Markt en overheid

Markt en overheid
Aute ur(s ):
Koning, J. de (auteur)
Directeur van de divisie Arbeidsmarkt en Onderwijs, NEI.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4201, pagina D14, 29 april 1999 (datum)
Rubrie k :
Dossier Zoeken is vinden
Tre fw oord(e n):

In de jaren negentig hebben de meeste Europese landen het staatsmonopolie op arbeidsbemiddeling afgeschaft. Particuliere
organisaties hebben op deze markt meer mogelijkheden gekregen. Wat zijn de effecten van deze deregulering en demonopolisering en
welke rol blijft er over voor de overheid?
Waarom zijn werkzoekenden en bedrijven geneigd bedrijven in te schakelen voor bemiddelingsdiensten? De ondoorzichtigheid van de
arbeidsmarkt vormt een belangrijke reden voor het inschakelen van deze diensten. Daardoor is er behoefte aan intermediaire
organisaties, die veel beter dan individuele werkzoekenden en werkgevers in staat zijn om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt in
kaart te brengen en op elkaar af te stemmen. In dit artikel wordt deze markt voor bemiddelingsdiensten behandeld. Er wordt
onderzocht welke bijdrage arbeidsbemiddeling levert aan het functioneren van de arbeidsmarkt, welke ontwikkelingen in
arbeidsbemiddeling hebben plaatsgevonden en welke rol de overheid hierbij speelt. Arbeidsbemiddeling wordt hierin gezien als het
geheel van activiteiten van publieke en particuliere organisaties om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt op elkaar af te stemmen en bij
elkaar te brengen.
Hoe groot is de bemiddelingsmarkt en hoe worden vacatures vervuld?
Het aantal vacatures dat in een jaar tijd ontstaat is een indicator van de omvang van de bemiddelingsmarkt. Dit aantal fluctueert uiteraard
met de arbeidsmarktsituatie. Volgens CBS-cijfers ontstonden er in 1997, een jaar met een forse werkgelegenheidsgroei, ruim 650.000
vacatures, tegen nog geen 400.000 in 1993, toen de werkgelegenheidsgroei stagneerde.
De CBS-gegevens zijn slechts van beperkte waarde als indicator van de bemiddelingsmarkt, omdat zij gebaseerd zijn op het betrekkelijk
vage begrip vacature. Als bedrijven een tijdelijke behoefte aan arbeid hebben en deze behoefte vervuld willen zien door uitzendarbeid of
detachering, dan zien zij dit veelal niet als een vacature in de zin van de CBS-enquête. Alleen al het aantal uitzendbanen dat jaarlijks
ontstaat is aanzienlijk groter dan het door het CBS gemeten aantal ontstane vacatures. Dus als we afgaan op de turnover, is
uitzendarbeid verreweg de belangrijkste arbeidsvorm. Wegen we banen met de contractduur van de baan, dan verandert het beeld. Voor
1997 komen we dan uit op 250.000 ‘volledige’ uitzendbanen, wat altijd nog aanzienlijk is in vergelijking met het cijfer van 650.000 ontstane
vacatures van het CBS.
Toch spelen intermediairs bij de matching van vraag en aanbod op de ‘gewone’ arbeidsmarkt, in tegenstelling tot op de uitzendmarkt
slechts een beperkte rol. Afgaande op Hoe werven bedrijven is dit in 1996 slechts bij ongeveer een kwart van de vacatures het geval.
Andere kanalen zoals informele werving via personeelsleden en familie, via open sollicitaties of advertenties zijn veel belangrijker. Van de
vacatures die wel via intermediaire organisaties worden vervuld neemt Arbeidsvoorziening in 1996 de helft voor haar rekening,
uitzendorganisaties ongeveer veertig procent en andere commerciële intermediairs ca. tien procent (zie tabel 1). Hoewel harde conclusies
niet mogelijk zijn, lijken de cijfers uit tabel 1 te wijzen op een stijging van het aandeel van commerciële intermediairs in de totale
vacaturevervulling gedurende de laatste jaren, een stijging die niet ten koste van het marktaandeel van Arbeidsvoorziening, maar van de
overige wervingskanalen gaat.

