Faseringsbeleid alleen is onvoldoende
Aute ur(s ):
Koning, P.W.C. (auteur)
Leuvensteijn, M., van (auteur)
Beide auteurs zijn werkzaam bij het Centraal Planb ureau.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4275, pagina 810, 13 oktober 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
reïntegratie
Reïntegratie-inspanningen worden vooral gericht op kansarme werklozen. Meer kansrijke werklozen kunnen daardoor ‘ongemerkt’
een grote afstand tot de arbeidsmarkt opbouwen. Dit vraagt om aanvullend beleid.
Sinds enkele jaren worden werkloze cliënten die zich inschrijven bij de arbeidsbureaus ingedeeld in vier ‘fasen’, al naargelang de
mate waarin zij bemiddelbaar worden geacht. Dit wordt wel aangeduid als fasering. Hierbij is de achterliggende gedachte dat tijdig
beleidsinstrumenten, zoals scholing en begeleiding, kunnen worden ingezet voor werklozen met een grote afstand tot de
arbeidsmarkt, terwijl kansrijkere werklozen op eigen kracht op zoek naar werk kunnen gaan. Fasering van werklozen geschiedt op
decentraal niveau, bij arbeidsbureau’s of uvi’s. Arbeidsconsulenten hanteren daarbij de zogenaamde Kansmeter, opdat een zekere
uniformiteit ontstaat bij het inschatten van de individuele kansen op werk. Daarnaast beschikken zij over de nodige discretionaire
ruimte bij de vaststelling van de uiteindelijke fase.
Fasering – meer algemeen aangeduid als ‘profiling’ – is niet een louter Nederlandse aangelegenheid. Zo zijn in de VS de Worker Profiling
and Reemployment Services in het leven geroepen. Deze schatten voor iedere werkloze de kans in dat de maximale gerechtigde
uitkeringsduur (in de meeste staten 26 weken) zal worden vol gemaakt. Hoe groter deze kans, hoe meer middelen beschikbaar zijn voor
reïntegratie. Deze aanpak biedt nauwelijks discretionaire ruimte voor uitvoerders.
De opzet van profiling is evident: inzet van instrumenten voor hen die dat het meest nodig hebben. Toch zijn aan deze aanpak ook
belangrijke risico’s verbonden. Allereerst is het de vraag in hoeverre individuele kansen van werklozen trefzeker kunnen worden
ingeschat. Een verkeerde of te grove fasering beperkt de mogelijkheden tot maatwerk. Daarnaast kan het zijn dat ‘kansrijke’ werklozen na
verloop van tijd hun kansen op de arbeidsmarkt zien afnemen. Hoe belangrijker deze effecten zijn, hoe riskanter het is om
beleidsinstrumenten eenzijdig in te zetten op werklozen die alleen op het moment van instroom kansarm zijn.
Negatieve duurafhankelijkheid
Het is een algemeen bekend gegeven dat de kans op werk van een bijstands- of ww-gerechtigde afneemt naarmate men langer een
uitkering ontvangt 1. Dit wordt wel aangeduid als negatieve duurafhankelijkheid. Werklozen kunnen ontmoedigd raken en daarom hun
zoekinspanningen verminderen, of een lange periode van werkloosheid kan – terecht of ten onrechte – een negatief signaal zijn naar
(potentiële) werkgevers. In al deze gevallen neemt de kans op werkhervatting af over de individuele uitkeringsduur.
Willen we inzicht krijgen in het patroon van negatieve duurafhankelijkheid, dan ligt het voor de hand de uitstroomkansen van een cohort
van werklozen te relateren aan de werkloosheidsduur. Wel dient daarbij te worden bedacht, dat de gemeten afname in de
werkhervattingskans niet alleen het gevolg is van zuivere duureffecten, op individueel niveau maar ook van selectie-effecten: na verloop
van tijd zullen vooral die werklozen overblijven die al bij instroom een geringere kans op werk hadden. Dit geeft een extra drukkend effect
op de (gemiddelde) uitstroomsnelheid naar werk.
Dit onderscheid tussen zuivere duureffecten en selectie-effecten is niet alleen statistisch, maar ook beleidsmatig relevant – in het
bijzonder voor de effectiviteit van faseringsbeleid. Hoe groter het belang van selectie-effecten, hoe effectiever faseringsbeleid kan zijn.
Immers, activeringsbeleid zal dan vooral kunnen bestaan uit het voorkomen van langdurige werkloosheid onder werklozen die reeds bij
instroom een geringere kans hebben op werk. Hoe belangrijker individuele duureffecten daarentegen zijn, hoe geringer de slagkracht van
faseringsbeleid is. In dat geval vindt verslechtering van de kansen op werk vooral plaats tijdens de werkloosheidsduur. Activerend
beleid zou dan een meer generiek karakter moeten hebben, bijvoorbeeld door dit te richten op alle werklozen die na een zekere periode
nog steeds een uitkering ontvangen.
