Met fusiegolf scholen nam onderwijstijd af en bureaucratie toe

• Denderen, M. van (2025) ESB, te verschijnen. Download [176,57 kb]

Al dertig jaar rolt een fusiegolf over het onderwijslandschap: budgetten worden geconcentreerd bij scholenkoepels. In dezelfde tijd nam de effectieve onderwijstijd af en nam het toezicht en het ondersteunende personeel op scholen toe.

In de jaren negentig is in het kader van deregulering de autonomie van scholen sterk vergroot. Dit als antwoord op de gestage bureaucratisering van het onderwijs en met als doel de besluitvorming te verbeteren door die dichter bij de schoolpraktijk te brengen (Tweede Kamer, 1995).

Kernstuk van die versterkte autonomie van scholen was de invoering van de lumpsumbekostiging in 1996. Daarmee kwam een eind aan het systeem van declaraties bij het ministerie en kregen scholen zeggenschap over de besteding van hun middelen. Eventuele overschotten konden zij voortaan zelf houden.

De vrijheid van besteding van middelen maakte het behalen van overschotten dus aantrekkelijk. Schoolstichtingen kregen daardoor een ander karakter: minder dat van een ambtelijke uitvoeringsorganisatie en meer dat van een onderneming, die weliswaar niet naar winst streeft, maar wel prikkels heeft om efficiënter te werken en kostenvoordelen te behalen.

Vrijwel direct na de introductie van de lumpsumbekostiging ontstond er  een ware fusiegolf in het primair en voortgezet onderwijs (Baarda en Smets, 2005). Die golf is goed zichtbaar in de halvering van het aantal schoolstichtingen sinds 1999 (figuur 1). Bij een fusie komen meerdere scholen onder het bestuur van een enkele schoolstichting te staan en vormen zo een scholenkoepel.

Het is echter de vraag of de deregulering en de daaropvolgende fusiegolf ten goede zijn gekomen van het onderwijs. In dit artikel laat ik zien dat sindsdien de onderwijstijd afnam en de bureaucratie toenam.

Marktconcentratie

Schoolstichtingen die buiten de fusiegolf bleven en slechts één enkele school bestieren worden in het bestuurlijk jargon als ‘eenpitters’ aangeduid, naar analogie van het aantal cilinders in een verbrandingsmotor. Daarin ligt de notie verscholen dat meer cilinders een krachtiger motor opleveren en dat wijst op het idee dat fusies schaalvoordelen opleveren.

Bij de fusiegolf in de onderwijssector lijken schaalvoordelen echter helemaal niet het leidende principe te zijn geweest. Als schaalvoordelen het doel zouden zijn, zouden landelijke fusies van gelijksoortige scholen zoals bijvoorbeeld categorale gymnasia of Daltonscholen voor de hand hebben gelegen. Dan zijn immers voordelen te behalen uit de gezamenlijke inkoop van lesmethoden, kunnen docenten ervaringen en eigen lesmateriaal uitwisselen, enzovoort.

De meeste fusies betroffen echter regionale concentratie, waarbij scholen van verschillende onderwijskundige richtingen en/of niveaus onder één bestuurlijk dak kwamen.

Voor het bepalen van de spreiding van het onderwijsaanbod hanteert het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)  een nodale indeling, waarbij Nederland in tachtig onderwijsregio’s is ingedeeld. Door de fusiegolf heeft zich in veel van deze regio’s een sterke marktconcentratie voorgedaan.

Volgens cijfers van het CBS was de gemiddelde Herfindahl-Hirschman-index per 7 oktober 2024 voor het primair onderwijs 2.442 en voor het voortgezet onderwijs 4.406. Dat zijn zeer hoge waardes: voor de Europese mededingingsautoriteit geldt 2.000 al als kritische signaalwaarde (Europese Commissie, 2004). De fusiegolf heeft in de onderwijssector een landschap van regionale oligopolies (met name in de grote steden), duopolies (zoals in het voortgezet onderwijs in Friesland) of zelfs monopolies (zoals in het voortgezet onderwijs in Deventer en omstreken) doen ontstaan, met een aanzienlijke marktmacht (Onderwijsraad, 2008).