Tabel 1. Vervulde vacatures naar wervingskanaal ,procentuele verdeling, 1988 – 1997.
Arbeidsbureaus

1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

12
11
9
8
10
14
16
13
13
12

Uitzendbureaus

Commerciële
Overige
Totaal
bemiddelings wervingskanalen
bureaus

7
7
7
7
7
7
6
9
9

81
80

100
100

84
85
83
79
78
1
3

77
75
88

100
100
100
100
100
100
100
100

Bron: Hoe werven bedrijven, Arbeidsvoorziening

Uit tabel 1 kan worden afgeleid dat het marktaandeel van Arbeidsvoorziening bij de vervulling van vacatures varieert met de
arbeidsmarktsituatie. Is de arbeidsmarktsituatie gunstig zoals in 1990/1991 en nu, dan daalt dit marktaandeel. Is de arbeidsmarkt-situatie
minder gunstig zoals in 1994, toen de openstaande vraag bijzonder gering was, dan neemt het marktaandeel toe. Hiervoor zijn
verschillende verklaringen te geven. In de eerste plaats kan het zijn dat bij een hoogconjunctuur zoveel vacatures bij de arbeidsbureaus
worden aangemeld dat de behandeling ervan in het gedrang komt. Ook is mogelijk dat de arbeidsbureaus in een dergelijke situatie in
steeds mindere mate over geschikt aanbod beschikken. Beide factoren kunnen verklaren waarom in een krappe arbeidsmarkt de
vervullingsquote van de arbeidsbureaus afneemt. Ten slotte noemen we als mogelijke verklaring dat in een krappe arbeidsmarkt de
mobiliteit van werkenden toeneemt, waardoor hun aandeel in het totale aantal werkzoekenden stijgt. Omdat vooral werkloze
werkzoekenden de arbeidsbureaus als zoekkanaal hanteren, zou dit kunnen verklaren waarom in een krappe arbeidsmarkt de betekenis
van Arbeidskanaal als wervings- en zoekkanaal afneemt.
Verder kan uit Hoe werven bedrijven worden afgeleid dat het aandeel van Arbeidsvoorziening op sommige segmenten van de
bemiddelingsmarkt hoger ligt dan de gemiddelde cijfers uit tabel 1 aangeven. Als we de vacatures bekijken die door werklozen zijn
vervuld, dan ligt het marktaandeel van Arbeidsvoorziening hierin ruim veertig procent hoger dan in tabel 1. Dit kan als een aanwijzing
worden beschouwd dat de publieke arbeidsvoorziening een functie heeft bij de verbetering van de relatieve kansen van werklozen bij het
vinden van een baan. Ook naar sector zijn er overigens grote verschillen in de marktaandelen van de verschillende wervingskanalen 1.
Waarom grijpt de overheid in op deze markt?
Er zijn drie redenen waarom de overheid ingrijpt op de markt voor arbeidsbemiddeling. De eerste reden is dat zonder overheidsingrijpen
de markt onvoldoende diensten op het gebied van arbeidsbemiddeling genereert, of anders gezegd dat er sprake is van marktfalen. De
tweede reden is dat bij een vrije marktwerking de groepen met de zwakste arbeidsmarktpositie onvoldoende van de dienstverlening zullen
profiteren. En ten slotte zijn sommige groepen alleen te helpen met vormen van dienstverlening die de markt niet kan bieden.
Marktfalen treedt allereerst op bij scholing. Er is in de markt een natuurlijke neiging tot onderinvestering in scholing, bijvoorbeeld door
onzekerheid over de hoogte van de baten van de scholing en over wie ervan profiteert en wie opdraait voor de kosten. Hoewel dit
probleem zich ook voordoet bij de scholing van werknemers en de overheid om die reden bepaalde vormen van scholing van werkenden
subsidieert, is het vooral nijpend bij de scholing van werklozen. Deze beschikken meestal zelf niet over de vereiste middelen om zich te
laten scholen, terwijl bedrijven vaak het risico niet aandurven.
Het is verder moeilijk voor te stellen hoe commerciële organisaties in onderlinge concurrentie integrale informatie over vacatures en
