Pendelen tussen wetten werkt slecht

Pendelen tussen wetten werkt slecht
Aute ur(s ):
Cools, I.F.I. (auteur)
De auteur is adviseur van de Stichting grensarbeid en lid van de Commissie Linschoten. (auteur)
ivancools@hetnet.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4377, pagina 708, 4 oktober 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
grensarbeid

De wetgeving die voor grensarbeiders geldt is voor vrijwel alle aspecten van de arbeidsovereenkomst ondoorzichtig. Dit bevordert de
gresoverschrijdende mobiliteit niet.
Op 1 oktober besliste de Tweede Kamer of het nieuwe Verdrag ter voorkoming van dubbele belastingheffing dat tussen Nederland en
België op 5 juni 2001 in Luxemburg werd ondertekend, ook effectief per 1 januari 2003 in werking zal treden. Of hiermee meteen
ook de knelpunten waarmee grensoverschrijdend werkenden sedert vele jaren worden geconfronteerd, van de baan zullen zijn is
echter zeer de vraag. Een gestroomlijnder grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit vergt meer dan zo nu en dan een (te) vrijblijvende
oproep tot meer Europese arbeidsmobiliteit.
De afgelopen vier jaar was het fenomeen grensarbeid een thema dat, gegeven de vooralsnog eerder marginale omvang, verrassend hoog
op de Haagse en Brusselse agenda stond. Uiteenlopende drijfveren van een gevarieerd gezelschap aan betrokkenen leidden tot lastige
evenwichtsoefeningen.
Een gestroomlijnder intracommunautaire arbeidsmobiliteit en het realiseren van een optimale toegang tot de Euregionale (geïntegreerde)
arbeidsmarkten zouden het uitgangspunt moeten zijn bij het bepalen van een beleidsvisie Dit uitgangspunt zouden individuele lidstaten
boven het eigen nationale belang moeten verheffen. Een strategie ontwikkelen vanuit dit perspectief blijkt evenwel vooralsnog een
lastige opgave. De materie kenmerkt zich immers door raakvlakken met op zijn zachtst gesteld weerbarstige rechtsdisciplines van
landelijke, bilaterale, Europese en mondiale origine en raakt bovendien aan de posities van een schijnbaar heterogene groep
belanghebbenden.
Overheden, een eerste groep belanghebbenden, hebben vaak tegengestelde belangen inzake het verwerven van fiscale en sociale
heffingsrechten enerzijds en het verlenen van al dan niet exporteerbare arbeids- en sociale rechten anderzijds. Voor werkgevers staat
vlotte toegankelijkheid van de arbeidsmarkt van het buurland voorop. Werknemers bekopen de in hen gestelde verwachting om
grensoverschrijdend mobieler te worden vooralsnog met het zich blootstellen aan bijzondere risico’s op korte en lange termijn. Hun
opbouw van sociale rechten zal nooit meer hetzelfde zijn, zelfs niet als de grensoverschrijdende stap maar voor een onbeduidend korte
periode is geweest. Denk bijvoorbeeld aan de sterk uiteenlopende stelsels van nationale pensioenopbouw waaruit al decennialang het
ene geschil na het andere ontstaat omdat lidstaten al te lang menen eenzijdig bepaalde kortingen te mogen opleggen 1. Het Europees Hof
van Justitie diende ter zake de afgelopen jaren talloze arresten te wijzen, waaruit blijkt dat de coherentie tussen landelijke en Europese
regelgeving interpreteerbaar blijft.