De fusies lijken dus vooral op regionaal niveau plaats te hebben gevonden, wat heterogene schoolstichtingen oplevert, bestaande uit scholen die weinig met elkaar gemeen hebben. Het lijkt onwaarschijnlijk dat daarbij veel schaalvoordelen zijn te halen.

Als de fusiegolf de scholenkoepels kostenvoordelen heeft opgeleverd, dan zullen die vooral het gevolg zijn van regionale martmacht en minder concurrentie, wat bijvoorbeeld de noodzaak vermindert om te investeren in innovatie, onderwijskwaliteit, aanbod-differentiatie en onderwijstijd.

Normaal gesproken zou de mededingingsautoriteit Autoriteit Consument & Markt (ACM) hebben opgetreden tegen zo’n concentratie van marktmacht, ware het niet dat de onderwijssector is uitgezonderd van de Mededingingswet en de ACM dus buitenspel staat (Eerste Kamer, 2010). In plaats van de ACM alsnog in positie te brengen, heeft de wetgever in 2011 de zogeheten fusietoets ingevoerd. Voor fusies was voortaan toestemming van de minister nodig, waarbij de fusiepartners onder meer moesten aantonen dat er niet te veel concentratie en marktmacht zou ontstaan. Uit figuur 1 blijkt dat nadien de concentratie inderdaad werd afgeremd. Er zijn echter geen fusies teruggedraaid en de al ontstane concentraties zijn daardoor gebleven. Vanaf 2017 is de fusietoets bovendien vereenvoudigd, waarna de concentratie weer toenam.

Korten op onderwijstijd

Scholen kunnen op kosten besparen door minder onderwijstijd te bieden: minder lesuren betekent immers minder uren onderwijzend personeel. Daar is dan ook veelvuldig op ingezet. Nadat de onderwijsinspectie jaren achtereen constateerde dat veel scholen onvoldoende onderwijstijd realiseerden (Regioplan, 2006) kwam de minister met een wettelijke urennorm van 1.040 uur per jaar (Staatsblad, 2006).

Toen de scholen reageerden met ‘ophokuren’ waarin geen les werd gegeven en leerlingen zelf maar aan de slag moesten, brak er protest uit en gingen leerlingen in staking (Het Parool, 2007). Het probleem werd deels opgelost door een verlaging van de norm naar (gemiddeld) 1.000 uur per jaar (Staatsblad, 2012b; 2015). De norm gold daarnaast alleen nog in de schooljaren dat er veertig lesweken zijn. Vanwege de wisselende data van de zomervakantie duren schooljaren gemiddeld echter 39,5 weken. De feitelijke norm werd dus 988 uur.

De belangrijkste aanpak bestond echter uit een verruiming van de definitie van onderwijstijd. De inspectie ging alles wat onder bevoegdheid van een docent plaatsvindt als onderwijs rekenen. Dat betekende onder meer dat de vijf tot tien minuten die leerlingen nodig hebben om van het ene lokaal naar het andere te gaan, sindsdien als onderwijstijd geldt (VOS/ABB, 2013). In het voortgezet onderwijs zijn er dagelijks vier lokaalwisselingen die niet in een pauze vallen. Per jaar gaat het dus ten minste om 5 minuten × 4 wisselingen × 5 dagen × 39 weken = 65 uur.

Verder werden lesdagen waarop twee toetsen plus één reguliere les worden gegeven, voortaan als volledige lesdag gerekend. Leerlingen hebben dan feitelijk circa 150 minuten onderwijs en toetsen (uitgaande van een vijftigminutenrooster), maar de school mag dit als 350 minuten rekenen (Onderwijsinspectie, 2012). Scholen hebben sindsdien massaal jaarlijks vier toetsweken ingevoerd en besparen daarmee 66 uur onderwijs per jaar. Als we rekening houden met de lokaalwisselingen en de toetsweken, is de effectieve onderwijstijd per jaar op veel scholen dus 857 uur (kader 1).

Scholen hebben bovendien veel uren zelfstandig werken (ook wel leerplein, keuzewerktijd of bandbreedte-uren genoemd) ingevoerd. Leerlingen moeten daarin zelfstandig aan de slag met opdrachten, maar als daarbij een docent ‘afroepbaar’ is, telt de onderwijsinspectie dit mee bij de onderwijstijd (Onderwijsinspectie, 2012).

