Hogere arbeidsparticipatie: veel vliegen in één klap
Aute ur(s ):
Vermeend, W.A.F.G. (auteur)
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dit artikel is geb aseerd op de Tinb ergenlezing van de Koninklijke Vereniging voor de
Staathuishoudkunde, die de auteur op 13 oktob er 2000 in Amsterdam heeft uitgesproken.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4275, pagina 800, 13 oktober 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
Verdere participatieverhoging vraagt om een activerend arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid, investeringen in onderwijs en
meer aandacht voor de vraag hoe om te gaan met de toenemende tijdsdruk. De werkgelegenheidsontwikkeling is ook gebaat bij
behoud van een evenwichtige inkomensverdeling. Effectieve participatiebevordering kan aanzienlijke budgettaire baten opleveren.
Vergroting van arbeidsparticipatie speelt een centrale rol in het bestrijden van sociale uitsluiting maar ook als middel om het
economisch draagvlak te versterken. De arbeidsdeelname stijgt al geruime tijd, maar een verdere toename is wenselijk, ook met het
oog op de vergrijzing. De overgang naar een kenniseconomie, de wenselijkheid van een betere balans in het combineren van arbeid,
leren, zorgtaken, alsook het voorkomen van achterstanden van bepaalde groepen, vormen de context waarbinnen deze
participatievergroting gestalte moet krijgen. In het onderstaande wordt een aantal beleidsrelevante thema’s belicht.
Activerend sociale zekerheidsbeleid
Op het terrein van de arbeidsmarkt en sociale zekerheid is een geleidelijke hervorming gaande die een reeks van jaren in beslag neemt,
namelijk de overgang naar een activerend stelsel. In dit stelsel wordt de uitkeringsperiode zoveel als mogelijk benut om reïntegratie op de
arbeidsmarkt te bevorderen. De EU-top van 1997 in Luxemburg heeft het beleid op dit punt op welkome wijze in versnelling gebracht met
onder meer de richtlijnen voor een sluitende aanpak. Op grond van deze aanpak is het binnen enkele jaren zover dat jongere werklozen in
zes maanden en alle overige werklozen in een periode van twaalf maanden een aanbod krijgen voor werk, werkervaring, scholing of
training. Ook in de uitvoering en de organisatie van de uitvoering is inmiddels het nodige in gang gezet met als oogmerk dat
inspanningen meer gericht worden op activering en reïntegratie. De vraag is echter of dit alles voldoende is. Er is een onvoltooide
agenda als we willen voorkomen dat, zoals elders in Europa, onder invloed van de vergrijzing de verhouding tussen inactieven en
actieven (‘i/a-ratio’) oploopt. Hogere arbeidsparticipatie kan dit voorkomen. Vandaar dat het goed is dat het arbeidsmarktintrumentarium
tegen het licht gehouden wordt en dat bestrijding van de armoedeval verdere aandacht krijgt.
Lager opgeleiden: participatie en scholing
Voor bevordering van sociale cohesie voor inactieven is enerzijds betaald werk nodig en anderzijds een loon dat hoog genoeg is om
volwaardig maatschappelijk te kunnen participeren. Tussen deze twee doelstellingen bestaat voor het onderste segment van de
arbeidsmarkt een spanning. Daar is sprake van een uitruil tussen de hoeveelheid banen en de loonshoogte: hoe meer van het één, hoe
minder van het ander.
Deze uitruil kan een tijdlang worden vermeden via een gerichte inzet van fiscale instrumenten, zoals loonkostensubsidies voor
werkgevers (SPAK) dan wel toeslagen voor werknemers zoals de arbeidskorting die in 2001 wordt ingevoerd. Om ten principale aan het
dilemma van genoemde uitruil te ontsnappen, is verhoging van de verdiencapaciteit van de laagste inkomenscategorieën de enige weg.
Dit vergt echter een omvangrijke investeringsslag in het onderwijs en in opleidingen. Ook zijn scholingsinvesteringen voor deze groepen
nodig om hun inzetbaarheid gedurende hun loopbaan op peil te houden. Zeker wanneer de ict volop zijn intrede doet, zullen de
kwaliteitseisen voor potentiële werknemers stijgen.