Onderzoek
Hoe verhouden duur- en selectie-effecten zich tot elkaar? En wat betekent dit voor de slagkracht van faseringsbeleid? Voor een
antwoord op deze vragen hebben wij gebruik gemaakt van administratieve informatie over individuele uitkeringsduren van WW-ers en
bijstandontvangers in het Inkomens Panel Onderzoek (IPO) van het CBS 2. Met deze gegevens schatten we zogenaamde ‘hazard rate’ of
duurmodellen. De hazard rate, ofwel de uitstroomsnelheid, is hierbij gedefinieerd als de kans op uitstroom naar werk over een kort
tijdsinterval, gegeven dat men tot op dat moment nog niet is uitgestroomd.
Verschillende factoren zijn van invloed op de snelheid waarmee werklozen een baan vinden. Sommige daarvan zijn direct waarneembaar
in het IPO-bestand 3, zodat gecorrigeerd kan worden voor de selectie-effecten die hiervan het gevolg zijn. Andere factoren zijn echter
veelal niet bekend, zoals bijvoorbeeld de motivatie van een werkloze. Idealiter zou men alle factoren willen waarnemen die deze
individuele verschillen bepalen, zodat na correctie hiervoor alleen individuele zuivere duurafhankelijkheid overblijft 4.
Om het belang van selectie-effecten te kunnen bepalen, schatten we eerst voor WW- en bijstandsgerechtigden een hazard rate model
zonder individuele kenmerken. De onderste staaf in figuur 1 en figuur 2 geeft de resulterende (gemiddelde) kans op werk weer binnen een
jaar. Omdat geen correctie plaatsvindt voor individuele verschillen bestaat de afname in deze kans – het totale duureffect – uit zowel
zuivere duureffecten als selectie-effecten en is dus sprake van overschatting.
Figuur 1. Werkhervattingskans en duureffecten bij bijstandsgerechtigden
Figuur 2. Werkhervattingskans en duureffecten bij WW-gerechtigden
Door wel te corrigeren voor verschillen in individuele karakteristieken ontstaat een minder steil verloop van de negatieve
duurafhankelijkheid (zie de optelsom van onderste en middelste staaf). Het resulterende verschil in duurafhankelijkheid geeft aldus
inzicht in de omvang van de (meetbare) selectie-effecten. Met name bij de WW blijkt de invloed van deze effecten op de
duurafhankelijkheid beperkt; zuivere duureffecten zijn belangrijker. Dit betekent dat ook ‘kansrijke’ werklozen snel een afstand tot de
arbeidsmarkt op kunnen bouwen. In veel gevallen zullen deze er na een half jaar of een jaar slechter aan toe zijn dan ‘kansarme’ werklozen
op het moment van instroom. Derhalve is aanvullend beleid benodigd, bijvoorbeeld door alle werklozen na een periode van een half jaar
intensiever te begeleiden. Daarnaast kan herfasering worden toegepast, zoals in principe ook is vastgelegd in het huidige
faseringsbeleid. Uit onderzoek blijkt echter, dat voor de bijstand nergens geregeld is hoe gemeenten hun fase-indeling up to date houden
5. Ook lukt het de meeste gemeenten niet om de maximale wettelijke heronderzoekstermijnen voor cliënten te halen 6, zodat mogelijke
herfasering veelal te laat of niet plaatsvindt.
Conclusie
Al met al kan geconcludeerd worden dat (meetbare) selectie-effecten een beperkt deel van de negatieve duurafhankelijkheid kunnen
verklaren. Zuivere duureffecten, die bijvoorbeeld ontstaan omdat werklozen gedemotiveerd raken danwel hun vaardigheden verliezen,
zijn belangrijker. Zo blijkt dat na een periode van een half jaar ook veel ‘kansrijke’ werklozen snel een afstand tot de arbeidsmarkt
opbouwen. Het is dus riskant om instrumenten eenzijdig in te zetten op werklozen die op het moment van instroom kansarm zijn.
Faseringsbeleid zou daarom gecombineerd moeten worden met aanvullend beleid, bijvoorbeeld door alle werklozen na een half jaar
intensiever te begeleiden, of door een tijdige herfasering.
1 Zie bijvoorbeeld J.H. Abbring, Essays in labour economics, Thesis Publishers, Amsterdam, 1997, en H.G. van Andel e.a., In en uit de
bijstand, VUGA uitgeverij bv, Den Haag, 1995.
2 Voor een gedetailleerdere beschrijving van dit onderzoek, zie: M. van Leuvensteijn en P. Koning, Duration dependence in
unemployment insurance and social assistance: consequences of profiling for the unemployed, CPB Research Memorandum no
163, CPB, Den Haag, 2000.
3 Het IPO-bestand bestaat uit een steekproef van de belastingdienst van circa 75 duizend individuen over de periode van 1989 tot 1996.
In ons onderzoek baseren we ons op 6307 ABW-ers en 11465 WW-ers. De te gebruiken informatie betreft duren die individuen
doorbrengen in deze arbeidsmarkttoestanden, alsmede een aantal individuele achtergrondkenmerken, zoals het geslacht, inkomen, leeftijd
enzovoort.
4 In ons onderzoek hebben we verschillende toetsen uitgevoerd om het belang van niet waargenomen eigenschappen in te schatten. Het
blijkt dat dit belang gering is.
5 Zie De kansmeter, ministerie van SZW, Den Haag, 2000.
6 Zie Activeringsinstrumenten in de Bijstandwet ministerie van SZW, Den Haag, 1999.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)