Onduidelijk recht
Een vraag die vooreerst aan de orde komt bij wie aan de ene kant van de grens woont, maar aan de andere kant van de grens werkt, is
welk stelsel van arbeidsrecht van toepassing is. Uit het Europees Verdrag inzake verbintenissen uit overeenkomst (evo) blijkt dat
contractpartijen in principe zelf de bevoegdheid hebben om het op hun overeenkomst toepasselijke recht aan te wijzen. Zo kunnen een
Belgische werkgever en een Nederlandse werknemer onderling bepalen welk rechtstelsel op de door hen aangegane
arbeidsovereenkomst van toepassing wordt verklaard. De rechtskeuze behoeft bovendien niet geldig te worden verklaard voor de
volledige overeenkomst, maar bijvoorbeeld slechts voor een bepaald deel ervan. Zo kan bijvoorbeeld bij een arbeidsovereenkomst
tussen een Belgische werkgever en een Nederlandse werknemer het Belgische recht van toepassing worden verklaard op de
ontslagbescherming, terwijl op de overige bepalingen het Nederlandse recht van toepassing wordt verklaard.
Ook het moment van rechtskeuze is vrij. In principe zou het billijk zijn de rechtskeuze te bepalen bij het aangaan van de overeenkomst. De
keuze blijkt echter vaak pas achteraf, doorgaans op het ogenblik van het ontstaan van een geschil, te worden gemaakt.
Voor zover partijen (nog) geen rechtskeuze hebben gedaan, wordt blijkens het Verdrag hun overeenkomst (doorgaans) beheerst door het
recht van het land, waarmee de overeenkomst het nauwst is verbonden. Dat is in de regel de woonstaat. Echter, inzake
arbeidsovereenkomsten geldt normaal het principe dat het recht van de werkstaat bepalend is, al is ook deze opvatting niet eenduidig!
Indien uit het geheel der omstandigheden blijkt, dat de arbeidsovereenkomst toch nauwer verbonden kan worden geacht met een ander
land, dient ook aan het stelsel van dat land aangeknoopt te worden. Deze bepaling kan consequenties hebben voor werknemers die
ingevolge overgang van de onderneming waar ze tewerkgesteld zijn, grensarbeider zijn geworden. Neem de onderneming die

oorspronkelijk in Nederland was gevestigd, maar haar zetel heeft verplaatst naar België. Stel dat een aantal Nederlandse werknemers de
overstap van Nederland naar België heeft meegemaakt en grensarbeider is geworden. In principe zal de arbeidsovereenkomst worden
aangepast aan het Belgisch recht. Bij het ontstaan van een geschil zou echter kunnen blijken dat de oorspronkelijke
arbeidsovereenkomst werd aangegaan in Nederland, dat de woonplaats van de werknemer Nederland is én dat het loon wordt gestort op
een Nederlandse bankrekening. Het is dan nog maar de vraag of de rechter zonder meer zal oordelen dat het Belgische arbeidsrecht van
toepassing is. In het kader van grensoverschrijdende arbeid zal de heersende gedachte van het werkstaatprincipe dus niet steeds
opgaan.
De onduidelijkheden en dubbelzinnigheden zijn wijdverbreid. Zo ook op de rest van het met de arbeidsovereenkomst samenhangende
gebied.
Fiscale belemmeringen
Grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit laat zich niet goed vatten onder een eenzijdig nationaal gerichte logica. Naast landelijke
rechtsbepalingen treden internationale rechtsdisciplines op de
voorgrond. Het internationale arbeidsrecht, de Europese coördinatiewetgeving inzake sociale verzekeringen en (ondanks de op het
subsidiariteitsbeginsel geënte fiscale soevereiniteit van de lidstaten) ook steeds nadrukkelijker de richtlijnen tot fiscale behandeling uit
het oeso-modelverdrag. De afgelopen vier jaar sprong met name de bilaterale fiscale verhouding tussen Nederland en België nadrukkelijk
in het oog. Opvallend hierbinnen is bijvoorbeeld de rigide wijze waarop, ondanks de roep om toenemende mobiliteit, grensarbeiders in
het belastingverdrag Nederland-België worden gekluisterd aan hun huidige werkgever. Op eigen initiatief overstappen naar een andere
Belgische werkgever betekent immers meteen het einde van een aanmerkelijk deel van de compensatieregelingen die de grensarbeiders in
een enigszins vergelijkbare fiscale positie brengen met hun buurman in de woonstaat 2. Verwacht kan worden dat de clausule zal leiden
tot nieuwe rechtspleging. Overigens ontstond op basis van de invoering van de Wet ib 2001, in het kader van het onvolledig toepassen
van de zogenaamde gecombineerde heffingskortingen, nu al een geschil tussen de Nederlandse Belastingdienst en de grensarbeiders 3.
