Behoeften en middelen in de stadsvernieuwing

Behoeften en middelen in de
stadsvernieuwing
DRS. J. G. VAN DER PLOEG*

In de afgelopenjaren is in de meeste Nederlandse steden een begin gemaakt met het verbeterenvanoude
en verkrotte wijken. Om daarmee door te kunnen gaan is een verruiming van de financiële middelen
noodzakelijk. De vier grootste steden hebben voor continuering van de stadsvernieuwing in de komende
tien jaar ca. f. 16 mrd. nodig. Met dat bedrag kunnen per jaar4.200 woningen nieuw worden gebouwd
en ruim 1 0 . 0 0 0 bestaandewoningen worden verbeterd of in stand gehouden. De Rotterdamse
wethouder voor stadsvernieuwing stelt zich op het standpunt dat niet de financiële middelen maar de
behoeften uitgangspunt voor het beleid moeten zijn. In dit artikel zet hij uiteen hoe de beschikbare
rijksmiddelen zich verhouden tot de behoeften en hoe door middel van voorfinanciering door de
gemeenten de plannen zouden kunnen worden uitgevoerd, terwijl de begroting voor Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening met reëel niet meer dan 3%per jaar zou behoeven te stijgen.
1. Probleemstelling

De grote steden sterven. Als niet o p krachtdadige wijze
voor het stadsvernieuwingsproces, dat in de grote steden,
maar ook in kleinere steden van Nederland, is gestart, meer
middelen ter beschikking worden gesteld, zal de ondergang
niet meer te vermijden zijn. Dit heeft verstrekkende gevolgen
voor geheel Nederland, omdat steden (ook kleinere) nu
eenmaal dynamische centra voor een brede omgeving zijn,
zowel in economisch als in sociaal, cultureel en educatief
opzicht. Het is heel moeilijk in harde cijfers te berekenen
hoeveel de kosten bedragen van het laten verkommeren van
een belangrijk deel van de bevolking in verpauperde buurten
en wijken. Maar het is duidelijk voor een ieder die daarmee te
maken heeft, dat er een evidente causaliteit bestaat tussen
verpaupering van de woning en de woonomgeving enerzijds
en verschijnselen als demoralisering, vandalisme en criminaliteit anderzijds.
De structurele werkloosheid in de scheepsbouw en de
metaalindustrie vraagt om herscholing van de blijvend werkloos geworden werkers. Deze herscholing is relatief gemakkelijk in de richting van de bouwvakindustrie. In een eerder
artikel I ) is aangetoond, dat de stadsvernieuwing in de vier
grote steden een aanvullende werkgelegenheid gedurende
I0 jaar kan opleveren van 3.000 arbeidsplaatsen, los van het
behoud van werkgelegenheid in de bouwindustrie, die zich
langzaam maar zeker op het stadsvernieuwingsproces heeft
ingesteld. Daarom snijdt het mes aan twee kanten: de steden
worden vernieuwd èn de werkgelegenheid wordt bewaard en
uitgebreid.
Een en ander vraagt om een afspraak tussen het rijk en de
stadsvernieuwingsgemeenten ten einde de continuiteit van het
stadsvernieuwingsproces voor tien jaar te waarborgen. Voor
de grote gemeenten is in die tien jaar f. 16 mrd. nodig. Voor de
overige gemeenten waarmee het rijk al afspraken heeft gemaakt ten behoeve van de stadsvernieuwing is f. 4 mrd. nodig.
Naar schatting is er dan voor de resterende gemeenten ook
nog eens f. 4 mrd. nodig. In totaal dus f. 24 mrd. voor een
periode van tien jaar.
Van geen enkel kabinet (maximale zittingsduur: 4 jaar) kan
gevraagd worden te komen tot bindende afspraken voor
10jaar. Wel kan ook van het huidige kabinet worden gevraagd te proberen van de continu aanwezige volksvertegenwoordiging instemming te krijgen met een dergelij k tienjarenplan. De volksvertegenwoordiging verbindt zich dan tot