Deze ‘slimme’ vermindering van de onderwijstijd was bijzonder kostenbesparend voor scholen want de bekostiging is bij de verminderingen van de onderwijstijd nimmer neerwaarts bijgesteld – er is dus sprake van krimpflatie.

Forse toename toezichtcriteria

Terwijl de effectieve onderwijstjid afnam, nam de nood aan toezicht toe. De fusiegolf noopte tot een herziening van de toezichtscriteria. De fusies maakten de beoogde toename van de autonomie voor scholen immers ongedaan. Bekostiging wordt namelijk niet door scholen, maar door schoolstichtingen ontvangen en beheerd. Als een schoolstichting slechts één school bestuurt, maakt dat geen verschil. Anders wordt het bij scholenkoepels waarin meerdere scholen zijn ondergebracht. Belangrijke besluiten, zoals waar geïnvesteerd wordt en welk onderwijs wordt aangeboden, komen bij de koepels te liggen. De door de wetgever beoogde autonomie van scholen is door de fusiegolf niet bij scholen, maar bij de nieuw gegroeide tussenlaag terechtgekomen: die van het schoolbestuur. Dat bestuur zwaait steeds vaker over meerdere scholen de scepter en bepaalt samen met andere besturen bovendien het beleid van het passend onderwijs. Aangezien het geen zin heeft om een school aan te spreken op beleid dat de school niet bepaalt, noopte dit tot een herziening van de beoordelingswijze.

Vanwege de deregulering en de beoogde autonomie van scholen lag in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) oorspronkelijk de nadruk op het behalen van wettelijk vastgestelde doelen, zowel qua opbrengsten (leerresultaten) als qua processen (leerstofaanbod, leerlingzorg, didactisch handelen) (Staatsblad, 2002). Voor een transparante beoordeling moest de inspectie een duidelijk toezichtkader opstellen waarin de werkwijze en de beoordelingscriteria voor scholen werden vastgelegd (WOT, art. 13). Verder diende de inspectie zich niet te bemoeien met de organisatie en de inrichting van het onderwijs door de scholen.

Om het toezicht na de fusiegolf opnieuw passend te maken, werd de WOT in 2012 gewijzigd (Staatsblad, 2012a). De schoolstichting en het bovenschoolse bestuur werden het startpunt voor het toezicht. Niet de individuele school, maar de overkoepelende schoolstichting moest beoordeeld worden. De doelen voor het bestuur van een scholenkoepel met een variëteit aan scholen en schoolconcepten zijn echter lang niet zo eenduidig en concreet als die voor de leiding van één enkele school. Ofschoon een resultaatgericht toezicht niet mogelijk is zonder concrete doelen, liet de wetgever na om deze te formuleren en beperkte zich tot vage algemeenheden als dat het bestuur “moet zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs op de scholen”, daartoe een “stelsel van kwaliteitszorg moet vaststellen en uitvoeren” en moet “vaststellen welke maatregelen ter verbetering nodig zijn” (Wet Primair Onderwijs, art. 12).

Daar de wetgever niet voorzag in duidelijke toezichtcriteria voor de kwaliteit van het bestuur, kon de Onderwijsinspectie dat zelf gaan doen in het toezichtkader dat zij vaststelt. Daar liet zij geen gras over groeien. De beleidsmatige leemte van de politiek werd door de ambtelijke organisatie ruimhartig opgevuld. Het toezichtkader voor het primair en voortgezet onderwijs groeide exponentieel van 39 pagina’s in 2011 (Onderwijsinspectie, 2011) naar 311 pagina’s in 2017. Sindsdien is het nog verder toegenomen: voor schooljaar 2024/25 omvat het kader 366 pagina’s (Onderwijsinspectie, 2024b; 2024c). Dat is een ruime vernegenvoudiging.

Het uitdijende kader heeft ook geleid tot groei van de Onderwijsinspectie zelf. Over de ontwikkeling van het aantal medewerkers wordt niet actief gepubliceerd, maar uit een jubileumpublicatie is bekend dat er in 2010 nog 327 medewerkers waren (Dodde, 2011). In 2024 waren het er volgens de eigen website ‘ongeveer 600’ (Onderwijsinspectie, 2024a).