werkzoekenden kunnen verzamelen en vervolgens aan werkzoekenden en bedrijven verkopen. En wat te denken van
arbeidsmarktprognoses die werkzoekenden kunnen helpen bij de opleidings- en beroepskeuze? Het is weinig aannemelijk dat de markt
een dergelijk product genereert.
Gesubsidieerde arbeid en plaatsingssubsidies zijn vormen van dienstverlening die per definitie niet door de markt gegenereerd worden.
Maar voor groepen als gehandicapten en zeer langdurig werklozen is gesubsidieerde arbeid vaak de enige mogelijkheid om mensen aan
het werk te krijgen. Plaatsingssubsidies kunnen de drempel voor werkgevers verlagen om groepen als minderheden en langdurig
werklozen aan te nemen. Stelselmatig blijkt uit subsidiemaatregelen voor het aannemen van langdurig werklozen dat een groot deel van
de betrokken werkgevers door de subsidie overgehaald is om een langdurig werkloze aan te nemen. De prestaties van de langdurig
werkloze overtreffen meestal de verwachtingen en leiden tot bijstelling van de beeldvorming over langdurig werklozen.
Er zijn dus verschillende argumenten waarom de overheid moet ingrijpen in de bemiddelingsmarkt. Maar de overheidsbemoeienis moet
natuurlijk niet zo ver gaan dat particuliere bemiddelingsactiviteiten worden ontmoedigd. En verder hoeft overheidsingrijpen niet te
betekenen dat de overheid zelf allerlei taken op het gebied van arbeidsmarktinformatie, scholing en bemiddeling moet uitvoeren. Zij kan
zich in principe beperken tot subsidiëring en aansturing, en de uitvoering aan particuliere organisaties overlaten. Dit is zelfs het geval bij
plaatsingssubsidies en gesubsidieerde arbeid. In het verleden hebben verschillende maatregelen voor gesubsidieerde uitzendarbeid voor
langdurig werklozen bestaan, waarbij particuliere uitzendbureaus waren betrokken 2.
Institutionele ontwikkelingen in internationaal perspectief 3
Tot voor kort werd in de meeste Europese landen arbeidsbemiddeling als een exclusieve taak van de overheid gezien. Dit
staatsmonopolie op arbeidsbemiddeling ging over het algemeen samen met vergaande regulering van andere diensten. Zo was
bijvoorbeeld uitzendarbeid in veel landen aan stringente regels gebonden en kwam het tot voor kort nauwelijks voor. Er waren wel
uitzonderingen. In het Verenigd Koninkrijk bestaat arbeidsbemiddeling op commerciële basis al heel lang. Nederland kende tot 1991 een
officieel staatsmonopolie op arbeidsbemiddeling, maar tevens een vrij liberaal klimaat aangaande uitzendarbeid. Daardoor konden
bedrijven op vrij grote schaal uitzendarbeid als wervingskanaal benutten.
In de jaren negentig hebben de meeste landen het staatsmonopolie op arbeidsbemiddeling afgeschaft. Verder is er in de meeste landen
sindsdien sprake van deregulering van uitzendarbeid. Dit proces is nog steeds gaande. In Nederland zal de demonopolisering nu worden
gevolgd door privatisering: een deel van Arbeidsvoorziening wordt een particuliere organisatie (het overige deel wordt samengevoegd
met het Lisv).
Naast deregulering en privatisering zijn nog andere ontwikkelingen te noemen, zoals deconcentratie van het overheidsbeleid. Was het
actief arbeidsmarktbeleid voorheen geconcentreerd bij één organisatie, Arbeidsvoorziening, nu zien we de neiging de
verantwoordelijkheid over meer instanties te verdelen. In veel landen (bijvoorbeeld Duitsland, Nederland, Zweden) zien we met name de
rol van de gemeenten belangrijker worden. Dit komt omdat de gemeenten meestal belast zijn met het verlenen van de bijstand. Door de
toename van de werkloosheid is een groot deel van de werklozen in dit type regelingen terecht gekomen. Het gaat vaak om de moeilijkst