medewerking aan een uitbreiding van het budget bestemd
voor de stadsvernieuwing gedurende de eerste tien jaar. Het
zou daarbij moeten gaan o m een uitbreiding van 25%perjaar
ten behoeve van de stadsvernieuwing, hetgeen neerkomt op
een budgettaire stijging van 3% (inflatievrij) van de totale
begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO).
Door middel van een – overigens uiterst bescheiden voorfinanciering onder toezicht van provincie en rijk, zouden
de middelen -zo die onverhoopt toch niet toereikend zijn
door een geringere uitbreiding in de eerstkomende jaren beschikbaar kunnen komen. Deze voorfinanciering werkt
macro-economisch niet of nauwelijks inflatoir door de handhaving, resp. uitbreiding van de werkgelegenheid.
Niet de middelen moeten de behoeften aan stadsvernieuwing reguleren, maar de behoeften moeten de middelen
oproepen. De volksvertegenwoordiging kan daarbij een beslissende rol spelen, de regering uitsluitend een beleidsaanbevelende rol.

2. De behoefte aan middelen
In de nota Stadsvernieuwing; evaluatie van de beschikking
geldelijke steun stadsvernieuwing (ISR) en rijksbedragen in
kosten stadsvernieuwing eerstkomende tien jaar hebben de
vier grote gemeenten voorgerekend, dat er voor hun stadsvernieuwingsplannen in de komende tien jaar een eenmalige
rijksbijdrage van nu f. 10 rnrd. ineens nodig zou zijn, of tien
jaarlijkse bijdragen van f. 1,6 mrd., zijnde de 10-jarige annuiteit à 9% van een investering van f. 10 mrd.
Bij dit bedrag dient het volgende te worden opgemerkt. Er
is gerekend alsof het gehele tienjarenplan in het eerstejaar zou
worden uitgevoerd, zodat alle exploitatielasten IOjaar lang
op de begroting zouden drukken. In werkelijkheid vindt de
uitvoering echter plaats in tien jaargangen van een tienjarenplan, waarvan de laatste jaargang één jaar op de begroting

Gaarne wil ik mijn beide stafmedewerkers drs. L. A. de Klerk en
drs. H. W. van de Rijt hartelijk dankzeggen voor de verwerking van
de gegevens, die het fundament van dit artikel hebben opgeleverd.
Mijn beleidsvisie, die zou kunnen overkomen als een wazig visioen,
krijgt daardoor concretere onderbouwing.
1) J. G. van der Ploeg, Stadsvernieuwing, financiering en werkgelegenheid, ESB, 8 augustus 1979.

drukt. Daartegenover staat dat de huidige rijksbijdragen in
vroegere stadsvernieuwingsactiviteiten (object- en subjectsubsidies) en de verbetering van naoorlogse woningen niet in
de berekeningen zijn betrokken. Per saldo is het bedrag van
f. 10 p r d . hierdoor een reële raming. De minister van V R 0
heeft dit bedrag ook erkend als een reële behoefte aan
rijkssubsidies van de vier grote gemeenten in de komende tien
jaar. Hierbij is dan een bedrag van f. 6 mrd. aan woningwetleningen niet inbegrepen.
Om nu te kunnen komen tot een confrontatie van de
behoeften met de middelen, hebben wij uitgerekend aan welke
rijksmiddelen van jaar tot jaar behoefte bestaat bij het
programma van de vier grote gemeenten voor de komende
10 jaar dat 4.200 nieuwe woningen, 3.800 woningverbeteringen o p hoog niveau, 2.300 woningverbeteringen op laag
niveau en 4.200 instandhoudingen per jaar omvat. Verondersteld is daarbij een jaarlijkse prijsstijging van 7%, hetgeen aan
de lage kant is aangezien de bouwkosten tussen 1974 en 1978
met 8,8% per jaar zijn gestegen en de lokatiesubsidie per
woning (een benadering van de grondstoffen) met 12,2% 2).
Een verdeling van de middelen over de komende jaren is
weergegeven in tabel I.

