoging van het premiepercentage zorgt ervoor dat de
premies geheven over het loon van hoger geschoolden
constant blijven. De premies die worden geheven over het
loon van de categorie lager geschoolden dalen primair met
/ 7 mrd.
Per saldo stijgt het tekort van de overheid primair met / 7
mrd., waarvan — zoals in de volgende paragraaf zal blijken — het leeuwedeel wordt terugverdiend. Voor het restant is in dit artikel geen dekking gezocht. Scholingsmaatregelen zijn in het plan niet opgenomen. Scholing is wet belangrijk voor het slagen van vrijwel alle maatregelen om
werkgelegenheid te creeren. Voor zover dit plan extra
scholingsmaatregelen vereist, zijn de kosten die daarmee
gemoeid zijn, kwantitatief in het kader van dit plan verwaarloosbaar van omvang.
De werking van het plan kan als volgt worden samengevat7. Ten eerste dalen de loonkosten met / 7 mrd., dat is
ongeveer met ca. 4% gemiddeld, zonder dat het beschikbare looninkomen daalt. Bij de gemiddeld lagere prijs van
de factor arbeid zullen meer produktieprocessen rendabel
worden, niet alleen in de dienstensector, maar ook in de
exportsector. Ten tweede wordt laag gekwalificeerde arbeid goedkoper ten opzichte van hoog gekwalificeerde arbeid. Dit zal leiden tot een substitutie van hoog gekwalificeerde arbeid door lager gekwalificeerde. Met andere
woorden, arbeid die nu nog relatief schaars is komt vrij en
arbeid die relatief overvloedig is wordt ingezet.
Over de kracht waarmee dit substitutieproces werkt is
voor Nederland nog niet veel bekend. Op basis van buitenlandse studies, waaronder met name die van Griliches, is
door Frijns & Van Schaaijk getracht aan die kracht een
waarde toe te kennen8. Uitgaande van een 50-50 verdeling van de werkgelegenheid in de uitgangssituatie, beschreven zij het substitutieproces als volgt:
N = … – 0,75 i(0,5p’k + 0,5ps – p’n )
(1)
S = … + 0,25 t(0,5pk + 0,5ps – p’n
12,75. Deze waarden, ingevuld in de vergelijkingen 1 en 2,
geven aan dat het aantal laagbetaalde werknemers met
ruim 19% zal toenemen en het aantal hoogbetaalden met
ruim 6% zal afnemen. Per saldo zal de werkgelegenheid
door substitutie met ruim 6% toenemen. Dat komt neer op
een stijging van 240.000 arbeidsjaren.
Om een indrukte geven van de uiteindelijke effecten van
het plan worden in de volgende paragraaf die effecten gekwantificeerd met behulp van een macro-model.
Macro-economische uitwerking
Voor de kwantificering van de macro-economische effecten van het plan is het model BAK-LNK gehanteerd10.
Dit model is een sterk vereenvoudigde versie van het KOMPAS-model11. Qua werking verschillen de beide modellen
niet essentieel van elkaar. Bij de kwantificering is het volgende verondersteld:
— de werkgeverspremies worden verlaagd met / 3,5
mrd., zowel per 1 januari van het eerste jaar als per 1
januari van het tweede jaar; dit geschiedt door invoering van een franchise. Vanaf het tweede jaar betalen
werkgevers geen werkgeverspremies meer over het
loon beneden de grens van het minimumloon. Zoals in
de vorige paragraaf is beschreven wordt deze verlaging
voor de hogere inkomensgroepen gecompenseerd
door tarief sverhoging;
— het substitutieproces, beschreven in de vorige paragraaf levert een extra werkgelegenheid op van 240.000
arbeidsjaren. Daar het substitutiemechanisme tussen
hoog- en laagbetaalde arbeid niet in het model is opgenomen, zijn deze 240.000, gelijkelijk verdeeld over de
acht kwartalen van de eerste twee jaren, autonoom toegevoegd. Door de substitutie daalt de gemiddelde arbeidsproduktiviteit, maar daar staat tegenover dat het
gemiddelde loon met ruim 4,5% omlaag gaat (berekend
met BAKTAX). Ook dit looneffect is met behulp van autonomen verwerkt ;
— het plan zou leiden tot een tekort van de sociale fondsen. De verlaging van werkgeverspremies kost / 7 mrd.
Dit bedrag zal de overheid moeten fourneren om de rekening van de fondsen in balans te houden. De baten
(2)
7. Het idee achter dit plan is niet nieuw. Er kan onder andere wor-
. waarin:
N = de procentuele mutatie van de laagstbetaalde helft van
. de werknemers;
S = de procentuele mutatie van de hoogstbetaalde helft
van de werknemers;
T = de substitutie-elasticiteit. Frijns en Van Schaaijk veronderstellen dat deze waarden kan aannemen tussen 1
en 3. In dit artikel wordt een waarde van 2 verondersteld;
Pk= de prijsmutatie van de kapitaalkosten;
Ps= de mutatie van de loonvoet van de hoogst betaalden;
p’n= de mutatie van de loonvoet van de laagst betaalden.
Bij een beschouwing over substitutie tussen de twee
soorten arbeid ten gevolge van loonverschillen speelt p’k
geen directe rol: de mutatie is dus op nul gesteld. Voor p’s
en p’n zijn berekeningen uitgevoerd met het inkomensmodel BAKTAX9. Met behulp van dit model is de procentuele
mutatie berekend van net gemiddelde loon voor beide
groepen werknemers als gevolg van het invoeren van een
franchise in 1987 ten bedrage van / 25.640, voor de hoger
gekwalificeerden gecompenseerd door een verhoging van
de premies. De variabele p’s krijgt daardoor de waarde nul.
Uit deze berekeningen volgt een waarde voor p’n van 54
den verwezen naar R. Layard, How to reduce unemployment by
changing national insurance and providing a job guarantee, Discussion paper no. 218, Centre for labour economics, London
School of Economics, 1985.
8. Z. Grillich.es, Capital skill complementarity, Review of Economics and Statistics, 1969, nr.4. J.M.G. Frijns en M van Schaaijk,
The wage distribution and the structure of employment in the Netherlands and the USA, Onderzoeksmemorandum 36, Centraal
Planbureau, ‘s-Gavenhage, 1987.
9. Dit model is door Van Schaaijk afgeleid uit het Microtax-model
Zie M. van Schaaijk, Microtax, werkdocument nr. 19, CPB, ‘s-Gravenhage, 1987.
10. Het model BAK-LNK vormt een onderdeel van het LINK-model, dat onder supervisie staat van Lawrence Klein. Zie b.v. B.G.
Hickman en L.R. Klein, Recent developments in project LINK, Social Science Research Council, Items, jg. 39, juni 1985. Het LINKmodel is een wereldmodel waarin meer dan zeventig landenmodellen zijn samengevoegd. Veel variabelen uit KOMPAS, interessant voor binnenlandse discussies, zijn voor het LINK-project van
geen enkele betekenis en daarom in BAK-LNK weggelaten. Daarnaast komen er variabelen in voor die in KOMPAS niet voorkomen. Deze hebben betrekking op de internationale handel.
11. Zie P.J.C.M. van den Berg, F.J.H. Don en J. Sandee, Kompas, Kwartaalmodel voor prognose, analyse en simulatie, Monografie 26, Centraal Planbureau, ‘s-Gravenhage, 1983.
12. Wellicht ten overvloede zij vermeld dat het substitutie-effect
op de lonen bovenop het effect van premieverlaging komt.