plaatsbare groepen, waar de publieke Arbeidsvoorziening naar de mening van de gemeenten te weinig wilde of kon doen.
Een andere ontwikkeling is decentralisatie van het overheidsbeleid en uitbesteding van (onderdelen van) de uitvoering aan particuliere
organisaties. De toenemende rol van de markt komt ook tot uiting in een andere arbeidsorganisatie binnen de overheid, waarbij principes
uit het bedrijfsleven worden overgenomen. Decentralisatie in combinatie met afrekening op basis van resultaten, en uitbesteding spelen
daarbij een belangrijke rol. Arbeidsvoorziening wordt nu mede betaald op grond van prestaties. Gemeenten krijgen een premie van het
Rijk als zij de Bijstanduitgaven terug brengen 4.
De rol van de Nederlandse overheid in de bemiddelingsmarkt is, zoals in de meeste andere EU-landen, teruggebracht. Particuliere
organisaties hebben op deze markt meer mogelijkheden gekregen. De positie van de Openbare Arbeidsvoorziening is verzwakt. Binnen
de (semi-)overheidssector hebben andere organisaties zoals de gemeenten en andere uitkeringsinstanties een belangrijkere rol op dit
gebied gekregen. Waarin Nederland afwijkt van de andere landen is dat de uitkeringsinstanties een steeds belangrijkere rol krijgen in de
aansturing van het arbeidsvoorzieningsbeleid en dat in samenhang hiermee de rol van de particuliere sector in de uitvoering van dit
beleid snel stijgt.
Wat is het effect geweest van de deregulering van de bemiddelingsmarkt?
In de evaluatie van Arbeidsvoorziening in 1995 konden geen effecten van de deregulering en de demonopolisering op de werking van de
arbeidsmarkt worden gemeten. Dit geldt zowel voor de doelmatigheid als voor de rechtvaardigheid van de werking ervan. Thans, enige
jaren na deze evaluatie, lijkt de conclusie nog steeds op te gaan. Afgaande op het aantal ww- en bijstandsuitkeringen is de werkloosheid
nog steeds omvangrijk en lijkt de matching van vacatures en werklozen niet verbeterd. Zoals blijkt uit tabel 2 is de relatieve positie van
groepen als minderheden en laag opgeleiden de laatste jaren eerder verslechterd. Het werkloosheidspercentage onder deze groepen is
minder sterk gedaald dan gemiddeld (en in een enkel geval zelfs gestegen). Deze cijfers zijn gebaseerd op de geregistreerde werkloosheid
en geven waarschijnlijk nog een geflatteerd beeld: de betrokken groepen hebben waarschijnlijk een nog groter aandeel in de groep
uitkeringsgerechtigden, waarvan een aanzienlijk deel niet in de geregistreerde werkloosheid is opgenomen. Hooguit heeft de
deregulering op het gebied van uitzendarbeid de flexibiliteit van de inzet van arbeid voor werkgevers vergroot, wat een positief effect kan
hebben gehad op de bedrijfsprestaties en daarmee ook op de totale werkgelegenheid.