Tabel 3. Benodigde rijksmiddelen, in mln. gld.
I

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

750

860

980

1.100

1.240

1.380

1.530

1.700

Subjectsubsidies

I

Totaal
subsidies

I

Lenin-

Totaal
benodigde rijksmiddelen

960
1.060
1 170
1.280
1.400
1.530
1.670

Twee vunten uit het overzicht in tabel 3 van de behoeften
aan middelen voor de stadsvernieuwing o p lange termijn zijn
met name belan~riik
voor de confrontatie met de beschikbare
rijksmiddelen:
het niveau op dit moment: voor de in 1980 te starten
activiteiten is dit f. 1,37 mrd.;
de groeivoet tussen 1980 en 1989. Jaarlijks is een groei
nodig van 14% (leningen 18%, subsidies 12%). Binnen de
subsidies zijn er de eenmalige bijdragen: extra grondkosten en overige herbestemmingskosten. Kenmerkend is
hierbij, dat er geen lasten naar de toekomst worden geschoven. Ze zijn te vergelijken met investeringen die in één
jaar worden afgeschreven. De groeivoet is laag, te weten
7% (= prijsstijging). Daarnaast zijn er de jaarlijkse bijdra- gen, die zijn te vergelijken met investeringen die met
annu’iteiten worden afgeschreven over de levensduur van
de investering. Het aanvangsniveau is laag, maar de
groeivoet hoog, te weten 25% in de laatste 7 jaar.
u

1989

660

I

Objectsubsidies

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

Tabel 1. Benodigde rijkssubsidies, in mln. gld.
1980

I

Jaar

1.880

De contante waarde vandeze reeks bedraagt f. 7,8 mrd. Het
verschil met de eerder genoemde f. 10 mrd. is toe te schrijven
aan de veronderstelde prijsstijging (7%) die lager is dan de
discontovoet (9%) en aan het feit dat de latere jaargangen
voor minder dan IOjaar meetellen. Er resteert dus f. 2,2 mrd.
voor bestaande rijksverplichtingen en verbetering van het
naoorlogse woningbestand.
Voor een vergelijking van de behoefte aan middelen met de
beschikbare middelen is het ook noodzakelijk een raming
te maken van de benodigde rijksleningen op grond van de
woningwet. Deze bedragen thans f. 120.000 per woning, en
dienen jaarlijks te worden verhoogd met f. 5.000 in verband
met de dynamische-kostprijsberekening. Uitgesplitst over de
tien komende jaren kan voor het programma van de vier grote
gemeenten de volgende cijferreeks worden opgesteld (zie
tabel 2).

3. De beschikbare middelen

3.1. Trendmatige ontwikkelingen
Tabel 4 geeft een overzicht van de gelden die de afgelopen
10 jaar op de rijksbegrotingen zijn uitgetrokken voor de
stadsvernieuwing. Ter wille van de vergeliikbaarheid is in deze
tabel uitgegaan van begrotingscijfers (n& voor inflatie gecorrigeerd) van de direct zichtbare subsidies die voor stadsvernieuwing zijn uitgetrokken. Er is dus geen rekening gehouden
met gedeelten van lokatiesubsidies. individuele huursubsidies
en leningen aan woningbouwcorporaties, die in het kader van
stadsvernieuwingsprojecten worden verstrekt enz.
Analyse van de begrotingscijfers leert dat er in de periode
1974- 1976 een aanzienlijke verruiming van de middelen voor
stadsvernieuwing heeft plaatsgevonden. Het aandeel van de
s t a d s v e r n i e u ~ i n ~ s u i t ~ a ~ e n van 1,6 tot 2,2 à 2,3%0 van
steeg
het nationaal inkomen, zoals tabel 4 laat zien. Tevens wordt
duidelijk dat het in deze IOjaar bij deze eenmalige forse
verruiming van de middelen is gebleven. Na 1976 wordt er pas
o p de plaats gemaakt. Een en ander wordt nog eens duidelijk
uit de Memorie van Toelichting bij de begroting van 1980:
u

Tabel 2. Benodigde rijksleningen, in mln. gld.

Aanvullende berekeningen hebben aan het licht gebracht,
dat voor de overige 10 ISR-gemeenten nog eens een kwart van
het bedrag voor de grote gemeenten nodig is, terwijl wij ervan
uitgaan, dat voor stadsvernieuwing in niet-ISR-gemeenten
eveneens een kwart nodig is. De bedragen die gelden voor de
grote vier moeten dan ook met 50% worden verhoogd o m de
behoefte aan rijksmiddelen voor de stadsvernieuwing in
Nederland te kunnen berekenen. Dit leidt tot het volgende
overzicht, waarin de subsidies nader zijn onderverdeeld in vier
groepen (zie tabel 3).