Door de ongelijke behandeling gingen de grensarbeiders er met ingang van de Wet ib 2001 behoorlijk in inkomen op achteruit, omdat aan
de voorheen geldende belastingvrije sommen wél volledige rechten konden worden ontleend.
Sociale zekerheid
Op het gebied van de sociale zekerheid van grensarbeiders lijkt sinds enige tijd een en ander in beweging. Op basis van initiatieven van
de Europese Commissie tot wijziging van de coördinatiewetgeving (eg-verordening 1408/71) inzake sociale verzekeringen, mag worden
aangenomen dat in de nabije toekomst enige wijzigingen tot stand zouden kunnen komen 4. Om hierop enig zicht te krijgen, beschouwen
we enkele aspecten iets nader.
Het vrije verkeer van personen, één der grondbeginselen van de eu, is uiteraard gebaat bij socialezekerheidsstelsels die goed op elkaar
aansluiten, zodat bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende tewerkstelling of migratie, geen rechten op uitkering verloren gaan. Met het oog
hierop is de eg-verordening 1408/71 destijds overigens ook tot stand gekomen. De verordening voorziet in een coördinatie, maar niet in
een harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid. Ze doet dan ook geen uitspraken over de inhoud van de
nationale regelingen, wat wellicht ook een verklaring is voor de veelvuldige rechtsgang en de daaruit schier onuitputtelijk voortvloeiende
jurisprudentie. Doorgaans volstaat het Europees Hof van Justitie met het wijzen van arresten waaruit moet blijken hoe bepaalde regels
van de coördinatiewetgeving moeten worden uitgelegd, of met het arbitreren omtrent de personele of materiële werkingssfeer van
bepaalde verzekeringsaspecten. Door de steeds wijzigende verzekeringsregels op nationaal vlak van elke individuele lidstaat, moet de
verordening steeds worden aangepast of aangevuld. Hierdoor worden de voorschriften nog steeds uitgebreider en complexer, waardoor
ze voor de burgers steeds minder gemakkelijk te begrijpen zijn en aldus een belemmerende uitwerking hebben op het vrije verkeer. Het
Nederlandse kabinet lijkt vereenvoudiging voor te staan. De mogelijkheden daartoe zijn echter begrensd, omdat door al te grote
vereenvoudiging de uitvoering voor onmogelijke opgaven wordt geplaatst.
Exporteerbaarheid
Onder de materiële werkingssfeer vallen momenteel onder meer de prestaties bij ziekte, moederschap, invaliditeit, arbeidsongevallen en
beroepsziekten, uitkeringen bij ouderdom, overlijden, werkloosheid en gezinsbijslagen (kinderbijslagen en dergelijke). Het is niet steeds
duidelijk wanneer op basis van nationale bepalingen sprake is van een prestatie, uitkering of gezinsbijslag met een exporteerbaar
karakter. Hierover ontstaan dan ook regelmatig geschillen, zoals enige jaren terug, omtrent de Belgische vergoedingen in het kader van
de loopbaanonderbreking 5. De Belgische overheid was van mening dat de vergoeding diende te worden gekwalificeerd als een nietexporteerbare werkloosheidsuitkering, zodat in België tewerkgestelde Nederlandse grensarbeiders hierop geen beroep konden doen 6.