Tabel 2. Werkloosheidspercentages (geregistreerde werkloosheid), totaal en naar groepen met een
verhoogd werkloosheidsrisico, 1994-1997
1994
Totaal
Basisniveau
Allochtoon
Vrouw
Alleenstaande ouder

1995

8
19
19
8
21

1996

7
17
19
8
21

1997

7
18
19
8
24

5
16
16
7
23

In genoemde evaluatie is overigens vastgesteld dat de deregulering die is ingezet met de Arbeidsvoorzieningswet van 1991 niet is
gebaseerd op een analyse van de prestaties van het systeem zoals dit toendertijd functioneerde. Wat men constateerde was dat de
toename in de uitgaven van Arbeidsvoorziening in de jaren tachtig zich niet vertaalde in een daling van de toen zeer omvangrijke
werkloosheid. Maar iedereen kan nagaan dat arbeidsvoorzieningsbeleid geen oplossing is voor een tekort aan banen. De verwijten aan
Arbeidsvoorziening waren in elk geval ten dele gebaseerd op overdreven verwachtingen van de betekenis van dit type beleid bij de
bestrijding van de werkloosheid. Omdat de deregulering en de demonopolisering Arbeidsvoorziening onder druk hebben gezet, kan
hiervan een positief effect op de dienstverlening door deze organisatie zijn uitgegaan. Maar er zijn ook onbedoelde negatieve effecten.
Om zich in de concurrentie met de particuliere bemiddelingssector te handhaven is Arbeidsvoorziening zich meer gaan richten op
plaatsing van het ‘betere’ aanbod om beter aan te sluiten op de wensen van werkgevers. Hierdoor is ondanks optisch betere resultaten de
‘deadweight’ van het gevoerde beleid waarschijnlijk toegenomen en de werkelijke (of netto-) effectiviteit afgenomen. De laatste jaren is er
weer meer aandacht voor de doelgroepen gekomen.
De ervaring met deregulering in andere landen zijn tot nu toe dat commerciële intermediairs nog steeds een zeer gering aandeel in de
bemiddelingsmarkt hebben 5. Ten dele heeft dit te maken met het feit dat in sommige landen (zoals Duitsland) de wetgever aan
uitzendbureaus nog steeds beperkingen oplegt, hoewel hierin wel beweging zit. Verder speelt in een land als Zweden, dat op dit punt een
zeer liberale wetgeving kent, mogelijk de geringe bevolkingsdichtheid een rol. Behalve in de grote stedelijke agglomeraties zijn
activiteiten op dit gebied er wellicht niet winstgevend.
Conclusies en slotopmerkingen
Intermediairs spelen een belangrijke rol bij de ‘matching’ van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, maar deze moet ook niet overdreven
worden. Ongeveer een kwart van de vacatures wordt vervuld via een intermediair. Ongeveer de helft hiervan komt voor rekening van de
publieke Arbeidsvoorziening, de rest grotendeels van uitzendbureaus. Daarbij is dan geen rekening gehouden met ‘gewone’
uitzendarbeid, dus uitzendarbeid waarbij het de werkgever primair gaat om acute, tijdelijke arbeidsbehoefte. Gerekend in turnover is het
belang van uitzendarbeid heel groot, in termen van arbeidsvolume beperkt.
Daarmee moet ook de betekenis van intermediairs voor de werking van de arbeidsmarkt niet overdreven worden. Zij kunnen helpen om
het beschikbare aanbod en de beschikbare vraag zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen, maar niet om een groot algemeen tekort aan
banen op te lossen. Tot op zekere hoogte gaat het dan om een zero-sum game: hulp aan de ene werkloze kan de kansen van een andere
werkloze verminderen.
Dit verklaart waarschijnlijk waarom de deregulering en de demonopolisering van de bemiddelingsmarkt weinig effect lijken te hebben