2) Memorie van toelichting van de begroting voor V R 0 1980,
Tweede Kamer der Staten-Generaal, 15800, nr. 2, blz. 47 en 49.

Tabel 4. Overzicht van de begrotingsc~yers
voor stadsvernieuwing in de periode 1971-1980
1971
I.
2.
3.
4.

5.
6.
7.
8.

Bijdragensaneringen
reconstructie 8%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Afbraak krotten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Interimsaldoregeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(rehabilttatiejwoonbuurten- . . . . . . . . . . . . . . .
.
krotontruiming) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Verhuiskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Verbetering particuliere huurwoningen . . . . . . .
Voorbereidingskostenstadsvernieuwing. . . . . .
Totaalstadsvernieuwing . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Totaal ministerievan V R 0 . . . . . . . . . . . . . . . . .
7 . 1 n % v a n 8 . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. in%, van het nationaal inkomen . . . . . . . . . . .

1972

1973

1974

1975

1976

129
14

126
20

143
17

159
16

202
26

190
28

25

20

40

65

132

95

5
54
5

102
76
II

424
6.21 1
6.8
2.21

502
6.977
7.2
2.31

190
3.037
6.3
1.60

a) Exclusief experimenten verblijfsgebieden en huisvesting gehandicapten

ESB 219-4-1980

191
3.579
5.3
1.42

233
4.377
5.3
1.50

285
5.137
5.5
1.62

,,In het regeeraccoord van januari 1978 staat dat de prioriteit van de
stadsvernieuwinggehandhaafd blijft. Dit zal in de komende jaren een
grote krachtsinspanning blijven vragenendeinzet vanalle beschikbare mogelijkheden. Toch behoort een snelle stijging vande begrotingsposten, gezien de algemene situatie, niet tot de reële mogelijkheden.
Gezien de spanning die er ontstaat tussen vraag en aanbod van
middelen voor de stadsvernieuwing zal moeten worden nagegaan
welke plannen prioriteit dienen te krijgen. Een en ander zal niet tot
gevolg mogen hebben dat het voortgangstempo in de stadsvernieuwing vertraagd wordt. Daarbij zal de centrale overheid in toenemende mate van de gemeenten vragen zelf invulling te geven aan haar
stadsvernieuwingsbeleid binnen de door haar gestelde prioriteiten
met een eigen verantwoordelijkheid”.
Tot zover dit citaat dat duidelijk maakt dat ook het rijk
inziet dat de behoeften en de middelen uit elkaar groeien. Met
de mond belijdt het weliswaar de prioriteit van de stadsvernieuwing, maar op geen enkele wijze wil het rijk deze belijdenis in verruiming van de middelen tot uitdrukking brengen.
Wanneer we op dit moment een verruiming van de middelen van een zelfde orde van grootte tot stand zouden willen
brengen als in de periode-Schaefer, dan had in de rijksbegroting voor de directe stadsvernieuwingssubsidies voor 1980
niet een bedrag van f. 0,675 mrd., maar van f. 0,911 mrd.
moeten worden opgenomen.
De conclusie is dat de erkende prioriteit van de stadsvernieuwing onvoldoende tot uitdrukking komt in de rij ksbegroting. Wat dat betreft moet ook voor de volgende jaren het
ergste worden gevreesd, getuige de cijfers die in de meerjarenraming voor 1980 en daarop volgende jaren zijn genoemd, nl.:
1981 f. 0,719 mrd.
1982 f. 0,746 mrd.
1983 f. 0,778 mrd.
1984 f. 0.806 mrd.
Weliswaar is ten opzichte van de totale rijksbegroting in de
meerjarenraming in een lichte reële stijging voorzien (van
6,49& in 1981 tot 6,6%0 in 1984), doch de beschikbare middelen zijn bij lange na niet voldoende om de zich
steeds sterker manifesterende behoefte te voorzien.