Tijdsbesteding en participatie
Met betrekking tot de factor tijd zijn er opmerkelijke ontwikkelingen. Hoewel de officiële werktijden voortdurend dalen, neemt ook de
hoeveelheid vrije tijd af. Aan deze paradoxale ontwikkeling ligt de ‘work-and-spend-cycle’ ten grondslag 1. De bereidheid om meer
onbetaalde arbeidsuren in te zetten, vertaalt zich vaak in banen met hogere salariëringen. Dit biedt mogelijkheden tot een hoger
consumptieniveau, maar indien men eenmaal gewend is aan een hogere consumptie, is het niet eenvoudig hierop in te leveren. Dat wil
zeggen dat het zeer moeilijk is om de cyclus van een toenemende werktijd, die leidt tot een hoger inkomen en een hogere consumptie, een
halt toe te roepen. Dit is niet alleen in de VS waargenomen, maar evenzeer in ons land 2. Zo zien we dat in Nederland, ondanks de
werktijdverkorting van veertig naar zesendertig uur, mannelijke deeltijders in 1995 zo’n zes procent meer tijd aan hun baan besteden dan
in 1980 3. Gelijktijdig is, mede door de internationale concurrentie, de druk op verhoging van de arbeidsproductiviteit sterk toegenomen.
Gevolg hiervan is dat de stress die men ervaart belangrijk is gestegen. Dit vormt een extra belasting: men werkt meer uren gedurende
welke men harder moet werken.
Duur arbeidzame leven
Ook zijn er veranderingen in de duur van het arbeidzame leven. Door de langere opleidingsduur gaat men op hogere leeftijd werken,
terwijl men door allerlei uittreedmogelijkheden op vroegere leeftijd met werken stopt. Het arbeidzame leven speelt zich dus in een steeds
kortere fase af: een fase waarin men ook nog kinderen krijgt en opvoedt. Het maken van carrière, het opvoeden van kinderen en het
verwerven van een oudedagsvoorziening worden geconcentreerd in een veel kortere periode dan enkele decennia geleden 4. De extra
belasting die hiermee gepaard gaat verklaart ten dele de instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen 5.
De stijgende welvaart leidt dus niet tot meer vrije tijd. In een steeds korter wordende levensfase belasten we ons met een voortdurend
oplopende arbeidstijd per week. Dat kan niet goed blijven gaan. De opleidingsduur leent zich niet voor aanpassing. Maar het vroegtijdig
verlaten van de arbeidsmarkt, zoals velen doen, valt te amenderen.
Een andere consequentie van de steeds toenemende werkdruk en de wens tot individuele carrières, is de daling van geboortecijfers. Dit
komt ook tot uitdrukking in de samenstelling van huishoudens. Terwijl in Zuid-Europese landen het aantal éénpersoons huishoudens
nog heel laag is, in Spanje bijvoorbeeld vier procent van de beroepsbevolking, beloopt dit in Scandinavische landen al meer dan twintig
procent 6. Het is problematisch als de combinatie van het vervullen van een kinderwens en het volgen van een carrière als onrealistisch
zou worden beschouwd. Toch zijn er velen die menen dat deze twee zaken moeilijk verenigbaar zijn.
In hoog tempo zijn de afgelopen jaren initiatieven genomen om arbeid en zorg te combineren. Niettemin zijn nog veel verbeteringen nodig
die bijdragen aan verbetering van de participatie 7. Deze thema’s van de tijdsbesteding, de lengte van het arbeidzame leven en de
mogelijkheden om arbeids- en zorgtaken te combineren, zijn van cruciaal belang voor de participatiegraad. Ondanks de vele gemaakte
aanzetten om een beleid te voeren om op deze terreinen participatie mogelijk te maken, is er nog ruimte voor verbeteringen van een
geïntegreerde benadering van deze complexe vraagstukken. Gedacht kan worden aan de wijze waarop perioden met zorgverlof van
invloed zijn op de opbouw van pensioenrechten en de aanspraak op sociale zekerheid. Studies die het kabinet over het langdurig
zorgverlof heeft geëntameerd zullen in het volgend voorjaar beschikbaar komen.
Inkomensverdeling, economische groei en arbeidsmarkt
Na decennia van onafgebroken nivellering is de inkomensongelijkheid in de jaren tachtig en negentig weer wat toegenomen.
Tegelijkertijd is in de afgelopen periode veel plaats ingeruimd voor gerichte armoedebestrijding. Dit beleid heeft vruchten afgeworpen. In
de afgelopen twee jaren is het aantal huishoudens met een laag inkomen met 130.000 gedaald 8.