Inmiddels wees echter het Europees Hof van Justitie een arrest waaruit moet blijken dat de vergoeding gekwalificeerd moet worden als
een gezinsbijslag, die krachtens de eg-verordening 1408/71 wél exporteerbaar dient te worden gesteld. België legde het arrest naast zich
neer, zodat een inbreukprocedure door de Europese Commissie diende te worden ingeleid tegen de Belgische sociale overheid. Het
conflict leidde na zeven jaar strijd, begin 2002 eindelijk tot een formele ommezwaai: de Commissie Grensarbeiders wees in haar rapport
van 21 mei 2001 op het gegeven dat een beperking tot inwoners van België, een niet-geoorloofde (indirecte) discriminatie impliceert. Het
loopbaanonderbrekingsverlof werd inmiddels afgevoerd en vervangen door het zogenaamde tijdskrediet. Hier geldt thans dat nog
slechts een beperkt deel van de vergoeding zal worden verstrekt door de Belgische sociale overheid en een ander deel door de Vlaamse
overheid. België is een land met een buitengewoon complexe staatsstructuur, wat ook uit deze kwestie moge blijken. De invoering van
het tijdskrediet leidde er namelijk toe dat de Vlaamse overheid de Vlaamse vergoeding niet-exporteerbaar achtte, aangezien
ingezetenschap van het Vlaamse Gewest als vereiste werd verbonden aan het ontstaan van rechten op de vergoeding. Nieuwe Europese
dreiging moest een eind stellen aan deze Vlaamse interpretatie.
Pensioen
Ook op het terrein van de pensioenen worden grensarbeiders al jaren geconfronteerd met een onverkwikkelijke affaire aan zowel
Nederlandse als Belgische zijde. De uiteenlopende opbouwsystematiek van de Nederlandse aow enerzijds en het Belgische Rust- en

Overlevingspensioen anderzijds, leidde tot fors oplopende kortingen aan zowel Nederlandse als Belgische zijde. Aan Nederlandse zijde
leidde het vervangen van het zogenaamde kostwinnersbeginsel in het kader van de Nederlandse aow tot inkomensproblemen bij
Nederlandse grensarbeiders 7. Naast het feit dat de Belgische Rijksdienst voor Pensioenen al een onrechtmatige korting van twintig
procent toepast op het Belgische pensioendeel, meende ook de Nederlandse overheid nog een vergelijkbare korting te mogen toepassen
op de toeslag van de jongere Nederlandse partner. Dit leidde ertoe dat het samengestelde pensioen uit de twee landen per definitie lager
uitviel dan wanneer dezelfde rechten zouden zijn opgebouwd in één enkel stelsel. Na jaren van eenzaam procederen door tal van
individuele grensarbeiders lijkt nu voor het eerst enig licht aan het eind van deze tunnel te dagen. De Nederlandse staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid zegde, in het kader van een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer, eind vorig jaar toe werk te willen
maken van het beëindigen van de onrechtmatige Nederlandse kortingen. Er was evenwel nieuwe jurisprudentie nodig van het Europees
Hof om de aanslepende procedure vanaf volgende maand om te zetten in nieuwe wetgeving. Overigens slechts met terugwerkende
kracht tot januari 2002, wat voor de inmiddels tachtigjarige pioniers op dit domein een magere troost is. In totaal gaat het om zowat 10.700
gedupeerden.
Omtrent de Belgische kortingen buigt zich in opdracht van minister Vandenbroucke nog een Bijzondere Commissaris voor de Sociale
Zekerheid over de problematiek. De uitkomst laat zich nog niet voorspellen. Duizenden oud-grensarbeiders blijven ondanks arresten van
het Europees Hof en eerdere toezeggingen van de minister vooralsnog met lege handen.
Dubbele betrekking
Uit het voorgaande blijkt al dat de positie van modale grensarbeiders bijzonder complex is, maar het kan voorwaar nog een maatje erger.
