Exportkredieten voor Indonesië
Aute ur(s ):
Kamphuis, E. (auteur)
Werkzaam b ij de economische faculteit van de Open universiteit. Met dank aan Jasper Ebb inga, Gerard Popelier en enkele anderen voor
commentaar op eerdere versies.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4043, pagina 98, 31 januari 1996 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
ontw ikkelingseconomie, indonesië, internationale, economische, betrekkingen, handel
De Nederlandse overheid wil zachte exportkredieten verstrekken waarmee Indonesië orders bij Nederlandse bedrijven kan
financieren. Hoe kan het bestaan van deze exportkredieten worden verklaard?
De Nederlandse missie die in augustus 1995 Indonesië bezocht om de economische relatie tussen beide landen nieuw leven in te
blazen, had een nieuw instrument op zak: zachte leningen om exportorders te financieren. Het Ministerie van Economische Zaken
stelde hiervoor Æ’ 245 mln. beschikbaar. Omdat deze vorm van hulp gekoppeld is aan handel, lijkt de geest van de koopman hier meer
aanwezig dan die van de dominee. Maar hoe slim is de koopman, die zachte exportkredieten verstrekt?
Zachte exportleningen zijn niet nieuw. Ze speelden een belangrijke rol in de handel met Indonesië tot in 1992 de ontwikkelingsrelatie met
dat land gestopt werd 1. De ‘zachtheid’ kan tot uitdrukking komen door voor deze kredieten een lagere rente dan de marktrente te rekenen,
een aflossingsvrije periode in te stellen, of een deel van het krediet te schenken. Door aan de exportkredieten zachte
financieringsvoorwaarden te verbinden, ontstaat in feite een subsidiemogelijkheid voor het bedrijfsleven. Weliswaar zijn exportsubsidies
in principe verboden door de WTO (wereldhandelsorganisatie) en worden ze gezien als een ernstige inbreuk op het vrijhandelsprincipe,
maar een uitzondering wordt gemaakt voor de financiering van export naar ontwikkelingslanden in het kader van ontwikke- lingshulp. De
financiering valt dan onder de OESO-regelgeving, waaronder sinds 1992 gesubsidieerde exportkredieten naar rijkere ontwikkelingslanden
zoals Indonesië slechts zijn toegestaan als de gefinancierde projecten commercieel niet levensvatbaar zijn. De middelen voor de zachte
exportfinanciering worden verschaft door het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking, in het kader van het ORET(Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties) en het MILIEV-programma. In het ORET-programma bestaat de financieringsvorm uit een
combinatie van 60% commercieel krediet en 40% schenking. Sinds de herijking van het buitenlandbeleid heeft ook het Ministerie van
Economische Zaken de mogelijkheid om zachte financiering aan te bieden voor de export naar ontwikkelingslanden.
Welvaartseffecten
De zachtheid van de exportkredieten is het schenkingselement: de ontwikkelingshulp. Wie profiteert er van de schenking? In eerste
instantie Indonesië; dit land krijgt immers krediet tegen lagere kosten dan de markt zou verstrekken. Toch is niet de gehele schenking
voor Indonesië. Omdat het krediet voor 60% besteed moet worden aan orders bij bepaalde (Nederlandse) bedrijven, ondervinden deze
bedrijven minder concurrentie bij het verkrijgen van deze orders. Dat leidt al snel tot prijsopdrijving 2. Een deel van de schenking komt
daardoor niet in Indonesië terecht, maar in Nederland, in de vorm van producentensurplus voor bedrijven die de export-orders mogen
verzorgen. Zachte exportkredieten zijn ontwikkelingshulp en exportsubsidie tegelijk. De mate waarin de subsidie ten goede komt aan
Indonesië en Nederland hangt af van de mate waarin de Nederlandse exporteurs hun prijzen kunnen verhogen. Dit wordt bepaald door
de prijselasticiteiten van het aanbod van de exporteurs en van de vraag van de importeurs 3.