3.2. De beschikbare middelen in verhouding tot de geschetste
behoeften
Voor de vier onderscheiden groepen subsidies en voor de
leningen van het rijk wordt nu de verhouding tussen beschikbaar gestelde en benodigde middelen bezien.
De subsidies voor de extra grondkosten. De raming van
deze kosten is gebaseerd op de ISR-kosten in Rotterdam,
die de minister in zijn beschikking van 29 december 1978
(3229 132) heeft geaccepteerd. Ze zullen voor de ISR-gebieden
moeten worden gedekt door de begrotingspost ,,Beschikking
geldelijke steun stadsvernieuwing 1977″ en voor de niet-ISRgebieden door de posten ,,Sanering en stadsreconstructie” en
,,Lokatie-subsidies”. Voor de eerste twee posten is f. 309 mln.
beschikbaar in 1980. Voor lokatiesubsidies is f. 137 mln.
uitgetrokken. Deze bedragen zijn niet alleen voor stadsvernieuwing, maar ook voor stadsuitbreiding bestemd. Een
beperkt deel daarvan is dus beschikbaar. Niettemin mag
worden aangenomen, dat het niveau van de rijksmiddelen
thans toereikend is om de extra grondkosten te dekken.
Subsidies voor overige herbestemmingskosten. Deze
kosten zijn voor een deel nauwelijks te onderscheiden van
grondkosten. Soms zijn ze uit louter praktische overwegingen
niet onder de grondkosten opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de exploitatiekosten van sloopwoningen. Deze vallen
in principe onder de ISR, maar waren in 1978 in Rotterdam
nog niet in de kostenraming opgenomen.
De overige herbestemmingskosten worden voor nieuwbouw geschat op in totaal f. 41.000 per woning. Deze zijn
globaal te verdelen in:
–

voorbereidingskosten, inclusief exploitatie vóór aanpak
(f. 18.000);
ontruimingskosten van woningen en bedrijven (f. 12.000);
woonomgevingskosten (f. 11.000).

Dekking hiervoor is te vinden in posten op de rijksbegroting als ,,Verhuis- en herinrichtingskosten” (f. 85 mln.),
,,Voorbereidingskosten ter stimulering van de stadsvernieuwing” (f. 25 mln.), ,,Beschikking geldelijke steun afbraak van
krotten” (f. 15 mln.). De regelingen sluiten op vele punten
slecht o p de behoeften aan. Mede daardoor is het moeilijk een
inzicht te krijgen in de beschikbare middelen op dit punt. De
eerste indruk is, dat minder dan een kwart van de benodigde
f. 620 mln. beschikbaar is. Hier doet zich dus een ernstige
discrepantie tussen behoeften en middelen voor.
Objectsubsidies. O p de rijksbegroting 1980 is f. 84 mln.
uitgetrokken voor de ,,Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975″. Dit bedrag is sterk groeiend, omdat er elk jaar
ongeveer 30.000 woningwetwoningen met een jaarlijkse bijdrage bij komen. Voor 1980 wordt in de rijksbegroting
uitgegaan van een eerste jaarlijkse bijdrage van f. 1.740 per
woning. In de stadsvernieuwingsgebieden wordt in onze
behoeftenraming uitgegaan van een eerste jaarlijkse bijdrage
van f. 4.500 hoofdzakelij k als gevolg van de lagere vraaghuur.
De stadsvernieuwingsnieuwbouw (zo’n 6.000 woningen per
jaar) vormt 20% van het totale woningwetcontingent. Voor
die 20% moet een veel hogere jaarlijkse bijdrage worden
gegeven en dit zal in de loop van de komende I0 jaar tot een
extra verhoging van de begrotingspost voor objectsubsidies
moeten leiden. In eerste instantie is er voldoende dekking.

Subjectsubsidies. O p de rijksbegroting is voor subjectsubsidies een bedrag van f. 906 mln. opgenomen. De behoeften zijn geraamd o p f. 10 mln. (1981) tot f. 170 mln. (1989).
Omdat een aanzienlijk deel van de f. 906 mln. naar bewoners
van woningen buiten stadsvernieuwingsgebieden moet stromen, zijn er geen duidelijke conclusies te trekken. Het ziet er
echter naar uit, dat zich o p dit punt geen problemen zullen
voordoen.
Leningen. In 1980 zou 10% van het bedrag aan woningwetleningen op de rijksbegroting naar de stadsvemieuwingsgebieden moeten vloeien. Wellicht kan de groeivoet van de
behoefte aan leningen (18%) later inde periode van IOjaar tot
een knelpunt leiden.
De behoefte aan rijkssubsidies voor de stadsvernieuwing
in het eerste jaar is f. 990 mln. Alleen de overige herbestemmingskosten lijken voor 75% ongedekt te zijn. Dat wil zeggen
dat er f. 460 mln. te weinig is, ofwel ongeveer de helft van het
totaal aan middelen. Betekent dit, dat het tempo van de
stadsvernieuwing dan maar gehalveerd moet worden? Of is er
een andere uitweg?
4. Over decentralisatie van het binnenlands bestuur