Op de inkomensverdeling zijn twee krachten werkzaam. Enerzijds verandert deze door de primaire inkomensontwikkeling. Dit betreft de
bruto arbeidsinkomens die op de arbeidsmarkt tot stand komen. Anderzijds oefent het overheidsoptreden invloed uit met bijvoorbeeld
belasting en premie-afdrachten aan de ene kant en inkomensoverdrachten uit hoofde van sociale zekerheid aan de andere kant. Van 1950
tot circa 1980 had het overheidsoptreden een fors nivellerend effect, terwijl de primaire ontwikkeling nogal neutraal uitwerkte. In de
laatste twee decennia is het eerder andersom: een denivellerende primaire ontwikkeling en een overheidsbeleid dat min of meer neutraal
uitwerkt 9. Voor komend jaar doen overigens de gevolgen van de belastingherziening zich gelden waarvan het CPB opmerkt dat “de
wijzigingen in de tariefstructuur … naar verhouding iets gunstiger uitpakken voor de lagere inkomens” en dat “ondanks de daling van de
toptarieven de macro-progressiefactor in de loon- en inkomstenheffing stijgt van 1,7 in 2000 naar 1,8 in 2000″ 10. Wat verklaart de
ontwikkeling van de marktinkomens?
Sociale factoren
Economische verklaringen hebben te maken met structurele sectorale verschuivingen en technologische veranderingen waardoor de
vraag naar hoger opgeleiden toeneemt. Maar de toegenomen ongelijkheid in de bruto inkomens kent naast demografische
ontwikkelingen ook sociale achtergronden, die samenhangen met verschuivende sociale normen 11. Hoe moeten we dit appreciëren? Het
is immers niet zo, zoals wel wordt beweerd, dat inkomensverschillen bijdragen aan de werkgelegenheidsgroei. Anders dan vroeger wordt
recentelijk veeleer gewezen op de schadelijke effecten van divergentie. De volgende factoren zijn hierbij van belang 12. Ten eerste zijn er
empirische studies die duiden op een negatief verband tussen inkomensongelijkheid en economische groei. Voorts blijkt
inkomensherverdeling via onderwijs, gezondheidszorg en armoedebestrijding, profijtelijk uit te werken op het investeringsklimaat.
Duidelijk is ook dat niet-marktconforme inkomensverschillen geen nuttig economisch effect sorteren. Tenslotte levert een
inkomensverdeling die tegemoet komt aan de maatschappelijke normen, sociale stabiliteit op met eveneens gunstige economisch
effecten.
Met name in ons land, met een lange traditie van beperkte inkomensverschillen, zouden divergenties schadelijk kunnen uitwerken op het
welslagen van werkgelegenheidsbeleid. Ten eerste zou dit gebeuren vanwege de repercussies op de loonontwikkeling. Ten tweede zijn
uitgaven die opzien baren (‘conspicious consumption’) in ons dichtbevolkte land niet gemakkelijk realiseerbaar, nog afgezien van de
vraag of we dit willen. Ten derde zou schade ontstaan omdat divergenties de ‘work-and-spend-cycle’ stimuleren, met de schadelijke
effecten die we reeds aanstipten.
Voor wat betreft de economische oorzaak vergt de verschuiving naar een meer kennisintensieve economie steeds meer hoger opgeleiden.
Als het aanbod achterblijft bij de vraag, zullen de inkomens van de hoger opgeleiden stijgen. De inspanningen op het onderwijsterrein
zullen dus ook gericht moeten zijn op aanbodbevordering van hoger opgeleiden.
Budgettair gevolg arbeidsparticipatie
Hierboven is besproken hoezeer participatie helpt bij het wegnemen van problemen van vergrijzing en sociale cohesie. Hogere
participatie is mogelijk als we ons rekenschap geven van de eisen die dit stelt aan een adequaat beleid ten aanzien van arbeid en zorg en
een toereikend opleidings- en scholingsbeleid voor laagproductieven. Ook is aangegeven hoe het onderwijsbeleid van invloed kan zijn
op de inkomensverdeling, die langs diverse wegen de economische groei en daarmee de werkgelegenheidsperspectieven beïnvloedt.