Wanneer de grensarbeider beslist om naast de hoofdbetrekking in het buurland ook nog een bijbaan uit te oefenen in het eigen
woonland, lijkt het pas echt dramatisch te kunnen worden. Zo werden in de voorbije jaren tal van grensarbeiders in deze situatie
onaangenaam verrast. Naast de premieheffende werkstaat, ging namelijk ook de woonstaat van de grensarbeider premies
volksverzekeringen opeisen over het volledige wereldinkomen. Op basis van de bepalingen in de eg-verordening 1408/71 zelfs niet eens
ten onrechte. Immers, wie op basis van een beperkte nevenactiviteit deze financiële catastrofe wenst te voorkomen, dient daartoe een
bijzonder statuut aan te vragen via de Sociale Verzekeringsbank 8. Dit is niet alleen een tijdrovende kwestie, heel wat goedmenende
betrokkenen zijn simpelweg niet op de hoogte van de bewuste regelgeving. Het Nederlandse kabinet gaf vorig jaar opdracht aan de
Commissie Verzekeringsaangelegenheden om de kwestie definitief op te klaren, maar uit een eerste rapportage blijkt vooral het
weerbarstige karakter van deze problematiek, die zich gegeven de bestaande rechtsregels bijzonder moeizaam laat sturen. Mijns inziens
zou echter kunnen worden volstaan met het verplaatsen van de administratieve verplichtingen naar de Belastingdienst. Die zou steeds
wanneer uit de aangifte blijkt dat een grensarbeider in twee landen, waaronder zijn woonland, activiteiten in loondienst vervult, het
overleg met de betrokken werknemer en de Sociale Verzekeringsbank kunnen opstarten Zij hoeft dan niet meteen over te gaan tot
maatregelen die leiden tot het wijzigen van de heffingsbevoegdheid. Vanzelfsprekend zouden dan ook de Belgen op een vergelijkbare
wijze met deze situatie moeten omgaan.
Werkloosheid
Binnen de Nederlandse systematiek bouwen werknemers op basis van een bepaald arbeidsverleden rechten op in het kader van de
Werkloosheidswet. In de relatie met België tekent zich hier evenwel een schril contrast af, aangezien bij onze zuiderburen
werkloosheidsrechten slechts in zeer beperkte mate gerelateerd worden aan een bepaald arbeidsverleden en bovendien veel beperkter in
omvang zijn. De sterk uiteenlopende regelingen leiden ertoe dat werknemers bijzonder op hun hoede moeten zijn bij het aanvaarden van
grensoverschrijdende tewerkstelling in werkloosheidsgevoelige sectoren.
Voorwaar geen gemakkelijke inschatting voor de doorsnee burger. Bovendien wordt in het kader van de eg-regelgeving voorzien in een
splitsing tussen tijdelijke werkloosheid (bijvoorbeeld door technische storingen of weersomstandigheden) en definitieve werkloosheid 9.
In het eerste geval is de werkstaat uitkeringsplichtig, wat overigens overwegend leidt tot een fors nadeel voor Nederlandse
grensarbeiders, in het tweede geval de woonstaat. Dit laatste is overigens niet onlogisch, aangezien de werknemer bij definitieve
werkloosheid in principe geen band meer heeft met de voormalige grensoverschrijdende werkstaat.
Ook in het kader van de administratieve eenvoud valt veel te zeggen voor deze omstandigheid, zeker ook gegeven de complexiteit die
gepaard gaat met grensoverschrijdende opvolging van bijvoorbeeld sollicitatieverplichtingen. Tegen deze logica pleit de argumentatie
dat de ontslaande werkgever liftersgedrag zou vertonen ten nadele van de buurstaat, omdat hij niet opdraait voor het meebetalen aan de
kosten van de werkloosheid. Aangezien naast uitgaande grensarbeiders echter aan de andere zijde van de grens ook inkomende
grensarbeiders actief zijn, die beiden in een dusdanige situatie terecht kunnen komen, lijkt dit argument niet te wegen. De wederzijdse
lasten van de buurstaat kunnen in grote lijnen vergelijkbaar worden geacht, in zoverre dat zelfs nooit een ver-rekeningsmechanisme
tussen de beide overheden werd overwogen. Toch dringt de Europese Commissie omwille van de gesplitste regeling van tijdelijke en
definitieve werkloosheid aan op vereenvoudigen, door nog slechts één lidstaat aan te wijzen. Volgens de Europese Commissie zou dan
steeds de laatste werkstaat uitkeringsplichtig zijn. Nederland gaf inmiddels negatief advies aan Europa en verzocht ter zake alternatieven
uit te werken 10.