Uit het eerder aangehaalde citaat uit de toelichting op de
rijksbegroting voor 1980 kan worden afgeleid dat het van
belang is o m stil te staan bij de verhouding tussen het rij k en de
gemeente. In het algemeen kan men zich ten aanzien van de
financiële aspecten van deze verhouding een aantal alternatieven voorstellen:

I . de gemeente krijgt uitsluitend algemene middelen en heeft
zelf volledige keuzevrijheid om -gegeven een aantal
criteria m.b.t. uitvoering van wetten, zoals b.v. op onderwijsgebied -tussen en binnen beleidssectoren prioriteiten
te bepalen;
2. er komen budgetregelingen per sector. De gemeente kan
alleen binnen de sector prioriteiten stellen (dit alternatief
komt overeen met de huidige voorstellen voor reorganisatie van het binnenlands bestuur; voor de sector volkshuisvesting zou het rijk gemeentelijke plannen willen gaan
toetsen aan gemeentelijke en regionale(provinciale) volkshuisvestingsplannen);
3. de huidige verhouding, die wordt gekenmerkt door projectgewijze doeluitkeringen en een vergaande controle van
het rijk. De gemeentelijke vrijheid tot het bepalen van
prioriteiten, of het ombuigen daarvan is minimaal.

Voor de stadsvernieuwing denkt het rijk er momenteel over
om op meer globale wijze middelen toe te delen, waarbij de
gemeente binnen de gestelde grenzen een grote mate van
vrijhejd krijgt om de stadsvernieuwing te programmeren en
uit te voeren.
De principiële kant van de reorganisatie binnenlands bestuur betreft natuurlijk de werking van de gemeentelijke
democratie. Het hierboven geschetste eerste alternatief komt
daaraan het best tegemoet. In de huidige situatie bepaalt het
rijk door middel van ,,gouden koorden” te zeer de gemeentelijke prioriteiten. Principes zijn mooi, maar het is nog mooier
wanneer zodanige voorzieningen worden getroffen dat de
principes ook in de praktijk kunnen worden waargemaakt.
Immers wat zal, in het kader van de reorganisatie van het
binnenlands bestuur, het gevolg zijn van een, gezien de
behoeften, tegennge beschikbaarheid van de middelen? Een
ongezonde concurrentiestrijd tussen gemeenten met vaak
onvergelijkbare problemen. Ongezond, omdat er tijd en
moeite aan is besteed, maar ook omdat het mooie principe,
waar het om begonnen is, de decentralisatie, bij voorbaat
wordt gefrustreerd. Een toenemende vraag naar middelen
vanuit de gemeenten zal hoe dan ook moeten leiden tot een
afweging bij het rijk, dat daarin wellicht wordt geadviseerd
door de provinciebesturen. Dit kan er gemakkelijk toe leiden
dat het rijk toch een veel grotere zeggenschap over de verdeling en besteding van de middelen naar zich toe zal trekken
dan het nu, in de fase van de voorstellen over decentralisatie,
zegt te willen doen. .In de praktiik zal dan de directe bemoeienis met stad~vernieuwin&~roj&ten hoogstens plaatsmanu
ken voor een even intensieve indirecte bemoeienis. want men
zou Ã’ bij het rijk, of bij de provincie toch de projecten,
f
waarmee de gemeenten bezig zijn, willen kennen om te
kunnen afwegen welke gemeenten over welke middelen zouden mogen beschikken.
Voorkomen moet worden dat de volkshuisvestingsplannen
in het kader van de decentralisatie een zelfde functie krijgen
als de ,,Housing investment programs” in Engeland, waar de
decentralisatiedoelstelling in werkelijkheid een bezuinigingsoperatie blijkt te zijn en waar de gouden koorden weliswaar
losser zijn geworden, maar het goud de waarde van brons
heeft gekregen.
In alle discussies over decentralisatie van het binnenlands
bestuur is het onderwerp voorfinancieringtot nog toe weinig
aan de orde geweest. Het lijkt wel of er o p dit punt bij de
rijksoverheid een zekere vrees heerst. Dat dit punt toch de
moeite waard kan zijn, hoop ik in de volgende paragraaf aan
te tonen. Het – erom dat voorfinanciering van de stadsvergaat
nieuwing door gemeenten zowel een versterking van de
eemeenteliike democratie in het kader van het decentralisatie”
beleid kan betekenen, als een verruiming van de middelen die
beschikbaar komen voor de stadsvernieuwing.