Kostbare overhead

Het nieuwe toezichtkader was dus aanzienlijk omvangrijker dan het eerdere en er is meer nadruk komen te liggen op het volgen van regels en procedures, en minder op het behalen van uiteindelijke resultaten en doelen. Dat beperkt de autonomie van scholen, maar zorgt ook voor een zwaardere administratieve last. Het kunnen verantwoorden dat gevraagde procedures altijd zijn gevolgd, vergt nu eenmaal een minutieuzer administratie dan kunnen aantonen dat goede resultaten zijn behaald.

Geen school kan het sindsdien nog stellen zonder kwaliteitszorgmedewerkers, coördinatoren en ander ondersteunend personeel. De toename van het aantal medewerkers met niet-lesgevende is sinds 2015 met de helft toegenomen: van 40.000 fte voor alle schoolstichtingen in het primair en voorgezet onderwijs naar 59.743 fte in 2023 (Van Denderen, 2025).

Daarbij komt nog dat de beoordelingscriteria in het nieuwe toezichtkader weinig concreet zijn. Voor een stichtingsbestuur stelt het bijvoorbeeld vast dat het bestuur een “kwaliteitscultuur moet bevorderen”, “onderwijskundig leiderschap moet tonen in haar sturing” en moet zorgen voor “een gedragen visie op goed onderwijs” (Onderwijsinspectie, 2024b, p. 25 e.v.). Het zijn bijzonder vage criteria die veel ruimte voor interpretatie en willekeur laten (kader 2). Omdat een negatief oordeel van de Onderwijsinspectie desastreuze consequenties heeft, is het voor het schoolbestuur zaak om het ‘kwaliteitsbeleid’ zo stevig mogelijk aan te zetten en alle stappen die daarbij genomen worden nauwgezet vast te leggen omwille van de verantwoording aan inspectie. Better safe than sorry.

Door het ontbreken van heldere beoordelingscriteria heeft een schoolstichting hierbij alleen houvast aan het principe van rechtsgelijkheid. De inspectie mag twee koepels met hetzelfde ‘kwaliteitsbeleid’ niet anders beoordelen. Er ontstaat daardoor een haasje-over-effect. Scholenkoepels kijken naar elkaars beleid en doen er voor de zekerheid nog een schepje bovenop. Zo bleek bijvoorbeeld uit inspectierapporten dat de Onderwijsinspectie positief oordeelt over koepels die de kwaliteit periodiek evalueren en het beleid vervolgens bijsturen, onder het motto dat er altijd iets te verbeteren valt en het onderwijs nooit af is. Vervolgens hebben veel schoolstichtingen in de beschrijving van hun kwaliteitszorg cirkels van Deming (plan–do–check–act) opgenomen die periodiek (vaak jaarlijks) doorlopen moeten worden. Dit helpt de scholen een positieve beoordeling van de inspectie te krijgen, maar het leidt er ook toe dat ze te maken hebben gekregen met een permanente cyclus van verbetertrajecten.

Conclusie en aanbevelingen

De fusiegolf in het onderwijs na de invoering van de lumpsumbekostiging heeft geleid tot regionale monopolievorming en een verschuiving van de beleidsbepaling van scholen naar scholenkoepels. Het toezicht is vervolgens mee verschoven, maar de wetgever heeft het stellen van criteria voor het toezicht op koepels overgelaten aan de Onderwijsinspectie. Die heeft daartoe het toezichtkader flink uitgebreid en het resultaatgestuurd toezicht vervangen door een procesmatig toezicht, met een forse toename van de administratieve en organisatorische last voor onderwijsinstellingen als gevolg. Vanwege die last is veel extra ondersteunend personeel aangenomen. Het is uiteindelijk de overheid die voor de bijna 20.000 extra fte de rekening betaalt.

De wetgever zou het toezichtkader beter zelf kunnen vaststellen. Het is zelden een goed idee om een instantie haar eigen regels te laten bepalen, mede omdat die de kosten van uitvoering niet hoeft mee te wegen. Als de beoordelingscriteria van het toezichtkader weer meer concreet en resultaatgericht worden, neemt de organisatorische last voor onderwijsinstellingen waarschijnlijk af.

Voorwaarde voor resultaatgerichtheid is dat het toezicht niet op het niveau van scholenkoepels, maar op het niveau van scholen wordt ingericht. Scholen moeten daartoe de autonomie krijgen die ze bij de invoering van de lumpsumbekostiging was toebedacht en ze door de fusiegolf zijn kwijtgeraakt.