Stel dat de exporteur een monopoliepositie inneemt. In dat geval wordt de subsidie niet gebruikt om de exportprijs te verlagen, maar
wordt deze toegevoegd aan de winst. Het producentensurplus stijgt. Deze stijging is slechts een transfer van middelen van de
belastingbetaler naar de exporteurs. Op macro-niveau verandert er niets aan de welvaart. De exportsubsidie stelt echter wel inefficiënte
ondernemers in staat om eveneens goederen te gaan exporteren. Hierdoor komt een niet-optimale inzet van productiemiddelen tot stand,
waardoor per saldo de nationale welvaart toch daalt.
Is er daarentegen sprake van monopsoniemacht voor het importerende land en zijn de exporteurs in een hevige concurrentiestrijd
verwikkeld, dan zullen zij de subsidie volledig doorgeven in een prijsverlaging. Deze prijsverlaging houdt een ruilvoetverlies in voor het
exporterende land. De omvang daarvan is gelijk aan de subsidietransfer van het exporterende naar het importerende land. Indien de
subsidie wordt gegeven in het kader van ontwikkelingshulp is deze transfer juist gewenst.
Het laatste geval lijkt het meest van toepassing op de relatie Nederland – Indonesië, omdat Indonesië behoort tot de zogenaamde ‘spoiled
markets’: markten waarop vrijwel alleen nog maar met overheidssteun exportorders kunnen worden verworven. Doordat de
industrielanden als het ware staan te trappelen om orders naar deze landen te financieren, kan de overheid van het betreffende
ontwikkelingsland de exporterende industrielanden tegen elkaar uitspelen en is er sprake van monopsoniemacht 4.
Er doet zich nu de paradoxale situatie voor dat de zachte financiering van exportorders naar Indonesië vanuit het oogpunt van
exportbevordering niet veel lijkt op te leveren: door de grote concurrentie om de exportorders is het extra te behalen producentensurplus
gering en het ruilvoetverlies groot. Maar ook vanuit ontwikkelingsoogpunt zijn ze moeilijk te rechtvaardigen, omdat de exportorders voor
Indonesië vermoedelijk niet additioneel zijn. Immers, de kans is groot dat als Nederland niet bereid is om zachte financiering aan te
bieden, een ander land dat wel zal doen.
Verklaringen exportkredieten
Het bestaan van zachte exportkredieten is vanuit statische economische theorieën op macro-economisch niveau dus niet te verklaren.
Vanuit strategische overwegingen kan tijdelijke overheidssteun in een oligopoloïde marktvorm wel gerechtvaardigd zijn. Door export te
subsidiëren wordt de positie van het Nederlandse bedrijfsleven op de wereldmarkt versterkt. Als zo de buitenlandse concurrentie
uitgeschakeld wordt, krijgt het Nederlandse bedrijfsleven de mogelijkheid om overwinsten op de buitenlandse markt te behalen. In dit
geval zal op termijn de welvaart voor het exporterende land per saldo toenemen.
De moderne handelstheorie leert ons dat dit proces echter alleen onder zeer specifieke voorwaarden opgaat 5. Allereerst moet de
overheid van het exporterende land volledig geïnformeerd zijn over de financiële situatie van zowel de concurrenten als van de
binnenlandse ondernemer. Ten tweede moet de buitenlandse overheid afzien van subsidiëring. Indien aan één van deze voorwaarden
niet is voldaan, is de kans groot dat de concurrentie niet wordt uitgeschakeld en de subsidie een permanent karakter krijgt. In dat geval
overtreffen de kosten de baten.
De eerste voorwaarde gaat in de praktijk nooit op en de tweede voorwaarde gaat in ieder geval niet op in de zogenaamde ‘spoiled
markets’. Dat ook vanuit strategisch oogpunt de steun voor de exportorders naar Indonesië wellicht niet veel oplevert, wordt bevestigd
door een evaluatie onderzoek van ORET uitgevoerd door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde. Een van de conclusies was
dat weliswaar 90% van de transacties zonder zachte financiering niet tot stand zou zijn gekomen, maar dat de betekenis van het
programma voor het opbouwen van een meer structurele relatie tussen de Nederlandse leverancier en de ontvanger zeer beperkt is
geweest 6.