5. Voorfinanciering
5.1. Een oplossing voor de komende tien jaar in cijfers
In het bovenstaande is aan het begin van de tienjange
planperiode een gat geconstateerd van f. 460 mln. In plaats
van f. 1.370 mln. in 1980 is er maar f. 910 mln. beschikbaar.
Een uitweg uit deze dreigende situatie voor de stadsvernieuwing zou kunnen zijn, dat de gemeenten de tekorten gedurende een aantal jaren voorfinancieren. Het rijk kan de middelen
voor de stadsvernieuwing dan gestadig opvoeren. Als het
bedrag van f. 910 mln. jaarlijks met 25%groeit, zijn de door de
gemeente voorgefinancierde bedragen na tien jaar weer vrijwel afgelost. Dan zijn middelen en behoeften in evenwicht en
kunnen ze met een gelijk percentage, dat beduidend lager ligt
dan 25%, blijven groeien. Eén en ander is uitgewerkt in
tabel 5.
Onder deze voorwaarden bereikt het tekort dat moet
worden voorgefinancierd zijn hoogste waarde al in het derde
jaar (f. 850 mln.). Daarna neemt het tekort vrij snel af en slaat
in het achtste jaar om in een overschot waarmee de tot f. 4,s
ESB 2/94-1980

Tabel 5. Verloop van de voorfinanciering, in mln. gld.
Jaar

Behoeften

(1)

Rente op
voorfinanciering

Middelen

(3)

Tekort ter
voorhanciering
(= 1+2-3)
(4)

I

Geacumuleerde
voofinanciering

mrd. door voorfinanciering ontstane schuld in enkele jaren
tijds wordt afgelost. Een groeivoet van 25% lijkt bijzonder
hoog. Maar de uitgaven voor stadsvernieuwing vormen
slechts 10% van de begroting voor VRO.
Dat betekent, dat, als de rest van de begroting voor V R 0
alleen met de inflatie mee stijgt (hier verondersteld 7%), de
totale begroting jaarlijks met 10% stijgt, of, in reële termen,
met 3%. Dat lijkt mij niet te veel voor een sector die in het
regeerakkoord prioriteit heeft gekregen. Niettemin is een
lagere groeivoet denkbaar, waarbij echter het ,,break-even
point” verder naar de toekomst wordt verschoven.

5.2. Macro-economische aspecten
Het financieringstekort van de overheid bedraagt momenteel 5l/,% van het nationaal inkomen en zou volgens de
Miljoenennota 1980 moeten worden teruggedrongen tot 4 à
4’/?%. Door de voorgestelde voorfinanciering van de stadsvernieuwingstekorten wordt het financieringstekort echter
vergroot. Hierbij is het volgende aan te tekenen:
de voorfinanciering van de stadsvernieuwing vraagt bedragen, die maximaal 5% van het totale financieringstekort van de overheid vormen. Proberen het financieringstekort terug te dringen door o p alle fronten evenredig te
bezuinigen, staat o p gespannen voet met een beleid dat
prioriteiten stelt. Als stadsvernieuwing prioriteit heeft,
moet het financieringstekort via de andere 95% worden
teruggedrongen;
het niet blokkeren van kapitaal voor particuliere investeringen die arbeidsplaatsen scheppen is een van de belangrijkste redenen om het financieringstekort van de overheid
te verkleinen. Het particuliere beroep o p de kapitaalmarkt
wordt de laatste jaren echter meer en meer gericht op
consumptieve doeleinden (bijvoorbeeld via tweede hypotheken). Restricties o p het consumptief krediet zouden
ruimte scheppen voor voorfinanciering zonder negatieve
gevolgen voor de werkgelegenheid;
het rijk heeft getoond voor de uitbreiding van de werkgelegenheid, resp. het handhaven daarvan, belangrijke bedragen over te hebben. In mijn reeds geciteerde artikel over
stadsvernieuwing en werkgelegenheid heb ik aangetoond,
dat uitvoering van de stadsvernieuwingsplannen van de
vier grote steden werk voor 3.000 extra bouwvakkers
oplevert. Zou het nu teveel gevraagd zijn, indien buiten de
VRO-begroting o m – nl. via de begrotingen voor
Economische en voor Sociale Zaken – bespaarde werkloosheidsuitkeringen werden omgezet in een extra subsidie voor de nieuwbouw en vernieuwbouw in stadsvernieuwingsgebieden? Mits de grote vier bewijzen, dat er
inderdaad meer mensen aan het werk zijn, zouden dan de
extra subsidies via de twee genoemde departementen
kunnen lopen.