Slot
Uit de gepresenteerde voorbeelden blijkt dat de problematiek van grensoverschrijdende tewerkstelling in de eu enorm is. Dan heb ik me
hier gemakshalve nog beperkt tot de Nederlands-Belgische situatie. Aan de grens met Duitsland doen zich echter weer heel andere
problemen voor. Straks telt de eu wellicht 25 lidstaten. Het lijkt er dan ook op dat enige voortgang in dit dossier niet alleen steeds
noodzakelijker wordt, maar – gegeven de zeer moeizame Europese besluitvormingsprocedures – ook steeds utopischer. Enkel door
nadrukkelijke inzet op Europees niveau kan de problematiek een structurele oplossing krijgen. Grensoverschrijdend werken bevrijden uit
de marginale sfeer waar het door al te complexe regelgeving nu toe veroordeeld lijkt, betekent wellicht ook dat de verstarde visies omtrent
nationale heffingsrechten en uitkeringsplichten verlaten moet worden. Beleidsmakers zullen zich moeten bevrijden van de gedachte dat
Europa in de eerste plaats het nationale (heffings)belang behoort te dienen. Op lange termijn zijn we met zijn allen gebaat met structurele
oplossingen waarbij noch werkzoekende arbeidskrachten aan de ene kant van de grens, noch onder krapte gebukt gaande werkgevers
aan de andere kant van de grens, zich belemmerd weten. Ik wil dan ook pleiten voor het instellen van een platform, waarbij onafhankelijke
deskundigen op korte termijn aan de slag kunnen met het uitwerken van modellen waarbij achterhaalde nationaalgerichte discussies

omtrent woonland- of werklandprincipes zouden worden losgelaten. De Nederlandse insteek in het kader van het nieuwe
belastingverdrag, waarbij op het terrein van de fiscaliteit al enkele schuchtere stappen in die richting worden gezet, is verdienstelijk.
Maar er is veel meer nodig. Wil de eu effectief werk maken van een gestroomlijnder arbeidsmobiliteit, dan zal ze middelen moeten
vrijmaken om nieuwe alternatieven te verkennen en Europees handelende lidstaten te belonen. Hierbij durf ik zelfs de term ‘positieve
discriminatie’ als eerste aanzet te lanceren

1 Met als voornaamste het arrest-Van Munster (C-165/91) en het arrest-Engelbrecht
2 Rapport van de Commissie Grensarbeiders, 21 mei 2001, aanbeveling 11, de compensatieregeling van art. 27 § 2 geldt voor een
selectieve groep grensarbeiders, heeft een beperkte geldigheidsduur en vervalt definitief op het moment dat de grensarbeider zijn
dienstbetrekking vrijwillig wijzigt.
3 Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch, zaak A.M. Meesters.
4 Op 21 december 1998 is door de Europese Commissie bij de Raad een voorstel ingediend tot wijziging en vereenvoudiging van de EGverordening 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en
zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.
5 Zie ook R. van der Aa, M. Pepping, S. Devisscher en A. Peeters, Leren van de buren, ESB, 21 september 2001, blz. 730-732.
6 Art. l 7 § 1, van de Besluitwet van 28 december 1944, betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders. Gesauveerd door het
Arbeidshof van Antwerpen, koninklijk besluit (KB) nr. 990804.
7 Art. 2, eerste lid, onderdeel j, van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen, KB, 19 oktober 1976.
8 EG-verordening 1408/71, artikel 17, biedt lidstaten de ruimte door bilaterale overeenkomsten van het hoofdprincipe van de verordening
(werkstaatprincipe) af te wijken, mits in het belang van (een groep) betrokkenen.
9 EG-verordening 1408/71, artikel 71.
10 Brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2001-2002, 21 501-18, nr. 159.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)