gehad op de werking van de arbeidsmarkt. In het bijzonder lijkt er weinig effect te zijn geweest op de positie van de zwakste groepen. De
relatieve positie van groepen als allochtonen en laag opgeleiden is in de betrokken periode verslechterd in plaats van verbeterd. De
toegenomen mogelijkheden voor uitzendarbeid en andere vormen van dienstverlening op personeelsgebied hebben wel de flexibiliteit bij
de inzet van arbeid voor werkgevers vergroot en kunnen daardoor een positief effect hebben gehad op de ontwikkeling van productie en
werkgelegenheid in het algemeen.
De rol van de overheid op de bemiddelingsmarkt blijft van belang. Informatie over vacatures en werkzoekenden, scholing en
dienstverlening aan de minst kansrijke groepen worden zonder steun van de overheid in onvoldoende mate aangeboden. Dit hoeft niet te
betekenen dat de overheid deze activiteiten ook zelf moet uitvoeren. De tendens is om de uitvoering zoveel mogelijk uit te besteden aan
particuliere organisaties. In de door het kabinet gepresenteerde plannen voor een nieuwe structuur van de arbeidsvoorziening wordt
deze tendens doorgetrokken. Volgens deze plannen zal de dienstverlening aan de minder kans-rijke groepen aangestuurd worden vanuit
de sociale zekerheid, dat wil zeggen vanuit de sectoren voor zover het gaat om ww-gerechtigden en vanuit de gemeenten als het
bijstandsgerechtigden betreft. Vermindering van de uitkeringsuitgaven zou de belangrijkste ‘trigger’ moeten worden om de herplaatsing
van deze groepen te bevorderen. De praktijk zal natuurlijk moeten uitwijzen of dit werkt. Zolang het aantal mensen met een uitkering de
openstaande vraag verre overtreft, valt te vrezen dat het beleid hoofdzakelijk tot herverdeling van kansen tussen groepen
uitkeringsgerechtigden zal leiden. Het effect op de totale uitgaven aan uitkeringen is mogelijk beperkt. De prikkel om wat te doen voor de
zwakkere groepen zal dan niet groot zijn, zeker vanuit de sectoren. Dit geldt te meer daar een groot deel van deze groepen na de ww in de
bijstand zal komen. Blijkt dat de positie van de zwakkere groepen in het nieuwe systeem hierdoor onder druk komt te staan, dan zal de
overheid waarschijnlijk toch weer haar verantwoordelijkheid nemen.
Zie ook:
J.H.F. Junggeburt, Reactie: De kracht van private partijen

ESB-Dossier: Zoeken is vinden
Inleiding
A. Troost, Arbeidsvoorziening en het vliegwiel van verandering
Trends
P. de Beer, De arbeidsmarkt van de toekomst
Theorie
J.J.M. Theeuwes, Gezocht: luizebaan
J.W.M. Mevissen, Van arbeidsvoorziening tot arbeidsmarktintermediairs
Bemiddelingsmarkt
J. de Koning, Markt en overheid
J.H.F. Junggeburt, De kracht van private partijen
SUWI
W.J. Dercksen en H. van den Hende, Werk en inkomen met hulp van de onzichtbare hand
A.C. Glebbeek, De onzichtbare sloot
R. van der Veen, Het trilemma van sociaal beleid
A. van Bochove, Publieke deel nieuwe structuur wordt geen blijvertje
Bemiddeling
P. van Diepen, De ‘harde’ kern’: niet willers, niet kunners en kopschuwen
E. Sol, Bemiddelen van de kern is een harde noot om te kraken
Epiloog
H.A. Keuzenkamp, Ruimte voor bemiddeling

1 Voor een uitvoerigere analyse van de gegevens uit Hoe zoeken werkzoekenden, zie: J. de Koning, Deregulation in placement services:
the case of the Netherlands, NEI, 1997.
2 Voor een overzicht van deze maatregelen en een bespreking van de naar deze maatregelen uitgevoerde evaluatiestudies, zie: J. de
Koning e.a., Arbeidsvoorziening in perspectief. Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet 1991-1994. Deelonderzoek B: resultaten en kosten,
VUGA, Den Haag, 1995.
3 Gebaseerd op J. de Koning, J. Denys en U. Walwei, Deregulation in placement services: a comparative study for eight EU countries,
NEI, HIVA en IAB, Uitg. Europese Commissie, 1999.
4 Op dit moment worden de mogelijkheden bestudeerd van een budgetteringssysteem voor de Bijstand waarbij de financiële prikkels
voor gemeenten om de Bijstandsuitgaven te verminderen nog aanzienlijk worden vergroot.
5 De Koning, Denys en Walwei, 1999, op. cit.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)