5.3. Complementaire kosten vragen om complementaire
subsidiëring
In het proces, dat begint met 100 slechte woningen in een

verpauperde omgeving en eindigt met 75 goede woningen in
een leefbare omgeving hangen alle kosten met elkaar samen.
Als gevolg daarvan moet er ook samenhang zijn in de
subsidiëring. Wanneer e r immers voor negen van de tien
kostensoorten een subsidie aanwezig is en voor de tiende niet,
of slechts onder sterk beperkende voorwaarden, wordt het
hele proces gefrustreerd of vertraagd en kunnen de beschikbare subsidies niet zinvol worden besteed. Z o heeft vergoeding
van verhuiskosten geen zin als er geen objectsubsidie voor de
nieuwbouw beschikbaar is en objectsubsidie heeft geen zin als
de verplaatsingskosten van bedrijven niet worden vergoed.
De aard van het stadsvernieuwingsproces vraagt o m complementaire subsidiëring. Dit wijst in de richting van één
budget, waarin alle subsidies tegelijk worden gegeven. Dit
budget zal moeten worden gekoppeld aan een bepaalde
produktie, dus bijvoorbeeld x gulden voor y nieuwbouwwoningen. Het budget kan exact zijn verdeeld over bepaalde
onderdelen van het stadsvernieuwingsproces. Er kunnen ook
maxima en minima worden gesteld voor de verschillende
onderdelen, zodat de gemeente een deel van het budget zelf
een bestemming kan geven, al naar gelang d e concrete omstandigheden van het gemiddelde afwijken. Uit het rapport
van de Werkgroep Volkshuisvestingsplannen blijkt, dat er bij
het rijk voldoende flexibel wordt gedacht om al experimenterend tot een optimaal budgetsysteem te komen. Ten overvloede zij hier ten slotte vermeld, dat de budgetten alleen verplichtingen van het rijk omvatten. Het tijdstip waarop deze
verplichtingen tot betaling leiden, wordt los van de budgetregeling in de voorfinancieringsregeling bepaala.

6. Conclusies

Het is toe te iuichen dat het riik -ook in financieel
opzicht – bestuurlijke decentralisatie wil bewerkstelligen
naar d e gemeenten toe, die zich met stadsvernieuwing
bezighouden.
Niet de middelen, maar de behoeften moeten als beleidsbepalend worden aangemerkt. Momenteel dekken de middelen twee derde van de behoeften.
Nodig is een jaarlijkse procentuele verruiming van de
stadsvernieuwingsbegroting (inclusief jaarlijkse bijdragen
voor stadsvernieuwingsbouw en vernieuwbouw) die hoger
is dan de inflatie en de stijging van de bouwkosten. Om het
huidige gat tussen behoeften en middelen binnen tien jaar
te dichten, zouden de rijksmiddelen voor stadsvernieuwing met 25% per jaar moeten stijgen. Dit impliceert een
inflatieneutrale stijging van slechts 3% per jaar van de
totale begroting voor VRO.
Aan de stadsvernieuwingsgemeenten worden meerjarige
budgetten ter beschikking gesteld, opdat zij meerjarenplannen kunnen maken en uitvoeren. Voor zover de
behoeften nog niet door de middelen zijn ingehaald,
worden deze budgetten door de gemeenten zelf voorgefinancierd.
Voorfinanciering vindt plaats onder toezicht van hogerhand en o p basis van degelijke, door de rijksoverheid in
overleg met de gemeenten op te stellen randvoorwaarden.

J.G. van der Ploeg