Volgens het Ministerie van Economische Zaken ligt de ratio achter het subsidiëren van exportorders naar Indonesië in het gegeven dat
buitenlandse concurrenten eveneens worden gesubsidieerd: zonder overheidssubsidies geen toegang tot de Indonesische markt 7.
Gezien de overdracht van belastingbetalers aan het exporterende bedrijfsleven is dit een onvoldoende rechtvaardiging voor
overheidsgesteunde exportkredieten. Bovendien is het de vraag hoe lang wij dit spel kunnen meespelen, aangezien onze budgetten voor
zachte exportfinanciering het waarschijnlijk uiteindelijk zullen afleggen tegen de grotere budgetten van de grote landen.
Er is een groep die heel duidelijk belang heeft bij de kredieten. Dat zijn de Nederlandse bedrijven die de exportorders mogen verzorgen.
Zij krijgen hiermee opdrachten, die anders waarschijnlijk naar andere bedrijven (in andere landen) waren gegaan. Het belang voor deze
bedrijven is dus eerder de omzetstijging, dan de omvang van het te behalen producentensurplus. Uit het evaluatierapport van de
Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde blijkt dat in het verleden vooral een aantal grote bedrijven afkomstig uit specifieke
sectoren, zoals energie, transport en telecommunicatie, profiteerde van ORET 8. Sinds de invoering van de gemengde kredieten heeft ook
de bankensector hier belangen 9. In tabel 1 zijn de bedrijven opgenomen die tot de stopzetting van de ontwikkelingsrelatie profiteerden
van zachte exportleningen. De steun voor exportorders naar Indonesië was vooral van belang voor specifieke sectoren van het
Nederlandse bedrijfsleven.
Tabel 1. Afgesloten leningsovereenkomsten met Indonesië x ƒ 1000
Bedrijf
APT
SWD
HBG/Interbeton
NKF
Hollandia Kloos
Ballast Nedam
Witteveen en Bos
Holec
TNW
SWD
Totaal
Project
turnkey telefonie
Bali centrale
Bandung watersupply
Cenkareng II
stalen verkeersbruggen
Batam CPO
supervisie Batam
elektrische treinen
technische uitrusting
Banjarmasin diesel
Leningsbedrag
70.000
38.835
22.600
20.949
50.000
81.601
2.409
45.000
50.000
24.000
405.394
Transactiebedrag
300.000
42.500
32.600
20.949
67.000
107.150
3.000
54.000
50.000
44.000
721.199
Bron: Tweede kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 813, nr. 24.
Er is dus een gering aantal relatief grote ondernemingen en banken, die een groot belang hebben bij het bestaan van
overheidsgesteunde exportkredieten. Het bestaan van deze kredieten kan dan ook beter op politiek-economische dan op macroeconomische wijze verklaard worden 10. Volgens de belangengroepentheorie zijn kleine groepen met een relatief groot belang, zoals de
belanghebbende bedrijven, gemakkelijker in staat om zich te organiseren tot lobby-groep. Grote groepen met relatief geringe belangen,
die bovendien heterogeen van samenstelling zijn zoals de belastingbetalers, hebben minder prikkels en onvoldoende
controlemechanismen om zich te organiseren om de politieke besluitvorming te beïnvloeden 11. Minister Wijers zei het zelf: “Van de
zestig meereizende ondernemers heb ik er niet één teleurgesteld” 12.
Conclusie
De Nederlandse overheid beweert dat ze met behulp van overheidsgesteunde exportkredieten wil voorkomen dat het Nederlandse
bedrijfsleven een achterstand oploopt in de internationale concurrentiestrijd. Het inzetten van exportsubsidies in de zogenaamde ‘spoiled
markets’ leidt echter tot het weglekken van een groot deel van de subsidies naar deze markten. Volgens de statische handelstheorieen
een verlies aan nationale welvaart. Maar ook vanuit dynamische handelstheorieën gezien kan het gebruik van Nederlandse
exportsubsidies in de zogenaamde ‘spoiled markets’ niet worden gerechtvaardigd, omdat het zeer onwaarschijnlijk is dat op dergelijke
markten strategische marktposities kunnen worden behaald en onze budgetten het uiteindelijk zullen afleggen tegen de budgetten van de
grotere landen. Het gebruik van overheidsgesteunde exportkredieten kan economisch alleen verklaard worden vanuit de
belangengroepentheorie.
Door aan de druk van belangengroepen toe te geven gebruikt de Nederlandse overheid een tweeslachtig instrument. Enerzijds zijn zachte
exportkredieten binnen de OESOregelgeving alleen geoorloofd als ontwikkelingshulpinstrument, terwijl Economische Zaken zachte
exportkredieten als exportbevorderingsinstrument wil gebruiken. De tweeslachtigheid komt ook tot uitdrukking in het feit dat voor het
bedrijfsleven de rijkere ontwikkelingslanden voor zachte exportfinancieringsvoorwaarden het meest aantrekkelijk zijn, terwijl voor deze
rijke ontwikkelingslanden de eis van ‘commercieel niet levensvatbaar’ geldt. Vanuit ontwikkelingsoogpunt kunnen we beter
overheidsgesteunde exportkredieten bieden voor projecten in de (aller)armste landen. Hierbij duiken echter de gevaren van gebonden
ontwikkelingshulp op (zoals te hoge exportprijzen).
Geconcludeerd kan worden dat zowel vanuit ontwikkelingsoogpunt als vanuit macro-economische oogpunt het gebruik van
overheidsgesteunde exportkredieten moeilijk te verdedigen valt
1 In 1990 werd door Indonesië ƒ 137 mln. en in 1991 ƒ 94 mln. opgenomen aan gemengde kredieten en laag concessionele leningen
(LCL’s); in 1992 was voor ontwikkelingsrelevante exporttransacties (ORET) een bedrag van Æ’ 85 mln. beschikbaar; hiervan was Æ’ 44 mln.
voor Indonesië bestemd. Tweede kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21813, nr. 39, blz. 2.
2 Volgens C.J. Jepma in Tying of aid, OESO, Parijs, 1991, blz. 15, is de gemiddelde prijsstijging ten gevolgen van gebonden
ontwikkelingshulp 15 tot 30 procent en zijn aan gebonden ontwikkelingshulp bovendien allerlei indirecte kosten verbonden.
3 Zie bijvoorbeeld C.J. Jepma, International policy co-ordination and untying of aid, Avebury, Aldershot, Brookfield, 1994.
4 Volgens Fleisig en Hill ontvangen de importerende landen uiteindelijk tussen de vijftig en honderd procent van de subsidies in de
exportkredietprogramma’s van de OESO-landen. H. Fleisig en C. Hill, The benefits and costs of official export credit programs of industrial
countries, an analysis, World Bank staff working paper, nr. 659.
5 Bijvoorbeeld P.R. Krugman, Is free trade passé?, The Journal of Economic Perspectives, jg. 1, nr. 4, blz. 131-144, najaar 1987.
6 Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, Hulp of handel? Een evaluatie-onderzoek van het programma
Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag, 1990, blz. 4.
7 NRC Handelsblad, 21 augustus 1994.
8 Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde, 1990, blz. 5, 121, 122.
9 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21813, nr. 33.
10 E. Kamphuis, Besteding van ontwikkelingshulp: een ‘public choice’ benadering, Openbare Uitgaven, 1993, nr. 3, blz. 212-221.
11 M. Olson, The logic of collective action: public goods and theory of groups, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1965.
12 NRC Handelsblad, 21 augustus 1994.
Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)