Mogelijk dat daartoe sommige regionale fusies teruggedraaid moeten worden. Bestuurlijke fusies van scholen waarmee werkelijke schaalvoordelen behaald worden en waarvan de samenleving profiteert zijn welkom. Fusies die louter de concurrentie en keuzevrijheid beperken niet. Het ligt voor de hand om voortaan de mededingingsautoriteit ACM een rol te laten spelen. Die heeft meer kennis om fusies te beoordelen dan het Ministerie van Onderwijs.

Literatuur

Baarda, R. en P. Smets (2005) Groot groeien in het onderwijs. Onderwijsraad. Te vinden op www.yumpu.com.

CBS (2015) Meer lesuren niet altijd beter. Te vinden op www.cbs.nl

Denderen, M. van (2025) Ondersteunend onderwijspersoneel sinds 2015 met helft toegenomen. Kort op esb.nu, 5 maart.

Dodde, N.L. (2011) IGO’s in beeld: De ontwikkeling van de Inspectie van het Onderwijs en de rol van inspecteurs-generaal vanaf 1955. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Te vinden op www.onderwijsinspectie.nl.

DUO (2024) Adressen besturen voortgezet onderwijs. DUO Onderwijsdata.

Eerste Kamer (2010) Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (fusietoets in het onderwijs). Memorie van antwoord, 32040, nr. 23.

Europese Commissie (2004) Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen. CELEX:52004XC0205(02):NL:HTML. Te vinden op eur-lex.europa.eu.

Het Parool (2007) Scholieren staken in het hele land. Het Parool, 26 november.

OESO (2019) Education at a glance 2019: OECD Indicators. Parijs: OECD Publishing.

Onderwijsinspectie (2011) Toezichtkader voor het primair en voortgezet onderwijs 2012.

Onderwijsinspectie (2012) Beoordelingskader onderwijstijd vo 2012/2013.

Onderwijsinspectie (2016) Rapport van bevindingen, Isaac Beeckman Kapelle Havo Vwo.

Onderwijsinspectie (2022) Rapport van bevindingen Isaac Beeckman Kapelle.

Onderwijsinspectie (2024a) Onze organisatie | Over ons. Inspectie van het Onderwijs. Onderwijsinspectie (2024b) Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het primair onderwijs. Versie per 1 augustus 2024. Inspectie van het Onderwijs.

Onderwijsinspectie (2024c) Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs. Versie per 1 augustus 2024. Inspectie van het Onderwijs.

Onderwijsraad (2008) De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs: Waarborgen voor keuzevrijheid en legitimatie. Advies, 20080309/930. Te vinden op zoek.officielebekendmakingen.nl.

Regioplan (2006) Onderwijstijd en lesuitval in het voortgezet onderwijs 2005–2006. Regioplan Beleidsonderzoek, 1415, 27 september.

Staatsblad (2002) Wet van 20 juni 2002 houdende Wet op het onderwijstoezicht. Staatsblad 2002, 387.

Staatsblad (2006) Wet van 29 mei 2006 tot Wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs inzake vervanging van de basisvorming door een nieuwe regeling voor de onderbouw. Staatsblad 2006, 281.

Staatsblad (2012a) Wet van 2 februari 2012 tot wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en enige andere wetten …. Staatsblad 2012, 118.

Staatsblad (2012b) Wet van 28 juni 2012 tot wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met onderwijskwaliteit, onderwijstijd en vakanties. Staatsblad 2012, 339.

Staatsblad (2012c) Wet van 11 oktober 2012 tot wijziging diverse onderwijswetten in verband met een herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen. Staatsblad 2012, 533.

Staatsblad (2015) Wet van 11 maart 2015 tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet medezeggenschap op scholen en de Wet voortgezet onderwijs BES ter modernisering en vereenvoudiging van de normen voor onderwijstijd in het voortgezet onderwijs. Staatsblad 2015, 148.

Tweede Kamer (1995) Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de invoering van de lump-sum bekostiging …, 23948, nr. 6.

VO-raad (2024) Scholen in de startblokken voor de pilot Onderwijstijd. VO-raad, 30 mei.

VOS/ABB (2013) Bijlage 9: Beoordelingskader onderwijstijd van de Inspectie. Te vinden op www.vosabb.nl.