Zuiver ter illustratie geeft tabel 1 mogelijke effecten van participatiebeleid. Bij ongewijzigd beleid zal het aantal inactieven jonger dan 65
jaar toenemen, hetgeen begrijpelijk is gezien onder meer de toegenomen participatie en de veroudering van de beroepsbevolking. Het
CPB raamt deze stijging voor 2020 op 440.000 personen. Wat zouden de effecten zijn als we deze stijging in het beroep op de sociale
zekerheid voor de helft zouden weten om te zetten in werkgelegenheid? De tabel geeft de effecten van deze exercitie. Door de hogere
participatie zal de economische groei in 2020 uiteindelijk cumulatief drie procent hoger uitkomen. Door het geringere beroep op de sociale
zekerheid èn het noemereffect zullen de uitgaven terzake dalen. Terwijl andere (niet-demografische) uitgaven kunnen meegroeien met het
bbp, zien we per saldo een verbetering in het budgettaire beeld van de publieke sector van bijna één procent bbp. Met andere woorden:
als er middelen nodig zijn om de beleidsintensiveringen voor een verhoogde participatie te bewerkstelligen, zullen er bij een succesvol
beleid ook baten zijn waardoor deze opgevangen kunnen worden.
Tabel 1. Overheidsbudget in 2020: basispad en participatiebeleid, in procenten bbp
Uitgaven
Basispad
sociale zekerheid
13,9
overige uitgaven
34,1
totaal
48,0
belasting en premie
overige ontvangsten
totaal
EMU-saldo
participatieBeleid
13,1
33,9
47,0
ontvangsten
basispad
22,5
25,2
47,7
– 0,3
participatiebeleid
22,4
25,2
47,6
+0,6
Bron: SZW berekeningen op basis van C. van Ewijk e.a., Ageing in the Netherlands, CPB, Den Haag, 2000, waaraan ook het
basispad is ontleend.
Conclusie
Arbeidsparticipatie is voor veel van de hierboven genoemde ontwikkelingen zowel doel als middel. Het is doel waar het gaat om sociale
cohesie en middel ter versterking van het economisch draagvlak voor onze verzorgingsstaat. Naast het combineren van arbeid en zorg,
vormt scholing een sleutel voor een hogere participatie, met name waar het gaat om de verdiencapaciteit van laag betaalden te vergroten
alsook om het aanbod van hoog opgeleiden te verbeteren.
Dit laatste aspect danken we aan Tinbergen, die er steeds op uit was wetenschappelijke inzichten ingang te doen vinden in het beleid. De
Tinbergenlezingen vormen een geslaagde voortzetting van deze traditie
1 Pascale Peters, The vulnerable hours of leisure, Thela Thesis, Amsterdam, 2000.
2 W. Groot en H. Maassen van den Brink, Vanwege het hogere inkomen accepteren we steeds meer werkdruk, Het Financieele Dagblad,
9 augustus 2000.
3 SCP, Sociaal en cultureel rapport 1996, SCP, Den Haag, blz. 411.
4 B. Cantillon, Social protection, gender and family issues, paper gepresenteerd op de conferentie ‘Social protection as a productive
factor’, Porto, 13-15 april 2000.
5 LISV, Vrouwen, (werk)omstandigheden en arbeidsongeschiktheid, LISV, Amsterdam, januari 2000, blz. IV.
6 SCP, Sociaal en cultureel rapport 2000, SCP, Den Haag, blz. 65.
7 WRR, Doorgroei van arbeidsparticipatie, Sdu, Den Haag, 2000, blz. 151, 163.
8 SCP/CBS, Armoedemonitor, SCP, Den Haag, november 1999, blz. 24. De lage inkomensgrens vertegenwoordigt een welvaartsniveau
dat overeenkomt met de koopkracht van een bijstandsuitkering in 1979.
9 A.B. Atkinson, L. Rainwater en T.M. Smeeding, Income distribution in OECD countries: the evidence from the Luxembourg income
studies, Parijs: OESO, 1993; Ministerie van SZW, Sociale nota 1999, Sdu, Den Haag, blz. 71; G.J.M. de Vries (red.), Inkomen en
overheid, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1994, blz. 188; OESO, Trends and driving factors in income distribution and poverty in the
OECD area, Occasional papers nr. 42, OESO, Parijs, augustus 2000.
10 CPB, Macro economische verkenning 2001, Sdu, Den Haag, 2000, blz.144.
11 A.B. Atkinson, The changing distribution of income: evidence and explanations, German Economic Review, februari 2000, blz. 3-18.
12 Ministerie van SZW, De Nederlandse verzorgingsstaat, Sdu, Den Haag, 2000, hoofdstuk 8.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl )