binnenland
De economie van het
staatsburgerschap
Welke voor- en nadelen biedt het Nederlandse staatsburgerschap voor immigranten? En welke overwegingen spelen
een rol bij het aanbieden van het staatsburgerschap door de
Nederlandse maatschappij? Enkele argumenten op een rij.
et vorige kabinet heeft het staatsburgerschap prominent op de agenda gezet.
Aan het verkrijgen van het Nederlandse
staatsburgerschap worden nu meer eisen
gesteld, zoals het slagen voor een inburgeringsexamen en het afleggen van een ‘verklaring van
gebondenheid’ op de naturalisatiedag. Volgens het
vorige kabinet dient de naturalisatieceremonie meer
cachet te geven aan de bijzondere band die door de
naturalisatie tot stand komt tussen het Koninkrijk en
de nieuwe staatsburger. Welke overwegingen spelen
een rol bij de beslissing om het Nederlanderschap
te aanvaarden? En andersom, welke overwegingen
spelen een rol bij het aanbieden van het staatsburgerschap door de Nederlandse maatschappij?
H
Overwegingen van de immigrant
ROB EUWALS
Programmaleider
Arbeidsmarkt, CPB
174
ESB
Het staatsburgerschap biedt immigranten verschillende voordelen. Ze verkrijgen bijvoorbeeld actief
en passief stemrecht, ze verkrijgen het formele
recht op gelijke behandeling en daarmee een onvervreemdbaar recht op toegang tot de welvaartsstaat,
ze verkrijgen het recht om te reizen en werken in
andere Europese landen, en jonge mannen kunnen
dienstplicht ontlopen omdat Nederland geen dienstplicht kent. Een permanente verblijfsvergunning
biedt weliswaar ook rechten, maar minder. Zo biedt
dit bijvoorbeeld alleen actief stemrecht bij lokale
verkiezingen, terwijl ook de huidige toegang tot de
welvaartsstaat in de toekomst beperkt zou kunnen
worden. Aan naturalisatie tot Nederlander kunnen
ook nadelen kleven. Ten eerste dient de nieuwe
Nederlander mogelijkerwijs het staatsburgerschap
van het herkomstland op te geven (waarbij er voor
enkele belangrijke landen zoals Turkije en Marokko
uitzonderingen zijn/worden gemaakt). Door het
opgeven van hun oude staatsburgerschap kunnen ze
rechten op erfenissen of onroerend goed in het herkomstland verliezen, ze kunnen rechten op faciliteiten voor remigratie verliezen, en ze kunnen toegang
tot de arbeidsmarkt van het herkomstland verliezen.
Daarnaast kunnen ook zakelijke transacties met het
herkomstland moeilijker worden. Ten tweede zijn er
kosten verbonden aan de procedure van het verkrijgen van het Nederlandse staatsburgerschap. Voor
een deel betreft het financiële kosten, maar voor een
23 maart 2007
ander deel betreft het zeker ook de tijd die nodig is
om voor het inburgeringsexamen voor te bereiden.
Overwegingen vanuit het oogpunt
van de Nederlandse maatschappij
Waarom biedt de Nederlandse maatschappij buitenlanders die in Nederland verblijven de mogelijkheid
aan om staatsburger te worden? Nationalisering
biedt immigranten meer zekerheid omtrent de mogelijkheden voor een langer verblijf in ons land, en
daarmee is er een prikkel om meer te investeren in
landspecifieke kennis. Deze kennis komt de integratie ten goede, en gezien het bijkomende positieve
effect op de arbeidsmarktkansen komt het ook de
staatskas ten goede. Er is echter ook een keerzijde:
een lage drempel geeft ook een relatief makkelijke
toegang tot de verworvenheden van de Nederlandse
welvaartsstaat. Dat leidt mogelijkerwijs tot een aanzuigende werking op minder kansrijke immigranten.
Bij hooggeschoolde immigranten is een lage drempel
enerzijds een voordeel omdat we die juist willen aantrekken, maar anderzijds kan het ook een nadeel zijn
omdat het Nederlandse staatsburgerschap gebruikt
kan worden als toegang tot de veel bredere Europese
arbeidsmarkt.
Gezien de positieve én negatieve prikkels die er uitgaan van het aanbieden van het staatsburgerschap
ligt het voor de hand dat er een drempel wordt
opgeworpen, zoals een minimale verblijfsduur in ons
land. De optimale hoogte daarvan is echter moeilijk
te bepalen. Alleen empirisch onderzoek kan uitwijzen welke aspecten werkelijk relevant zijn. Verder
is het stellen van eisen in de vorm van kennis van
de Nederlandse maatschappij vanuit economisch
oogpunt verdedigbaar omdat er van de mogelijkheid
tot naturalisatie een prikkel tot integratie dient uit
te gaan. De relevante vraag is of het voordeel van de
toets opweegt tegen de kosten van het aanbieden
van de toets (waarbij een deel van de kosten gedragen wordt door de immigranten zelf).
In de publieke discussie is ook de problematiek
van het duale staatsburgerschap aan de orde. Het
is een tweesnijdend zwaard waarvan moeilijk is uit
te maken wat er bij het al dan niet toelaten zwaarder weegt (vanuit sociaaleconomisch oogpunt, we
negeren ideologische argumenten). Enerzijds kan
de prikkel tot investeringen in landspecifieke kennis afnemen omdat de immigrant twee staatsburgerschappen heeft (wat overigens niet wil zeggen
dat dergelijke investeringen daadwerkelijk voor alle
immigranten lager zullen zijn). Anderzijds kan de
prikkel tot dergelijke investeringen juist hoger zijn
voor immigranten waarvoor het opgeven van het
oude staatsburgerschap geen optie is omdat ze bijvoorbeeld rechten op erfenissen of onroerend goed
in het herkomstland verliezen.
Staatsburgerschap en positie
op de arbeidsmarkt
Het effect van staatsburgerschap op integratie, en
als onderdeel daarvan de positie op de arbeidsmarkt
is moeilijk vast te stellen. Idealiter zouden we immigranten over de tijd willen volgen, om zo vast te
stellen of de positie op de arbeidsmarkt verbetert
na naturalisatie. Dergelijk empirisch onderzoek is
echter zeldzaam – met Bratsberg et al. (2002) als
een uitzondering – en bestaat niet voor Nederland.
De meeste studies onderzoeken de relatie tussen
staatsburgerschap en positie op de arbeidsmarkt in
een steekproef van immigranten voor een gegeven
jaar. Uiteraard hopen we daarbij een positieve relatie
te vinden, maar over de achterliggende verklaring
blijven we helaas in het duister tasten. Enerzijds
kan het staatsburgerschap een positief hebben
gehad op integratie, maar anderzijds kan er ook
sprake zijn geweest van positieve selectie doordat
de meest succesvolle immigranten tot naturalisatie
hebben besloten. Beide mechanismen zijn echter als
positief te waarderen, en wijzen op een succesvol
naturalisatiebeleid.
Empirische resultaten voor de relatie tussen staatsburgerschap en positie op de arbeidsmarkt bestaat
alleen voor de oude groepen gastarbeiders, Turken
en Marokkanen. De resultaten zijn niet eenduidig.
Euwals et al. (2007) onderzoeken de werkgelegenheid, het hebben van een vaste aanstelling en het
baanprestige (de ISEI score, welke van 10(laag) tot
90(hoog) gaat) van Turken, en vinden een significant positieve relatie met het Nederlandse staatsburgerschap voor deze drie maatstaven voor de
arbeidsmarktpositie. Bevelander en Veenman (2007)
onderzoeken de werkgelegenheid onder Turken
en Marokkanen, en vinden geen relatie met het
Nederlands staatsburgerschap. Een opsplitsing van
het effect naar geslacht laat echter een negatieve
relatie voor mannen en een positieve relatie voor
vrouwen zien.
De resultaten voor twee landen die als uitersten
beschouwd kunnen worden kunnen een licht werpen
op de vraag naar de relatie tussen staatsburgerschap
en arbeidsmarktpositie. In Canada is het staatsburgerschap relatief makkelijk te verkrijgen voor immigranten, terwijl in Duitsland het juist relatief moeilijk
te verkrijgen is.
Canada wordt in de internationale literatuur vaak
genoemd als een goed voorbeeld vanwege het actieve immigratiebeleid. Onderzoek zoals bijvoorbeeld
DeVoretz en Pivnenko (2006) laat zien dat er een
positief effect uitgaat van het Canadese staatsburgerschap op het loon dat een immigrant verdient.
Hierbij dient echter aangetekend te worden dat
immigranten in Canada zijn geselecteerd op basis
van economische criteria. De positieve resultaten
kunnen dus zeer wel het gevolg zijn van de combinatie van het immigratie- en
het naturalisatiebeleid. Daarnaast kunnen ook andere instituties een rol spelen,
zoals bijvoorbeeld de welvaartsstaat die in Canada minder genereus is dan in
Nederland.
Duitsland past een restrictief naturalisatiebeleid toe, waarbij bijvoorbeeld de
minimaal vereiste verblijfduur langer is dan in Nederland. Pas door de hervormingen van eind jaren negentig – van de regering Schröder – konden veel Turken
zich laten naturaliseren tot Duitser. Euwals et al. (2007) onderzoeken de arbeidsmarktpositie van Turken in Duitsland, en vinden dat staatburgerschap negatief
samenhangt met het hebben van een vaste aanstelling, niet samenhangt met
werkgelegenheid en positief samenhangt met baanprestige. Daarnaast concluderen Diehl en Blom (2003) dat er bij de naturalisaties in Duitsland sprake kan zijn
van negatieve selectie. Dus alhoewel de immigranten van Turkse afkomst het op
de arbeidsmarkt in Duitsland beter doen dan in Nederland (Dagevos et al., 2006),
is het niet aannemelijk dat het naturalisatiebeleid hiervoor verantwoordelijk is.
Slotopmerkingen
Het aanbieden van het staatsburgerschap is zinvol omdat het immigranten een
prikkel geeft tot investeren in landspecifieke kennis. Om perverse effecten zoals
negatieve selectie te vermijden is echter het opwerpen van een drempel nodig.
Hoe hoog deze drempel dient te zijn is moeilijk te zeggen. De positieve ervaringen met het laagdrempelige naturalisatiebeleid van Canada kunnen niet los
gezien worden van het selectieve immigratiebeleid, en mogelijkerwijs ook niet
van de weinig genereuze welvaartsstaat. Op basis van de samenhang tussen
naturalisatie en positie op de arbeidsmarkt kunnen we in ieder geval concluderen
dat het restrictieve naturalisatiebeleid van Duitsland niet succesvoller is dan het
minder restrictieve beleid van Nederland. Tot slot dient opgemerkt te worden dat
de empirische resultaten van Nederland en Duitsland zijn gebaseerd op specifieke
‘oude’ groepen immigranten, en het is dus een open vraag of deze resultaten ook
gelden voor nieuwere groepen immigranten.
LITERATUUR
Bevelander, P. en J. Veenman (2007) Naturalization and
immigrants’ employment integration in the Netherlands,
Journal of International Migration and Integration.
Bratsberg, B., J. Ragan en Z. Nasir (2002) The Effect of
Naturalisation on Wage Growth: A Panel Study of Young Male
Immigrant, Journal of Labor Economics, Vol. 20(3), pp. 568–597.
Dagevos, J., R. Euwals, M. Gijsberts en H. Roodenburg (2006)
Turken in Nederland en Duitsland, de arbeidsmarktpositie vergeleken,
SCP Publicatie 2006/23.
DeVoretz, D. en S. Pivnenko (2007) The Economic Causes and
Consequences of Canadian Citizenship, Journal of Immigration
and Integration, Vol. 6 (3/4), pp. 435-468.
Diehl, C. en M. Blohm (2003) Rights or Identity? Naturalisation
Processes among Labor Migrants in Germany, International
Migration Review, Vol. 37(1), pp. 133–162.
Euwals, R., J. Dagevos, M. Gijsberts and H. Roodenburg (2006)
The Labour Market Position of Turkish Immigrants in Germany and
the Netherlands: Reason for Migration, Naturalisation, and Language
Proficiency, CPB Discussion Paper 79, Den Haag: CPB.
ESB
23 maart 2007
175